農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償及補(bǔ)償制度改革探析

葉七玲

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農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償及補(bǔ)償制度改革探析

葉七玲

摘要：目前我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用主要有三種類型，即將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的轉(zhuǎn)用、單位或個(gè)人的轉(zhuǎn)用、國(guó)家征用這三大類型，但當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償仍存在一系列問題，需要進(jìn)一步探討并加以改進(jìn)創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地；轉(zhuǎn)用補(bǔ)償；國(guó)家征用；改革創(chuàng)新

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使得土地的供需矛盾進(jìn)一步加大。一方面，城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開土地；另一方面，糧食來源于農(nóng)用地，糧食產(chǎn)量必須以一定面積的耕地量來保證。但如何更好地協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，是當(dāng)前農(nóng)用地科學(xué)研究的重中之重。

在農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程中，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用補(bǔ)償必會(huì)被提上日程，雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理實(shí)施條例》等都有相關(guān)的規(guī)定。①但由于我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)及政策不夠完善，加之現(xiàn)實(shí)生活中又存在不少違規(guī)操作的現(xiàn)象，使得我國(guó)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理中問題頻發(fā)，有的甚至已經(jīng)發(fā)展為嚴(yán)重的社會(huì)問題。對(duì)此，雖然我國(guó)的相關(guān)部門或?qū)＜覍W(xué)者也提出了一系列的改進(jìn)意見，但是絕大部分也只是對(duì)于土地征用及土地征用的補(bǔ)償實(shí)踐和探討，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的則少之又少。因此，這里將從農(nóng)用地的概念出發(fā)，剖析農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償及補(bǔ)償制度的改革創(chuàng)新問題。

一、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用概述

所謂的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程。②眾所周知，我國(guó)實(shí)行的是土地用途管制制度。一般來說我國(guó)的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。顧名思義，農(nóng)用地主要是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)用地主要包含耕地、林地、草地、農(nóng)田用地及養(yǎng)殖水面等。就實(shí)踐情況來看，目前我國(guó)的農(nóng)用地主要有以下幾種專用方式：

1.經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用

農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)用為集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地或者農(nóng)民的宅基地是該種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主要表現(xiàn)形式。③

2.向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)用

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第34條明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！雹軓脑摋l法律規(guī)定中我們不難看出，任何單位和個(gè)人想要將原來直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地改為建設(shè)用地，必須先依法將該地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后再從國(guó)家相關(guān)部門獲得該土地的使用權(quán)，而所有權(quán)仍歸國(guó)家所有。

3.國(guó)家征用

《中華人民共和國(guó)憲法》第10條明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以根據(jù)法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”⑤由此可見，農(nóng)用地的國(guó)家征用必須建立在公共利益需求的基礎(chǔ)上，而在此過程中集體土地也會(huì)轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。

二、我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償存在的問題探析

學(xué)界通常認(rèn)為所謂的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償是指將原來直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地改為建設(shè)用地時(shí)，今后該土地的使用者對(duì)原土地使用者所給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況下，從宏觀社會(huì)角度綜合評(píng)定而得出的價(jià)格。由于目前對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的理論研究不足，相關(guān)的法律法規(guī)也不夠健全，在實(shí)際操作中也存在部分違法亂紀(jì)的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國(guó)目前的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中存在一系列問題，具體來說主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：⑥

1.農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低

為公共利益建設(shè)所使用的土地，一般來說都是由政府直接征用后用以改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和社會(huì)福利。而用于商業(yè)、旅游、房地產(chǎn)等目的的土地，主要是以盈利為目的，正常情況下這兩種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是存在較大差異的。但現(xiàn)實(shí)情況卻是無論是用于公共利益的土地征用，還是用于單位或個(gè)人的非公共利益的土地征用，結(jié)果都是按照同一個(gè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，征地范圍非常廣泛，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也嚴(yán)重不合理，特別是針對(duì)用于非公共利益的土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低。

2.補(bǔ)償費(fèi)用分配混亂，農(nóng)民利益得不到切實(shí)保障

毋庸置疑，將原來歸屬于農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后需要對(duì)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是給誰補(bǔ)償？補(bǔ)償多少？則又成為一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。正常情況下，農(nóng)用地的補(bǔ)償就應(yīng)該是補(bǔ)償給農(nóng)用地的土地所有者。但現(xiàn)實(shí)情況卻并非如此簡(jiǎn)單。一方面，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在村和社隊(duì)兩級(jí)，也就是說農(nóng)用地的使用主體有兩級(jí)，《中華人民共和國(guó)民法通則》第74條明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理?！钡?，至于說該農(nóng)用地的使用者到底是村還是社隊(duì)，卻沒有明確規(guī)定，而對(duì)于該種情況下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更是沒有做出任何規(guī)定；另一方面，眾所周知，我國(guó)農(nóng)村一直實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一旦原來直接用于農(nóng)業(yè)用地的土地改為建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，必然也需要涉及土地承包人的補(bǔ)償問題，這樣致使土地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償就會(huì)關(guān)乎土地承包人、村、社隊(duì)三方利益，而對(duì)此問題我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)均未做出明確規(guī)定，由此必然造成補(bǔ)償費(fèi)用分配的混亂。在農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程中，農(nóng)民不僅失去了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且還得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，農(nóng)民的合法利益就無從保障了。

二、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償制度改革探析

針對(duì)我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償中存在的一系列問題，根據(jù)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，可以采取以下措施：

1.暢通農(nóng)用地轉(zhuǎn)用渠道，改革土地征用制度

我國(guó)的土地征用制度始于20世紀(jì)50年代，土地征用制度對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展也起到了積極的影響。但是，隨著我國(guó)開啟了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原有的單一的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制變?yōu)閭€(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合資經(jīng)濟(jì)等多種所有制共存的模式。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，相當(dāng)一部分的單位或個(gè)人的建設(shè)用地的目的已由之前的為公共利益轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪怖娴哪康模绻^續(xù)沿用之前統(tǒng)一的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然已經(jīng)無法做到合情合理。因此，在農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程中，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和非公益用地及嚴(yán)格限定土地征用的范圍已勢(shì)在必行。在此，我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于非公益用地目的的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，可以嘗試直接進(jìn)行土地使用權(quán)的合理合法轉(zhuǎn)讓。

2.加快土地征購制度建設(shè)

土地征購相對(duì)于土地征用來說，更加市場(chǎng)化，土地征用強(qiáng)調(diào)的是征用，而土地征購則強(qiáng)調(diào)的是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依法進(jìn)行買賣。在土地征購的情況下，相當(dāng)于是國(guó)家向集體收回土地的所有權(quán)，并給予相當(dāng)于市場(chǎng)化的補(bǔ)償。在《中華人民共和國(guó)土地管理實(shí)施條例》中已有關(guān)于土地征購的相關(guān)規(guī)定，但就當(dāng)前的實(shí)際情況來看，土地征購制度在理論上并不完善，實(shí)踐中更是沒有進(jìn)行行之有效的推行。為此，國(guó)家相關(guān)部門和從業(yè)人員應(yīng)該盡快建立健全的土地征購制度，完善土地征購制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)，以推動(dòng)其實(shí)踐發(fā)展。

三、結(jié)論

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償問題事關(guān)耕地保護(hù)問題和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大計(jì)，尤其在日益嚴(yán)峻地的土地資源短缺問題上，如何合理、有效地進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償則顯得尤為重要。為此，政府相關(guān)部門應(yīng)該加快農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償制度改革，并嚴(yán)格執(zhí)行，確保農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及補(bǔ)償工作順利開展。

引文注釋

①徐莉萍，張淑霞，李姣.美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)主體、模型、制度的演進(jìn)及啟示［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理，2016（01）：171-178.

②陳亞玲.基于熵權(quán)法-模糊綜合評(píng)判法的耕地發(fā)展權(quán)價(jià)格評(píng)估研究——以湖南省為例［J］.衡陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（06）：72-75.

③張文斌，徐海洋.土地征收中主體間利益博弈與協(xié)調(diào)機(jī)制研究——以蘭州市安寧區(qū)為例［J］.隴東學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（06）：116-120.

④趙立娟.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率影響的動(dòng)態(tài)研究——基于DEA和協(xié)整分析的實(shí)證檢驗(yàn)［J］.湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015（21）：5476-5480.

⑤孫阿凡，楊遂全.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與地方政府和村集體的博弈［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（01）：20-27.

⑥陳耀東，李俊.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地征收客體范圍重疊的困境與出路［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2016（01）：1-7.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.017

作者單位：（浙江省松陽縣國(guó)土資源局）