新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑

付金梅

新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑

付金梅

新型城鎮(zhèn)化是以人為本為核心，堅持傳統(tǒng)性與現(xiàn)代化的緊密統(tǒng)一。規(guī)范政府行為是內(nèi)在要求，生態(tài)性是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的路徑主要有既有產(chǎn)業(yè)的升級、改造和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的培育，打破戶籍、土地等制度性障礙，控制城鎮(zhèn)化節(jié)奏和注重質(zhì)量。

城鎮(zhèn)化；內(nèi)涵；路徑

改革開放30年來，在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，大部分資源投放集中于大中城市，造成大中城市居民與農(nóng)民的生活和發(fā)展存在巨大差距。由于農(nóng)村人多地少及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化及公共服務(wù)等較大的差距，數(shù)億農(nóng)村人口為改善生活尋求發(fā)展，不得不背井離鄉(xiāng)，涌到大中城市務(wù)工。但是，由于太多有形和無形的制度性障礙，阻礙了他們?nèi)谌氤鞘校鞘泻茈y成為他們的家。特別是大量農(nóng)村留守兒童與孤獨老人讓外出務(wù)工者時時牽腸掛肚，各個小家庭無不備受煎熬。與此同時，原有城鎮(zhèn)化模式使大中城市的人口比例與城市面積呈現(xiàn)出簡單和粗放式擴(kuò)張，帶來了環(huán)境污染、交通擁堵、資源浪費、社會治理日益艱難等大量問題。因此，亟待新型的城鎮(zhèn)化模式調(diào)整解決上述突出窘境和問題。中國共產(chǎn)黨十八大報告明確提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化是新一屆政府的施政重點，是中國經(jīng)濟(jì)新一輪發(fā)展的重要引擎，是確保有效投資的重要方向，是改善城鄉(xiāng)居民生活、提升生活質(zhì)量的重要內(nèi)容和舉措。準(zhǔn)確理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，探索新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑，具有重要意義。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

1.以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，某些地區(qū)偏離了以人為本的原則，為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了很多問題。第一，過度城鎮(zhèn)化。一些地方追求城鎮(zhèn)的空間擴(kuò)張，更多關(guān)注“物”的城鎮(zhèn)化，比如，建了高樓大廈，修了大馬路、大廣場，但是缺乏城鎮(zhèn)擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)支撐，從而出現(xiàn)居民就業(yè)難、城鎮(zhèn)人氣不足的問題。第二，既有城市轉(zhuǎn)型改造過程中對人民群眾利益重視不夠。仇保興認(rèn)為，在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型有三種類型：一是對660多個既有城市實現(xiàn)轉(zhuǎn)型、改造；二是建設(shè)生態(tài)新城，特別是在大城市周邊新建衛(wèi)星城；三是將災(zāi)后重建的城市建設(shè)成為新類型城市。［1］其中需要轉(zhuǎn)型改造的既有城市所占比例最大，所涌現(xiàn)出的忽視民眾利益的問題也最多。比如，以往對舊城進(jìn)行轉(zhuǎn)型改造過程中，一些地區(qū)違背群眾意愿，損害群眾利益等強(qiáng)征硬拆的行為層出不窮，不斷引發(fā)一些群體性事件和個人極端案件。

為改變上述狀況，城鎮(zhèn)化須由對“物”的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Α叭恕钡年P(guān)注。以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化，核心要素是“人”，以人為本是新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)和根本。新型城鎮(zhèn)化的方案都是在這一理念指導(dǎo)下而展開的。比如，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，努力消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，在使用資源方面的集約高效和可持續(xù)性，工業(yè)化、信息化的協(xié)同發(fā)展等，都體現(xiàn)了以人為本的原則。

2.新型城鎮(zhèn)化堅持傳統(tǒng)性與現(xiàn)代化的緊密統(tǒng)一

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有些人把城鎮(zhèn)化簡單理解成為現(xiàn)代化，為此在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中實施了突擊式的大拆大建。在這種思維模式下，由于是為現(xiàn)代化而現(xiàn)代化，就會有意或無意地忽視城市原有文化的傳統(tǒng)性與延續(xù)性。［2］具體表現(xiàn)為一些小城鎮(zhèn)一味模仿經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市，一些大中城市又竭力模仿外國城市。結(jié)果原有城鎮(zhèn)中該保留的古老建筑和傳統(tǒng)文化很快消失掉，城鎮(zhèn)的歷史文脈被削斷砍爛了。目前，在一些城市中已經(jīng)很難找到既擁有傳統(tǒng)文化韻味、層次分明、結(jié)構(gòu)完整，又具有鮮明地域特征和中國特色的城市文化形象了。

新型城鎮(zhèn)化要求遵循傳統(tǒng)性與現(xiàn)代化的統(tǒng)一，更加注重嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)規(guī)劃，注重城市建筑文化的傳承，注重傳統(tǒng)性與現(xiàn)代化的和諧，把城鎮(zhèn)化當(dāng)做一項長期而龐大的系統(tǒng)工程，以便更穩(wěn)妥和持久的推進(jìn)。李克強(qiáng)總理最近在江蘇小城鎮(zhèn)視察的講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各地應(yīng)注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能人為造城，要注重各城鎮(zhèn)的多樣性，不能在形式上追求同一的現(xiàn)代性。由此可以看出，新一屆政府主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化將會竭力避免各城鎮(zhèn)由于忽視各自的差異性和傳統(tǒng)性，把傳統(tǒng)性與現(xiàn)代化撕裂開和盲目追求現(xiàn)代化而導(dǎo)致的趨同性，更加注重質(zhì)量、多樣性與傳統(tǒng)性，力求把現(xiàn)代化與各城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)文化融合統(tǒng)一。

3.規(guī)范政府行為是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式中，各級政府是主體，作為城鎮(zhèn)化的總設(shè)計者和具體執(zhí)行者，大包大攬。它們精心地設(shè)計了城鎮(zhèn)中幾乎一切的秩序與制度，又動用全部行政力量傾力推行。各種社會力量在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用被忽略。以往我國的城鎮(zhèn)化“基本上是由政府來主導(dǎo)”。［3］

在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，一方面政府的理性規(guī)劃、適當(dāng)干預(yù)和傾力支持仍然是必要和必需的，因為這有助于統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源，把握城鎮(zhèn)化發(fā)展方向等；另一方面新型城鎮(zhèn)化要求政府加快改革并對原有部分職能做出一些重大調(diào)整：第一，應(yīng)由管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，各級政府要著力發(fā)揮規(guī)劃、指導(dǎo)、規(guī)范的基本功能，解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的遺留問題，為新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)創(chuàng)造良好條件和環(huán)境。［4］第二，政府應(yīng)積極吸納各種力量參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。以往完全由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，由于各類社會組織和草根階層的直接參與不多，使城鎮(zhèn)缺乏基本的活力與創(chuàng)造性，阻礙了城鎮(zhèn)共同價值觀和城市認(rèn)同的生成。近年來，由于經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，各種社會矛盾日益突出，一些政府部門越來越意識到在以往數(shù)十年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，嚴(yán)重忽略了社會管理與社會建設(shè)，各類社會組織及處于草根階層的廣大民眾本應(yīng)是城鎮(zhèn)社會建設(shè)的主力軍，但是長期被邊緣化和被限制發(fā)展以至非常弱勢。因此，無論是從提高社會管理和社會建設(shè)水平，解決當(dāng)前各種社會矛盾的角度出發(fā)，還是為從根本上提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量著想，都應(yīng)加快政府改革，實施政府職能轉(zhuǎn)移等一系列制度化的戰(zhàn)略安排。同時，要充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織和民眾的重要作用。特別是未來我國將有數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，他們是新型城鎮(zhèn)化的重要主體，理應(yīng)參與到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來。

4.生態(tài)性是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義

在以往的城鎮(zhèn)化模式下，工業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就巨大，但也造成了環(huán)境的嚴(yán)重污染，特別是水、空氣和土地的污染。世界衛(wèi)生組織公布世界污染最重的20個城市中，中國占了16個。據(jù)國家環(huán)保部2012年末調(diào)查，中部和東部很多城市的河流都已嚴(yán)重污染，不但不能供動物飲用或水產(chǎn)生物養(yǎng)殖，也不能用于農(nóng)業(yè)灌溉。包括環(huán)境惡化在內(nèi)的城市病嚴(yán)重?fù)p害了城鎮(zhèn)化的“光明”形象，這會延緩、阻礙城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。［5］過去在許多城市所廣泛采用的先工業(yè)發(fā)展、后環(huán)境治理，或邊發(fā)展邊環(huán)境治理的模式已造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，帶來巨大的治理成本。例如，重化工業(yè)大省的遼寧省在“十二五”期間規(guī)劃投資近2000億元治理已污染的環(huán)境。

未來新型城鎮(zhèn)化所要遵循的原則，正如在2012年末中央經(jīng)濟(jì)工作會議上明確指出的，必須堅持“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。新型城鎮(zhèn)化無論是對既有的城鎮(zhèn)進(jìn)行改造改建，還是建新城，都必須堅持生態(tài)性為基本原則。在城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型改建或生態(tài)新城建城初始，就要將城鎮(zhèn)融入當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)中，全力向生態(tài)型城市轉(zhuǎn)型，以生態(tài)型城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本目標(biāo)，建成更多的“山水城市”。

二、新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的路徑

1.新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要注意對既有產(chǎn)業(yè)的升級、改造和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的培育

對既有的城鎮(zhèn)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與升級是新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)之一，而對城鎮(zhèn)既有產(chǎn)業(yè)的升級、改造和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)培育是城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型與升級的主要抓手。城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型與升級的基本思路是提升自身產(chǎn)業(yè)的附加值，而不能再靠簡單的人口增加和土地擴(kuò)張來創(chuàng)造價值。具體來說，一是對東部沿海大部分發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，要實行積極的產(chǎn)業(yè)升級，把高耗能、低產(chǎn)值、環(huán)境污染大的勞動密集型的低端制造產(chǎn)業(yè)在適宜的時機(jī)逐步轉(zhuǎn)移出去，集中發(fā)展低耗能、高附加值、污染小的知識密集和服務(wù)密集型的產(chǎn)業(yè)。二是中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)要積極把握發(fā)達(dá)國家和我國東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，通過建設(shè)各類產(chǎn)業(yè)園，在嚴(yán)控環(huán)保、不以犧牲環(huán)境為代價的前提下，盡力引入發(fā)達(dá)國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)項目，利用農(nóng)村人口入城提供的大量勞動力，導(dǎo)入先進(jìn)的技術(shù)和體制。通過科學(xué)的產(chǎn)業(yè)集群迅速實現(xiàn)工業(yè)化，以充分發(fā)展的工業(yè)化來大力推動本地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化。三是應(yīng)該更科學(xué)、更系統(tǒng)地制定一系列與本地區(qū)資源稟賦和與社會經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，輔之以積極的財政政策、稅收政策及人才政策，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)的社會公共服務(wù)，全力培育地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。

2.新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必須打破戶籍、土地等制度性障礙

改革開放30多年來，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時也形成了差異巨大的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一面是農(nóng)民、農(nóng)民工渴望通過單向的人口流動融入城鎮(zhèn)，一面是一些城鎮(zhèn)在為流入的外來人口提供相對公平的公共服務(wù)方面一直采取被動躲避的消極態(tài)度。城鎮(zhèn)既得利益階層往往主張由于城區(qū)的水源、土地、教育、醫(yī)療等各種資源已達(dá)到或接近城鎮(zhèn)人口承載的極限，無法給予外來務(wù)工人員戶籍身份并提供均等的基本公共服務(wù)。其實，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)，主城區(qū)只是其行政管轄區(qū)的一小部分。城鎮(zhèn)的主城區(qū)雖然資源受限，但城鎮(zhèn)行政管轄區(qū)以內(nèi)主城區(qū)以外仍然有大量資源與發(fā)展空間。因此，上述堅持出于承載極限而不能融入外來務(wù)工人員的觀點實質(zhì)上是一種保護(hù)自身利益的詭辯。

新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，將難以實現(xiàn)農(nóng)地集約經(jīng)營與提升規(guī)模效益的目標(biāo)。不僅中央和地方各級政府需要拿出壯士斷腕的魄力和決心，一些城鎮(zhèn)的既得利益階層也需要主動放棄局部利益，支持農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)，建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財稅、土地、戶籍以及公共服務(wù)的新體制。

3.新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)控制節(jié)奏和注重質(zhì)量

新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，要注重質(zhì)量，依序逐步推進(jìn)。之所以如此，主要在于：

一是我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快，但質(zhì)量有待提高。Northam認(rèn)為，一個國家或地區(qū)處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“S”型曲線階段時，這一時期既屬于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，又是“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)劇烈變動期”和“社會經(jīng)濟(jì)矛盾的凸顯期”。從1996年至2009年，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，城鎮(zhèn)化率年均提高1.25個百分點。根據(jù)《中國城市發(fā)展報告（2011）》，截至2011年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.27%，這正處于Northam的“S”型曲線階段?，F(xiàn)實也表明，雖然我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但是城鎮(zhèn)居民的生活方式、思維方式、消費行為、共同價值與城市認(rèn)同等卻遠(yuǎn)未形成和穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還較低，與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度遠(yuǎn)不相適應(yīng)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅持速度與質(zhì)量并重，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)與質(zhì)量提升有機(jī)結(jié)合起來。［6］

二是以往那種源于內(nèi)在政績表現(xiàn)沖動而上下規(guī)制攤派的城鎮(zhèn)化指標(biāo)和貪多求快式的城鎮(zhèn)化模式，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的問題，不能繼續(xù)重蹈覆轍。舊型城鎮(zhèn)化由賺取土地差價推動，近年來政府從征購價格和土地批租價格間所賺差價最低估計30萬億。［7］從以往我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，城鎮(zhèn)空間的無序擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)失衡與急躁冒進(jìn)普遍存在于各個地區(qū)，引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境污染、交通擁堵、資源浪費，并激發(fā)了大量的官民利益沖突。比如，中紀(jì)委監(jiān)察部最近披露，2012年全國共查處違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷事件427起，有437位官員受到責(zé)任追究。中國社科院最新公布的《中國社會心態(tài)藍(lán)皮書（2012-2013）》指出，天涯社區(qū)對網(wǎng)絡(luò)維權(quán)類帖文歸類統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2012年前3季度，網(wǎng)絡(luò)維權(quán)帖文共914條，其中強(qiáng)拆強(qiáng)征事件275起，占社會民生類網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件的81.85%，占全部網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件的30.09%。更有80%的強(qiáng)征強(qiáng)拆事件有“官方”參與其中。［8］

鑒于上述經(jīng)驗教訓(xùn)，我們應(yīng)該因地制宜，考慮到各地的多樣性，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。雖然很多地方政府有強(qiáng)大的城鎮(zhèn)化需求，但是城鎮(zhèn)化的需求一定要與本身擁有城鎮(zhèn)化的資源相匹配。在缺乏必要資源稟賦的條件下，急躁冒進(jìn)，一味求快，必然導(dǎo)致沒有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

［1］仇保興.中國城市轉(zhuǎn)型過程中的國際合作空間巨大［EB/OL］.（2013-03-25）.http://news.hexun.com/2013-03-25/152460747.html.

［2］鄭永年.中國的城市化和城市升級［EB/OL］.（2013-03-26）.http://www.360doc.com/content/13/0326/11/39300_273990036.shtml.

［3］宣曉偉.新型城鎮(zhèn)化的邏輯現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下中國社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系的再調(diào)整［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2013-03-02（13）.

［4］吳江，王斌，申麗娟.中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府行為研究［J］.中國行政管理，2009 （03）.

［5］馬先標(biāo).城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式構(gòu)建——一個制度分析范式下的解讀［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2009（11）.

［6］魏后凱.略論新時期我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點［EB/OL］.（2011-05-13）.http://www.chinare?form.org.cn/Economy/Agriculture/Forward/201105/t20110513_109303.htm.

［7］吳敬璉.造城運動中攫取的土地差價達(dá)30萬億元［EB/OL］.（2013-03-24）.http://news.hex?un.com/2013-03-24/152421778.html.

［8］王婷婷.網(wǎng)絡(luò)維權(quán)超三成為強(qiáng)征強(qiáng)拆.法制晚報［N］.2013-01-07（A23）.

（作者單位：民政部培訓(xùn)中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.003