政府部門間基本協(xié)調(diào)機(jī)制研究：基于多元理論的分析

李世杰

（華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000）

政府部門間基本協(xié)調(diào)機(jī)制研究：基于多元理論的分析

李世杰

（華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000）

通過對科層組織理論、理性選擇理論、資源依賴?yán)碚?、網(wǎng)絡(luò)理論的分析，可以歸納出“階層”、“市場”與“網(wǎng)絡(luò)”三種政府部門間基本協(xié)調(diào)機(jī)制。在我國，過于依賴層級權(quán)威對部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)作用，后兩者協(xié)調(diào)機(jī)制建立面臨著一定限制。階層協(xié)調(diào)機(jī)制還是一種主要的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)制具有權(quán)變性和綜合性，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制是研究和實(shí)踐發(fā)展主要方向。

政府部門間；協(xié)調(diào)機(jī)制；多元化理論

現(xiàn)有的有關(guān)組織間協(xié)調(diào)機(jī)制研究傾向于歸納式的個案研究或借鑒式的國外經(jīng)驗(yàn)。這種研究方法或研究路徑為組織間協(xié)調(diào)機(jī)制研究做出了很大貢獻(xiàn)，但其理論性，特別是對作為政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制的建立缺乏普適性。因此，本文試圖從經(jīng)典的政府部門間關(guān)系多元理論分析入手，追尋基本協(xié)調(diào)機(jī)制，厘清這些機(jī)制的區(qū)別以及如何應(yīng)用這些協(xié)調(diào)機(jī)制。這對于提升現(xiàn)有政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的理論，為促進(jìn)順暢有效政策活動的開展提供方向性指導(dǎo)。

一、政府部門間關(guān)系的多元理論

（一）科層組織理論

在韋伯模式的影響下，政府部門經(jīng)常需要憑借層級將組織的各部分對接起來。受到“促進(jìn)官僚化”（在整體環(huán)境穩(wěn)定的前提下）與“促進(jìn)分權(quán)化”（在整體環(huán)境復(fù)雜性的前提下）兩個因素變動的影響，組織需要處理不同環(huán)境中組織間關(guān)系問題。一般而言，科層制理論認(rèn)為若不尋求強(qiáng)制的手段或提供共享目標(biāo)，將難以設(shè)計(jì)出促進(jìn)協(xié)調(diào)行為發(fā)生的機(jī)制?？茖又评碚撝卦诮M織功能的設(shè)計(jì)來解決內(nèi)部的組織間關(guān)系問題，因此研究重視如何配合任務(wù)需要重組組織的功能，即成為本途徑對于政府部門間關(guān)系研究的焦點(diǎn)。

（二）理性選擇理論

理性選擇理論探討公共問題，多著重在政府失靈的探究上。由于在分權(quán)制度下，理性自利的官僚組織在與其他行政組織的互動過程中，為維護(hù)其自我利益，將產(chǎn)生“沖突”與“競爭”的互動行為，使得自利行動無法產(chǎn)生集體的利益。自利的行動者要產(chǎn)生合作是非常困難的。為此，如何使自利行動者的個體理性與集體利益兼容，就成為理性選擇理論對行政組織間關(guān)系研究最關(guān)切的核心議題。理性選擇理論認(rèn)為行政組織為求生存，會努力擴(kuò)大自己在某一政策空間中的影響力，建立一個屬于自己的“地盤”。理性選擇途徑探討另外一個重要問題是“集體行動問題”，其焦點(diǎn)是行動者集體行動無法產(chǎn)生公共物品的問題。

（三）資源依賴?yán)碚?/h3>

由于資源依賴的程度反映出一方對另一方的控制力，故而資源交換過程未必對所有參與皆是有利的。為克服資源依賴及控制必要的資源流向，組織通常會運(yùn)用策略博弈導(dǎo)向于有利于自己的目標(biāo)，而獲取關(guān)鍵資源便是其中一種途徑。所有組織都會透過各種不同策略來獲取關(guān)鍵稀少的資源，并以權(quán)威與資金兩類資源最為重要。資源依賴途徑主張，所有的組織間關(guān)系包括溝通以及共同的行動，最終將完全地仰賴資源的獲得。因此，有效能的組織是那些可以在相互依賴關(guān)系當(dāng)中，成功獲得其他組織資源的組織。

（四）網(wǎng)絡(luò)理論

就組織間的關(guān)系而言，網(wǎng)絡(luò)理論多將網(wǎng)絡(luò)組織的互動關(guān)系視為一種合作或伙伴關(guān)系。關(guān)系建立的目的在于達(dá)成某種目標(biāo)，其間維系合作或伙伴關(guān)系的規(guī)則成為研究分析的焦點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)理論較不重視正式、階層的、由上而下的權(quán)威機(jī)制。組織的相互依賴性并非簡單因?yàn)闄?quán)威與職位，而是將組織單位集合在一起，作為集合資源、權(quán)威、知識與科技工具的需求。協(xié)調(diào)是由網(wǎng)絡(luò)的協(xié)商與相互調(diào)適而達(dá)成，較少依賴正式的、階層的由上而下的權(quán)威。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的參與者要基于合作互惠方式參與網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)途徑中，如何透過非正式權(quán)力引導(dǎo)與整合各專業(yè)參與者行動來達(dá)成公共目標(biāo)，成為該途徑處理行政組織關(guān)系問題的關(guān)鍵議題。

二、政府部門間關(guān)系基本協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）多元理論與基本協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)在邏輯

就官僚組織理論而言，權(quán)威的控制與指揮，似乎是協(xié)調(diào)行政組織間關(guān)系的唯一方式。現(xiàn)代形式的官僚組織，被隱喻為機(jī)械式的結(jié)構(gòu)，假定透過層級節(jié)制的制度設(shè)計(jì)，即可以處理行政組織間關(guān)系問題?？梢?，科層組織理論主張建立階層協(xié)調(diào)機(jī)制，依靠合法的強(qiáng)制性權(quán)威對政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

理性選擇理論強(qiáng)調(diào)組織行動者從理性選擇的角度，做出聰明的策略抉擇。資源依賴論則主張組織間互動隱含的權(quán)力不對等關(guān)系。盡管兩種理論對互動的過程與結(jié)果持有不同看法，但兩者對組織間合作的發(fā)展，根本上都是以“算計(jì)”為出發(fā)考量。這兩種理論崇尚競爭、依賴與支配關(guān)系。按照這個邏輯，通過提供利益誘因，依靠市場價(jià)格和競爭，創(chuàng)新政府部門間交換的方式，是解決集體選擇和相互依賴問題的良方。

網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，組織行為是鑲嵌在特定系絡(luò)中，非正式規(guī)范或情境邏輯會影響彼此關(guān)系的發(fā)展。該理論在人性論上具有利他情懷，聚集于若干社會元素，如意義、承諾、關(guān)系、期待、規(guī)范與信任等對于組織間關(guān)系的維系作用。網(wǎng)絡(luò)理論聚焦于志愿奉獻(xiàn)和自治自律對政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，引申出關(guān)系協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。

（二）政府部門間三種基本協(xié)調(diào)機(jī)制

1.階層機(jī)制

在組織以“層級”進(jìn)行協(xié)調(diào)下，管理者可先將整體任務(wù)仔細(xì)地拆解成幾乎相互獨(dú)立的部分后，再安排各專業(yè)的部門執(zhí)行被預(yù)先賦予的任務(wù)，最后再透過“層級”來控制各部門的行動。唯層級節(jié)制的純粹韋伯式管理模式，從未在公共組織內(nèi)部發(fā)生過一勞永逸的作用。政府部門的階層管理者同這些部門一樣經(jīng)常同時(shí)面臨多項(xiàng)政策任務(wù)，由于能力的限制，不同階段工作重心不同，再加上自身的政策偏好，這些階層管理者關(guān)注每項(xiàng)政策的部門協(xié)調(diào)就可能“有心無力”或“有力無心”。另外，政府部門的自由裁量權(quán)以及政策間的沖突，“部門打架”現(xiàn)象并不罕見。“層級節(jié)制”具有局限性，僅依靠層級賦予的權(quán)威并無法充分解決政府部門間協(xié)調(diào)問題。

2.市場機(jī)制

新古典經(jīng)濟(jì)理論主張存市場價(jià)格機(jī)制而非階層中的權(quán)威指揮，才是最主要的組織間協(xié)調(diào)機(jī)制。因?yàn)橥高^價(jià)格可誘導(dǎo)組織間自愿交易，進(jìn)而使社會資源分配的效用極大化。然而，“市場”須仰賴現(xiàn)代國家權(quán)威，方能維系其正常的運(yùn)作。因?yàn)樗枰獓覚?quán)威所守護(hù)的法律系統(tǒng)，來保障市場運(yùn)作所必須的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，并確保市場契約的履行，否則將會產(chǎn)生市場失靈的危險(xiǎn)后果。導(dǎo)入階層組織之所以能降低交易成本，主要是因?yàn)椤半A層”可以讓管理者重組誘因，并導(dǎo)入更有效率的監(jiān)督，使得個別行動者愿意共同提供服務(wù)，而不再認(rèn)為偷懶比較符合自我利益。

3.網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

對公共部門而言，由于被服務(wù)對象擁有多重的問題需要被解決，但是受到專業(yè)分工的影響，服務(wù)的提供者往往只受到狹隘范圍的專業(yè)訓(xùn)練，行政組織也僅提供特定領(lǐng)域的專業(yè)服務(wù)。在這樣的情境下，提供者所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)便開啟了一個有效提供服務(wù)的方法，讓行政組織既能有效運(yùn)用資源又同時(shí)能維護(hù)可接受程度的組織及專業(yè)的自主性。網(wǎng)絡(luò)排除了正式的階層結(jié)構(gòu)與完美的市場形式，但卻又相當(dāng)程度地涵蓋了介于此兩者間的結(jié)構(gòu)。因此，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的支持者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)在形式上能使不同的政治資源形成起承轉(zhuǎn)合的作用，可以作為正式組織的中介形式。

三、三種基本協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)用

在我國，由于長期受封建專制統(tǒng)治的影響，以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和層級為基礎(chǔ)的官僚協(xié)調(diào)方式在我國各級政府中占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢[1]。目前，政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制中過于依賴層級對部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)作用，而忽視了部門間自動自發(fā)的溝通和協(xié)商。為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，對政府部門提供誘因大體分為兩類：一類是“堵”的誘因，主要通過制度設(shè)計(jì)、權(quán)威命令等強(qiáng)制性的手段迫使政府部門采取順服行為；另一類是“疏”的誘因，主要通過政府部門間的共識、信任、非正式關(guān)系、組織的使命感以及共贏使政府部門形成自動自發(fā)的順服行為。中國長期的集權(quán)主義傳統(tǒng)以及官僚制的特性，偏重與在“堵”的誘因上下功夫，而忽視了“疏”的誘導(dǎo)機(jī)制的作用。

依靠市場機(jī)制對多個政府部門間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，旨在通過在政府部門間政策執(zhí)行過程中引入市場力量或做法，對各個部門在政策執(zhí)行過程中的地位和角色進(jìn)行調(diào)整。對于流域水資源治理，該政策執(zhí)行涉及不同橫向政府的職能部門，這些部門間的關(guān)系可以通過流域水權(quán)交易、流域政府間生態(tài)補(bǔ)償、排污收費(fèi)與排污權(quán)交易、污水處理設(shè)施民營化等市場機(jī)制加以協(xié)調(diào)[2]。然而，一個不容辯駁的事實(shí)是公共部門不可能像私人部門一樣成為“自由選擇”的市場主體。很難想象在多個政府部門間形成完全所謂的“市場”，依靠市場機(jī)制對多個政府部門間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)要根據(jù)政策的特性和多個政府部門在整個國家行政架構(gòu)中的基本關(guān)系而定。

政府部門間網(wǎng)絡(luò)的形成是網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制得以利用的基本前提條件。在我國的政治行政情境之下，主導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)理性和集權(quán)，這使政府部門間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成受到很大限制。制度建設(shè)對于政府部門間關(guān)系協(xié)調(diào)是十分重要的，但正式制度理性是有限的，具有滯后性，不能洞悉現(xiàn)實(shí)中的所有情勢。對于正式制度缺失的地方就需要非正式的制度（非理性）的一些東西去規(guī)范。否則部門關(guān)系就落入僵化的窠臼。另外，網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制需要政府部門具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?，具備通過協(xié)商而解決彼此關(guān)系的廣闊彈性空間。這一點(diǎn)需要政府部門享有更多的決策權(quán)力。

四、政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新圖景展望

（一）階層協(xié)調(diào)機(jī)制仍是一種主要的協(xié)調(diào)機(jī)制

盡管以層級節(jié)制和等級森嚴(yán)為主要特征的現(xiàn)代科層體制不斷受攻擊和唾棄，但鑒于現(xiàn)實(shí)世界科層制的普遍性與持續(xù)性，可以說等級制非但沒有消失，而且繼續(xù)用于“描述最復(fù)雜組織如何建構(gòu)其體系，以及民選官員如何考慮政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任控制問題”[3]。階層協(xié)調(diào)機(jī)制具有足夠、直接的權(quán)威性，“短平快”，可以起到立竿見影的效果。該協(xié)調(diào)機(jī)制只要自上而下的垂直協(xié)調(diào)，通過垂直協(xié)調(diào)而促進(jìn)政府部門間的水平協(xié)調(diào)。對于我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來講，權(quán)力往往集中在上層，再加上政治體制改革進(jìn)程滯后，整個國家政治行政體系是通過自上而下的階層權(quán)威建立起來的。盡管階層協(xié)調(diào)機(jī)制具有很多弊端和不確定性，它還是一種主要的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制具有權(quán)變性

層級、市場與網(wǎng)絡(luò)等三種協(xié)調(diào)機(jī)制，對于跨組織的政策執(zhí)行各有不同的優(yōu)勢。若從協(xié)調(diào)頻率的角度分析，階層或市場協(xié)調(diào)機(jī)制有助于在單次的互動中分配資源，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制則在重復(fù)性與穩(wěn)定性的情況下較能發(fā)揮功能[4]。不過，有其他學(xué)者抱持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為階層適合重復(fù)性事件的協(xié)調(diào)；網(wǎng)絡(luò)適合單次互動事件的協(xié)調(diào)。莫里斯等人認(rèn)為，傳統(tǒng)階層途徑在施加責(zé)任與角色定義議題上表現(xiàn)較佳，同時(shí)在慣常與重復(fù)出現(xiàn)任務(wù)的績效表現(xiàn)上較好。但這樣的安排高度缺乏彈性，故適應(yīng)與創(chuàng)新的能力較差，并且在多元組織的背景下，上層管理者對于其他組織的成員經(jīng)常僅有有限的權(quán)威或根本沒有權(quán)威，如此一來限制了他們強(qiáng)迫其他權(quán)威順服的能力。網(wǎng)絡(luò)則是高度彈性的與適應(yīng)性的結(jié)構(gòu)，它可以因應(yīng)臨時(shí)發(fā)生的不同問題而調(diào)配各種資源。網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)點(diǎn)亦是其最大的缺點(diǎn)，因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)架構(gòu)下缺乏清楚的責(zé)任判斷標(biāo)準(zhǔn)，使得行動者的責(zé)任難以界定?？芍?，政府部門間三種基本協(xié)調(diào)機(jī)制的應(yīng)用應(yīng)具有權(quán)變性，針對具體的政策情境相機(jī)而動。

（三）政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制具有綜合性

三種協(xié)調(diào)機(jī)制具有各自的優(yōu)勢和不足。政策情境不斷地發(fā)生變動，政府部門間的關(guān)系也不斷變化，持續(xù)互動。政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制的應(yīng)用很多情況下具有綜合性。例如，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制容易忽視某些網(wǎng)絡(luò)“外生變量”（如責(zé)任、權(quán)責(zé)、行政領(lǐng)導(dǎo)力等）所起的作用。固然，網(wǎng)絡(luò)理論為研究政策過程之中行動者之間的關(guān)系提供了獨(dú)特的概念框架，但是注重非正式關(guān)系的確立導(dǎo)致對等級權(quán)威的忽略，使他們對現(xiàn)實(shí)的解釋力必將受到限制。政府部門間的關(guān)系協(xié)調(diào)既需要正式化、獎懲、正式命令，又需要契約與所有權(quán)、金錢交易、成本與利益交換，還需要資源交換、非正式化、信任與互惠、承諾、社會資本、態(tài)度、溝通、共識、相互依賴等。這樣，市場、組織間網(wǎng)絡(luò)和科層制的三維制度分析框架取代了傳統(tǒng)市場與科層制的兩極制度分析框架。

（四）網(wǎng)絡(luò)機(jī)制是政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制研究和實(shí)踐發(fā)展主要方向

網(wǎng)絡(luò)組織作為一種后現(xiàn)代的組織形式，網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制是其應(yīng)有之意。網(wǎng)絡(luò)并不是一味的排斥階層權(quán)威，網(wǎng)絡(luò)也需要管理，不是放任自流的。網(wǎng)絡(luò)也并不是排斥正式的制度，這些正式制度同樣是網(wǎng)絡(luò)互動的規(guī)則。網(wǎng)絡(luò)理論重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)成員間的相互影響關(guān)系，合作共贏的，責(zé)任分擔(dān)，成員間溝通和信任的達(dá)成。這種協(xié)調(diào)機(jī)制在于調(diào)動網(wǎng)絡(luò)成員基于公共價(jià)值的自動自發(fā)行為，可以大大的減少成本，降低沖突，營造民主和諧氛圍。從長遠(yuǎn)看，該機(jī)制是對政府部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)管理的發(fā)展方向。

[1]曹麗媛.西方國家中央政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制研究及啟示[J].浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（5）.

[2]王勇.流域政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究——以流域水資源配置使用之負(fù)外部性治理為例[D].南京大學(xué)博士學(xué)位論文，2008.

[3]Kettle.D.F.Public Administration at the Millennium:The State of the Field[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2000,10(1):28-29.

[4]Peters, B.G.Managing Horizontal Government: The Politics of Co-ordination [J].Public Administration,1998,76(2):295-311.

D230

A

1003-1154(2016)01-0121-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.039

河南省軟科學(xué)計(jì)劃研究項(xiàng)目“河南省完善社會管理維護(hù)社會穩(wěn)定的機(jī)制研究”（142400410444）；河南省教育廳人文社科一般項(xiàng)目重點(diǎn)項(xiàng)目“政策責(zé)任情境與地方政府部門行動策略研究：基于制度分析視角”（2015-ZD-220）.