長江經濟帶特大城市新型城鎮(zhèn)化建設困境與策略

戴志敏 鄭萬騰

（1.南昌大學 經濟管理學院，江西 南昌 330031；2.復旦大學 應用經濟學博士后流動站，上海 200433）

長江經濟帶特大城市新型城鎮(zhèn)化建設困境與策略

戴志敏1,2鄭萬騰1

（1.南昌大學 經濟管理學院，江西 南昌 330031；2.復旦大學 應用經濟學博士后流動站，上海 200433）

長江經濟帶是新型城鎮(zhèn)化建設的著力點，特大城市是重要引擎，戰(zhàn)略意義重大。在新型城鎮(zhèn)進程中，特大城市存在城區(qū)布局不合理、人口過分集聚、城鄉(xiāng)制度障礙、建設用地粗放低效，資源需求壓力等困境，建議實行取消城鄉(xiāng)二元結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)梯度一體化，城城互通，產城融合，四化同步，多元融資渠道，可持續(xù)集約高效發(fā)展的策略。

長江經濟帶；特大城市；新型城鎮(zhèn)化；困境；策略

黨的十八大明確提出要在提高城鎮(zhèn)化質量上下功夫，走特色新型城鎮(zhèn)化道路。所謂的新型城鎮(zhèn)化，是堅持以人為本，強調人與自然協(xié)調化，產城融合深度化，資源循環(huán)綠色化，城鄉(xiāng)一體化，以大帶小，大小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。

在“三縱兩橫”的城市空間戰(zhàn)略格局中，珠三角城市群、京津唐城市群、長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群這五大特大城市群順勢成為東中西部新型城鎮(zhèn)化建設的核心增長極，長江經濟帶作為新型城鎮(zhèn)化建設中承東啟西、輻射南北的核心增長軸，囊括其中三大城市群，面臨環(huán)境壓力更敏感，人與自然協(xié)調發(fā)展程度更高，屬于一帶一路的核心區(qū)，牽一發(fā)而動全身，戰(zhàn)略意義重大。

特大城市是人口達到一定規(guī)模的典型城市，具有一定的資源集聚效應，形成了城市群新型城鎮(zhèn)化建設的有力支撐[1]。長江經濟帶按照空間布局分為上游地區(qū)、中游地區(qū)和下游地區(qū)，每個地區(qū)特大城市經濟發(fā)展參差不齊，同時特大城市區(qū)域內協(xié)調發(fā)展問題嚴重，如何協(xié)調發(fā)展特大城市之間以及城市內區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設是長江經濟帶整體城鎮(zhèn)化建設任務的重中之重，意義深遠。

一、長江經濟帶特大城市新型城鎮(zhèn)化建設困境

（一）中心城區(qū)極化效應顯著，城鎮(zhèn)布局不合理，城市發(fā)展不協(xié)調

2014年成都市中心城區(qū)錦江區(qū)城鎮(zhèn)化率達到98.2%，而成都市下轄各縣平均城鎮(zhèn)化率僅為43.8%，兩者相差 4.4%。重慶市中心城區(qū)渝中區(qū)城鎮(zhèn)化率接近100%，而其他各區(qū)縣平均城鎮(zhèn)化率為39.8%，遠遠落后于中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化率。武漢市中心城區(qū)城鎮(zhèn)化率接近是新城區(qū)城鎮(zhèn)化率的3倍。南京市玄武區(qū)城鎮(zhèn)化率高出其他轄區(qū)平均城鎮(zhèn)化率15%。杭州市中心城區(qū)城鎮(zhèn)化率高達93.4%。上海市總體城鎮(zhèn)化率雖已達到90%，但是中心城區(qū)與偏遠城區(qū)城鎮(zhèn)化率存在一定的落差。這說明六個特大城市均存在城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不均衡現(xiàn)象，中心城區(qū)極化效應嚴重，對資源吸納性較強，人才、資金等資源過分集聚，超重負荷，導致運轉效率低下，城市規(guī)劃不盡合理，環(huán)境污染問題日益凸顯，形成了“城市病”[2]。同時受到空間、資源等的限制，中心城區(qū)輻射效應不顯著，導致周邊區(qū)縣受益有限，新城區(qū)建設不得不偏離中心城區(qū)，交通不便利，開發(fā)難度大，城市建設不協(xié)調，難以形成一定規(guī)模的城市集聚效應，因而導致整體城鎮(zhèn)布局不合理，城鎮(zhèn)化水平不均衡。

（二）長江順流而下特大城市新型城鎮(zhèn)化水平差距顯著，城鎮(zhèn)化水平呈反梯度變化

以重慶、成都為核心城市的長江上游區(qū)域新型城鎮(zhèn)化水平較弱，以武漢為核心城市的長江中游區(qū)域新型城鎮(zhèn)化水平較強，以上海、南京、杭州為核心城市的長江下游區(qū)域新型城鎮(zhèn)化水平最強。在經濟實力上，長江下游地區(qū)特大城市遙遙領先，2014年上海、南京、杭州整體人均GDP達到68138.69元，將近是武漢市的1.3倍，重慶和成都兩市的2.3倍。在人口轉移方面，2014年上海、南京、杭州整體人口城鎮(zhèn)化率達到0.779，比武漢高0.129，比重慶和成都均值水平高0.211。在基礎設施上、生態(tài)環(huán)境、居民生活質量方面，長江下游地區(qū)都處于領先地位。從區(qū)域條件來看，重慶和成都為核心城市的上游地區(qū)受到自然條件的影響，土地資源開采困難大，過多的山地導致交通、人員流動、城鎮(zhèn)化建設受到阻礙，而長江中下游地區(qū)大多數(shù)是平原地帶，土地資源充沛，城鎮(zhèn)化建設相對更有利，因而城鎮(zhèn)化水平相對更高，但是仍然存在后備資源不足的現(xiàn)象，所以總體來看，種種因素導致長江順流而下東中西部特大城市新型城鎮(zhèn)化水平差距明顯，不均衡發(fā)展問題嚴重。

（三）城鄉(xiāng)二元結構問題嚴重，農業(yè)人口市民化存在一定的制度障礙

長江經濟帶6個特大城市有足夠的吸納力，導致人口流動性強，流進人口大于流出人口，城市人口規(guī)模急劇膨脹。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將戶籍分為農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，這種戶籍制度和城鄉(xiāng)二元社會結構導致城鄉(xiāng)人口長期不平等，特大城市流入的人口更多是非農業(yè)非本籍戶口，戶籍分隔制度嚴重阻礙了大都數(shù)持農業(yè)戶口的農民工享受同等的福利待遇，追求自己應有的權益，影響了勞動力流動和資源有效合理地配置[3]?，F(xiàn)行的土地制度是集體所有制，農民享有使用權和收益權，但不享有所有權，土地流轉制度不完善，導致農民放棄土地存有疑慮，導致土地制度改革困難重重，城鎮(zhèn)化進程受到阻礙，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度附帶的住房、教育等問題也比較突出，這些都會對農業(yè)人口市民化進程產生一定的影響，從而導致影響新型城鎮(zhèn)化的進程。

（四）“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設用地粗放低效問題嚴峻

2005-2013年上海市建成區(qū)面積擴大139.63%，而城鎮(zhèn)人口僅僅增長12.24%，南京市建成區(qū)面積擴大59.51%，城鎮(zhèn)人口增長18.92%，杭州市建成區(qū)面積擴大47.08%，城鎮(zhèn)人口增長32.36%，武漢市建成區(qū)面積擴大142.83%，而城鎮(zhèn)人口增長僅為9.44%，成都市建成區(qū)面積擴大52.89%，城鎮(zhèn)人口增長33.97%，重慶市建成區(qū)面積擴大70.25%，城鎮(zhèn)人口增長64.45%。由此，可以看出長江經濟帶6個特大城市普遍存在“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，城市呈現(xiàn)“攤大餅”式擴張，過分追求新城區(qū)，而新城區(qū)人口密度低，建設用地使用效率低下，城市無序地開發(fā)造成土地資源浪費和城市畸形發(fā)展，城鎮(zhèn)化空間布局不合理，與環(huán)境資源承載能力不匹配，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。

（五）政府主導新型城鎮(zhèn)化建設存在著土地、資金等資源的需求壓力問題

特大城市是農民工遷入的集聚地，農民工隨遷子女教育及住房問題突出，保障性住房是推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要舉措之一，這無疑是對政府財政產生巨大壓力，政府主導的新型城鎮(zhèn)化建設主張收購土地，壟斷土地一級市場，形成一個多渠道的融資體系，但是這忽略了農民工的自主性，政府通過征收土地大量無序搞城市建設，不僅浪費了土地資源，而且容易導致與農民之間的沖突[4]。同時，城鎮(zhèn)建設的污染情況越來越嚴重，對生態(tài)環(huán)境構成了嚴重威脅，政府不得不籌集資金進行環(huán)境污染治理，總體而言，政府主導的新型城鎮(zhèn)化建設對土地、資金等資源的需求問題日益嚴峻。

二、長江經濟帶特大城市新型城鎮(zhèn)化建設策略

通過探究國內外特大城市先行區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設模式，結合長江經濟帶六個特大城市發(fā)展特點，總結出如下可行的新型城鎮(zhèn)化建設策略。

（一）梯度就地城鎮(zhèn)化

長江經濟帶6個特大城市在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，為了統(tǒng)籌協(xié)調城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要破除傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構體制，促使城鄉(xiāng)居民享受同等社會保障、醫(yī)療福利等權利，推進城鎮(zhèn)公共設施配套建設，實現(xiàn)公共服務均等化。為了協(xié)調中心城區(qū)與周邊落后區(qū)縣城鎮(zhèn)化建設協(xié)同一致，需要優(yōu)化兩者的建設布局，擴大中心城區(qū)的資源溢出效應，推進周邊落后區(qū)縣小城鎮(zhèn)建設，實現(xiàn)農村地區(qū)生產、生活方式就地城鎮(zhèn)化，進一步提升小城鎮(zhèn)的吸納力，形成梯度城鎮(zhèn)化格局，從而通過市場杠桿的作用引導勞動力資源流向周邊落后城區(qū)，解決中心城區(qū)人口密度高、交通擁擠一系列問題。上海作為長江經濟帶的龍頭超大城市，在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，要進一步推進區(qū)域差異化積分落戶和居住證積分制度，嚴格控制黃埔區(qū)、浦東新區(qū)等中心城區(qū)的轉移人口數(shù)量，適當放開崇明縣等周邊相對落后區(qū)縣的積分條件，促進流動人口的再流動，減少核心城區(qū)的城鎮(zhèn)密度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其他特大城市可以效仿上海的積分制度，形成梯度就地城鎮(zhèn)化建設格局，確保大中小城區(qū)城鎮(zhèn)化建設均衡發(fā)展。

（二）區(qū)域協(xié)作分工，互通互聯(lián)

長江經濟帶形成了以重慶、成都為極核的成渝城市群，以武漢為首的長江中游城市群，以上海、南京、杭州為核心的長三角城市群，在推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中，三大城市群以特大城市為依托，是農業(yè)轉移人口的集中流動區(qū)，各種資源的集聚地，是各個特大城市新型城鎮(zhèn)化建設的大本營，所以應該進一步強化三大城市群的主體功能，加強城市群內特大城市與周邊城市的協(xié)調合作，積極引導勞動力資源向周邊城市擴散，緩解特大城市的人口承受壓力。同時，依靠黃金水道的獨特優(yōu)勢，進一步加大長江上中下游的水陸空三位一體化，實現(xiàn)特大城市之間的互通互聯(lián)，積極引導重慶、成都偏遠山區(qū)勞動力資源向武漢、南京、杭州和上海轉移，武漢、南京、杭州和上海應該做好承接作用，形成資源整合，錯位發(fā)展，實現(xiàn)特大城市有效合作分工，推動農業(yè)轉移人口市民化，促進各大城市新型城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展。

（三）產城融合一體化

新型城鎮(zhèn)化建設是各種資源、要素集聚的一個過程，而資源要素集聚的過程離不開產業(yè)的支持，產業(yè)集聚促進就業(yè)，引導勞動力資源區(qū)域集聚，促進農業(yè)人口轉移，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，同時產業(yè)集聚吸引投資，能夠為新型城鎮(zhèn)化的建設提供資金支持，特大城市在推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中要重視產業(yè)集聚的重要性，因地制宜，形成適合自己發(fā)展的創(chuàng)新型主導產業(yè)，進而形成一定的產業(yè)鏈，實現(xiàn)產業(yè)和城鎮(zhèn)化建設融合發(fā)展[5]。重慶、成都作為西部核心城市，應該抓住絲綢之路經濟帶建設的契機，大力發(fā)展機械（汽摩、航空航天）、電子信息、交通運輸制造業(yè)等主導產業(yè)，形成一定的產業(yè)集聚效應。武漢作為中部最大的城市，積極推進鋼鐵化工裝備制造業(yè)、電子信息、生物食品等主導產業(yè)的發(fā)展，從而引導主導產業(yè)鏈的形成。杭州、南京、上海作為長三角地區(qū)的核心城市，應該進一步發(fā)展高端裝備業(yè)、電子通信業(yè)、新能源制造業(yè)等主導產業(yè)，實現(xiàn)主導產業(yè)集聚，帶動就業(yè)，形成產業(yè)鏈，促進經濟發(fā)展。

（四）土地資源循環(huán)綠色化

新城區(qū)是城鎮(zhèn)建設的空間質量載體，建設功能完善，設施齊全的新城區(qū)是推進新型城鎮(zhèn)化建設的必經之路。6個特大城市進一步推動新區(qū)建設，比如上海浦東新區(qū)、南京江北新區(qū)、杭州灣新區(qū)、武漢新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、成都天府新區(qū)等。在新城區(qū)建設過程中，根據(jù)區(qū)域人口密度合理優(yōu)化布局，避免盲目建設，新城區(qū)建設應該環(huán)繞于核心城區(qū)，承接核心城區(qū)的部分功能，做好核心城區(qū)人口轉移的承接，在建設新區(qū)的過程中，依據(jù)實際調研情況，合理布局，高效地利用土地資源，切勿鋪張浪費，走土地資源可持續(xù)發(fā)展之路，同時在土地開采的過程中，要注意保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源綠色循環(huán)，促進人與自然和諧發(fā)展。為了土地資源集約高效利用，政府應該進一步推動土地改革，完善土地流轉程序，嚴格控制建設用地開發(fā)指標，同時在新城區(qū)建設土地開發(fā)過程中，要妥善處理征收土地的賠償工作，避免農民土地矛盾，保護農民對于土地資源的使用權和收益權。

（五）PPP多元融資

在推行新型城鎮(zhèn)化建設的過程中需要充足的資金支持，僅僅依靠國家財政，勢必會造成巨大的財政壓力。政府作為主導部門，應該進一步拓寬融資渠道，實現(xiàn)政府部門、民營私人企業(yè)通力合作的融資體系。以上海、南京、杭州、武漢為核心城市的長江中下游地區(qū)，金融資源相對充沛，為了促進金融資源的均衡化配置，應該以政府為主導，合理安排金融機構城鄉(xiāng)比例，加大中心城區(qū)以外的偏遠區(qū)縣、小城鎮(zhèn)的金融機構設置，加大對村鎮(zhèn)銀行、農村信用社等小城鎮(zhèn)金融機構的支持力度，放開農戶小額貸款條件，實施一定的鼓勵政策，促進資金回流這些偏遠區(qū)縣，通過特許經營權、財政補貼等形式引入民間資本，緩解財政壓力。以重慶、成都為核心城市的長江上游地區(qū)，緊抓“一帶一路”戰(zhàn)略契機，積極吸引金融機構、企業(yè)單位、民營私人企業(yè)多元化投資，大力促進新型城鎮(zhèn)化建設。

（六）“四化”同步發(fā)展

所謂的“四化”指的是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化是空間依托，工業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐，農業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的根基，只有“四化”融合，協(xié)同一致，新型城鎮(zhèn)化建設才能快速發(fā)展。為了實現(xiàn)特大城市資源共享，均衡發(fā)展，上海作為工業(yè)龍頭城市，應該發(fā)揮輻射擴散效應，聯(lián)動南京、杭州工業(yè)同步發(fā)展，武漢作為中部工業(yè)重鎮(zhèn)，應積極引導部分工業(yè)生產鏈轉移至重慶、成都，形成帶動集聚效應。為了實現(xiàn)智能、人文的城鎮(zhèn)化建設之路，各大城市之間應該加大信息建設投入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)信息共享，鼓勵大小城鎮(zhèn)實現(xiàn)本土文化和外來文化交融發(fā)展，形成一種包容性現(xiàn)代城鎮(zhèn)文化發(fā)展氛圍。同時，各大城市應該加強區(qū)縣小城鎮(zhèn)農業(yè)生產方式改革，促進農民生活方式城鎮(zhèn)化。只有在工業(yè)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化這“三化”的合力推動下，新型城鎮(zhèn)化建設才能高效、快速地發(fā)展。

[1]石憶邵.中國新型城鎮(zhèn)化與大城市發(fā)展[J].城市規(guī)劃學刊,2013（4）.

[2]石憶邵.中國新型城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展[J].經濟地理,2013（7）.

[3]徐成華.新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化研究[J].小城鎮(zhèn)建設,2013（7）.

[4]楊貴慶.新型城鎮(zhèn)化面臨的城鄉(xiāng)社會危機及其規(guī)劃策略[J].湖南城市學院學報,2014（1）.

[5]鄭承志.“產城一體”新型城鎮(zhèn)化與商業(yè)發(fā)展研究[J].商業(yè)時代,2014（5）.

F299.27

A

1003-1154(2016)01-0039-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.013

國家自然科學基金項目（41361102）；2014年江西省經濟社會發(fā)展專項課題（14ZT27）；2015年江西省研究生創(chuàng)新專項資金項目（YC2015-S051）.