精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的難點(diǎn)與對(duì)策
——基于相關(guān)利益主體的博弈分析

許彩慧

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精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的難點(diǎn)與對(duì)策
——基于相關(guān)利益主體的博弈分析

許彩慧

為更好地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，確保如期完成扶貧目標(biāo)，本文通過(guò)對(duì)不同利益相關(guān)主體之間的博弈策略分析，找出精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題，并提出相關(guān)政策建議。

精準(zhǔn)扶貧；利益主體；行為動(dòng)機(jī)；博弈分析

一、精準(zhǔn)扶貧視角下相關(guān)利益主體的行為分析

目前，我國(guó)采取的主要是以政府為主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)式扶貧，涉及不同層級(jí)的多個(gè)參與主體，包括中央、省、地、縣各級(jí)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、政府職能機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門以及基層扶貧群眾和貧困農(nóng)戶。扶貧項(xiàng)目參與的各個(gè)主體間，存在不同的委托代理關(guān)系。

1.中央政府的行為分析

精準(zhǔn)扶貧中，中央政府通過(guò)合理的扶貧措施運(yùn)用有限的扶貧資源，達(dá)到扶貧效果的最優(yōu)化。追求社會(huì)公共利益最大化，是基于國(guó)家穩(wěn)定和人民福祉考慮的戰(zhàn)略大布局。首先，“共同富?！钡母驹瓌t是精準(zhǔn)扶貧的理論淵源。共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定、奮斗目標(biāo)和根本原則，幫扶貧困群眾脫貧致富，是黨和政府重大職責(zé)所在。其次，全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)偉大“中國(guó)夢(mèng)”是精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)需求。貧困問(wèn)題是擺在我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)前的一大障礙，解決貧困問(wèn)題就是解決全面建成小康“最后一公里”問(wèn)題。第三，貧困問(wèn)題具有社會(huì)屬性和政治屬性的雙重性質(zhì)。貧困問(wèn)題解決的好與不好，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到我國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)。我國(guó)絕對(duì)貧困問(wèn)題得到歷史性地解決，將提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程確定的減貧目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧實(shí)際操作中，中央政府作為扶貧資源的提供者與資源分配的決定者，其行為會(huì)產(chǎn)生偏差。首先，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)采取的自上而下、政府偏好型的公共產(chǎn)品提供方式容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供與貧困地區(qū)、貧困人口實(shí)際需求偏離，降低扶貧公共支出的使用效率。其次，政府作為扶貧資源的供給者，其決策往往與市場(chǎng)機(jī)制脫節(jié)，公共支出“越位和缺位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致的公共產(chǎn)品偏離貧困需求、利用率低下。

2.地方政府的行為分析

我國(guó)地方政府扶貧機(jī)構(gòu)是在國(guó)務(wù)院反貧困領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)政府共同組成的。

首先，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)際操作中，地方政府無(wú)法將扶貧開(kāi)發(fā)責(zé)任完全落到實(shí)處。作為扶貧資源使用中的實(shí)際主導(dǎo)者，他們對(duì)市場(chǎng)以及村莊具體情況不可能完全掌握，也不可能將扶貧資源的使用權(quán)完全下放給村委會(huì)和駐村人員，只能靠主觀判斷分配扶貧資源，其決策行為易導(dǎo)致扶貧效率低下。在缺乏制度約束條件下，政府主宰資源分配往往有失公正，扶貧資源朝著體制內(nèi)的權(quán)利關(guān)系傾斜。其次，地方政府監(jiān)督易出現(xiàn)“缺位”。由于政府與村民信息不對(duì)稱，政府缺乏相關(guān)信息難以監(jiān)督。

3.村委會(huì)的行為分析

村委會(huì)是上級(jí)政策傳達(dá)的主要渠道和途徑，是承上啟下的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。村委會(huì)在扶貧過(guò)程中的行為具有兩面性。一方面，他們是理性的非盈利組織，所制定實(shí)施的扶貧計(jì)劃往往會(huì)考慮本村村民利益，追求本村集體利益最大化，扶貧效果最大化，盡量會(huì)向上級(jí)政府多爭(zhēng)取扶貧資源，使本村村民盡早脫貧，為自己爭(zhēng)取到下次選舉的“選票”。另一方面，村委會(huì)由村干部組成，村干部作為理性的個(gè)體，會(huì)追求個(gè)人利益的最大化。建檔立卡存在人情因素、不正之風(fēng)等的干擾，比如，村干部作為識(shí)別貧困戶的關(guān)鍵人物，村干部有時(shí)會(huì)將一部分扶貧資源占為己有，或所制定的扶貧規(guī)劃往往會(huì)更多傾向自身利益。

4.貧困農(nóng)戶的行為分析

貧困農(nóng)戶是精準(zhǔn)扶貧的直接受益者和主要參與者。貧困農(nóng)戶在扶貧過(guò)程中的行為往往要基于以下三個(gè)假設(shè)。首先，他們的行為是有限理性的，會(huì)基于自身角度追求效用最大化，但由于自身認(rèn)識(shí)能力較低且信息不完全，這種所謂的理性行為是有限的。他們可能會(huì)因?yàn)樽非蠖唐谛в米畲蠡?，忽略長(zhǎng)期效用的持續(xù)性。其次，貧困農(nóng)戶是機(jī)會(huì)主義者，當(dāng)具有信息優(yōu)勢(shì)時(shí)，可能做出“敗德行為”。最后，貧困農(nóng)戶是風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避者。由于收入極低，他們的風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱，往往會(huì)選擇追求穩(wěn)定的生產(chǎn)生活規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)因放棄風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的巨大收益。

二、精準(zhǔn)扶貧視角下的博弈分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，各利益參與主體基于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，總是在一定條件下追求自身利益最大化。由于扶貧各主體間可能存在的利益沖突和信息不對(duì)稱，各主體為尋求最優(yōu)利益而采取不同的行為，這就產(chǎn)生了各主體間的博弈，他們各自的利益決策行為在很大程度上將影響扶貧總體的實(shí)際成效。

首先，中央與地方政府間的博弈。中央政府作為扶貧開(kāi)發(fā)的最高指揮，通過(guò)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)手段集中扶貧資金和資源用于扶貧開(kāi)發(fā)，主要目標(biāo)是消除貧困，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。中央通過(guò)政策傳遞與行政指令將扶貧要求和扶貧資源下達(dá)到地方政府，希望各級(jí)政府按規(guī)定將扶貧資源用于貧困人扶持和開(kāi)發(fā)。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)本身也有各自的利益訴求，很難與政策制定者或上級(jí)政府要求完全吻合。例如，地方政府面臨保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)財(cái)政收入增長(zhǎng)等多方面的壓力，扶貧可能并不是主要的目標(biāo)。而中央政府由于高額的成本，缺乏對(duì)地方的監(jiān)督和激勵(lì)，導(dǎo)致扶貧政策預(yù)期社會(huì)效益與實(shí)際社會(huì)效益的差異。

其次，政府部門與基層扶貧工作者之間的博弈。政府按既定的扶貧規(guī)劃和分配方式對(duì)扶貧資源進(jìn)行安排使用，具體實(shí)施和操作則由基本扶貧工作人員或村組織完成的。扶貧工作者是連接貧困群眾和政府之間的紐帶，主要職責(zé)是傳達(dá)上級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)政策和方針，配合當(dāng)?shù)卮褰M織制定、實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，瞄準(zhǔn)貧困群眾并實(shí)施針對(duì)性幫扶。當(dāng)政府傳達(dá)工作指令時(shí)，由于監(jiān)督職能或激勵(lì)手段的缺失，從自身利益最大化考慮的扶貧工作人員選擇不認(rèn)真工作同樣可以得到報(bào)酬，就使扶貧政策的實(shí)施無(wú)法得以保證，對(duì)扶貧成效產(chǎn)生直接影響。

第三，地方扶貧機(jī)構(gòu)同貧困對(duì)象的博弈。扶貧機(jī)構(gòu)認(rèn)真負(fù)責(zé)與否，即在扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展中是否按規(guī)定準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶，將國(guó)家下?lián)艿姆鲐氋Y源及時(shí)傳遞到貧困農(nóng)戶手中，是否采取針對(duì)性的幫扶。貧困農(nóng)戶由于自身認(rèn)識(shí)能力有限以及信息不完全，其理性行為是有限的。他們可能只看到短期效用最大化，沒(méi)有看到持續(xù)長(zhǎng)期效用。由于扶貧者和被扶貧者之間存在信息不對(duì)稱，當(dāng)貧困農(nóng)戶在信息上具有一定優(yōu)勢(shì)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)敗德行為。一旦扶貧機(jī)構(gòu)和人員缺乏認(rèn)真態(tài)度，沒(méi)有對(duì)扶貧對(duì)象科學(xué)合理篩選，很容易導(dǎo)致扶貧資源的浪費(fèi)和扶貧效率的低下。

三、博弈論視角下開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的啟示與建議

1.政府治理職能不缺位、不越位，層層落實(shí)責(zé)任制

政府履行貧困治理職能，做到不越位、不缺位，是有效精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵所在。第一，編制專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)家層面加快編制“十三五”脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，把中央關(guān)于脫貧攻堅(jiān)決策部署和政策舉措落實(shí)到專項(xiàng)規(guī)劃中，各?。▍^(qū)、市）要細(xì)化落實(shí)中央關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的重大政策舉措，變成具體可操作的項(xiàng)目，各地要確定今后五年貧困縣和建檔立卡人口逐年脫貧的滾動(dòng)規(guī)劃。第二，政府要對(duì)精準(zhǔn)扶貧做好頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格考核機(jī)制，用好指揮棒。制定精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，完善各項(xiàng)規(guī)章制度和法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)戶參與扶貧提供準(zhǔn)入條件，建立激勵(lì)機(jī)制，并對(duì)精準(zhǔn)扶貧行為予以規(guī)范。引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部把主要精力放在脫貧攻堅(jiān)上，落實(shí)中央對(duì)省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法，對(duì)各省脫貧成效開(kāi)展考核。第三，政府要發(fā)揮好調(diào)控、監(jiān)督作用。為規(guī)避政府扶貧失靈，政府可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式把具體扶貧項(xiàng)目交予市場(chǎng)、社會(huì)和貧困農(nóng)戶實(shí)施完成，做好扶貧的宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)并引導(dǎo)好各扶貧主體在政策規(guī)范的軌道運(yùn)行。政府要抓好扶貧政策執(zhí)行，監(jiān)督和考核各扶貧主體的扶貧行為，建立年度脫貧攻堅(jiān)督查巡查制度，開(kāi)展第三方評(píng)估，及時(shí)反饋扶貧成效。

2.加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新扶貧干部培養(yǎng)選拔機(jī)制

脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)政策舉措要落到實(shí)處，關(guān)鍵是強(qiáng)化組織保障。第一，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各級(jí)黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制，省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記一起抓。加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。第二，創(chuàng)新干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，將扶貧開(kāi)發(fā)成效與貧困地區(qū)干部的考核選拔任用掛鉤。改進(jìn)縣級(jí)干部選拔任用機(jī)制，把扶貧開(kāi)發(fā)工作實(shí)績(jī)作為選拔使用干部的重要依據(jù)，脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)貧困縣正職領(lǐng)導(dǎo)保持穩(wěn)定，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀，符合條件的可以就地提拔。第三，持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)工作。搞好村黨組織與村民的團(tuán)結(jié)，理順工作關(guān)系，使村“兩委”班子始終保持統(tǒng)一思想。

3.處理好外部幫扶和內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的管理

精準(zhǔn)扶貧工作中要加強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的管理。第一，處理好外部幫扶和內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題，注重調(diào)動(dòng)貧困群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)事業(yè)滯后，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，但扶貧不能包辦代替，避免陷入“福利陷阱”“貧困陷阱”甚至“中等收入陷阱”。堅(jiān)持參與式扶貧方法，動(dòng)員貧困群眾參與到幫扶項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，做到項(xiàng)目管理的公平性和透明性，讓他們?nèi)媪私獠⑴c扶貧項(xiàng)目開(kāi)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，看到扶貧項(xiàng)目的可行性，從而降低扶貧對(duì)象預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)程度和他們對(duì)扶貧的過(guò)度規(guī)避心理。第二，加強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的分類管理。為避免扶貧資源的浪費(fèi)，做到“真扶貧”，通過(guò)科學(xué)有效的管理將貧困人口、扶貧項(xiàng)目與資源進(jìn)行科學(xué)化組合以達(dá)到最優(yōu)配置。精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中應(yīng)根據(jù)扶貧對(duì)象各階段發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整扶貧資源投向、有效配置扶貧項(xiàng)目，確保其有限的扶貧資源使用的效用最大化，在扶貧項(xiàng)目、資源的配置上針對(duì)性地予以設(shè)計(jì)。第三，規(guī)范退出機(jī)制。確保脫貧進(jìn)度和質(zhì)量，制定嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困退出標(biāo)準(zhǔn)、程序和核查辦法。實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶必須退出受幫扶隊(duì)伍，讓符合條件的貧困對(duì)象享受扶貧資源，做到有進(jìn)有出、有激勵(lì)、有約束，切實(shí)提高扶貧的精準(zhǔn)度。

［1］中共中央辦公廳.國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)［Z］.新華網(wǎng).［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01-25.

［2］孫璐.扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究—基于精準(zhǔn)扶貧的視角［D］.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué).2015.

［3］劉純陽(yáng)，陳準(zhǔn).農(nóng)村貧困人口瞄準(zhǔn)中主體博弈行為的分析［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（3）：35-41.

［4］許佳賢.謝志忠.蘇時(shí)鵬.黃安勝.科技扶貧過(guò)程中利益相關(guān)主體的博弈分析.［J］.中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版.2011，5（4）：68-70.

（作者單位：中共中央黨校研究生院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.038