中國(guó)對(duì)當(dāng)前海洋法熱點(diǎn)問題的立場(chǎng)分析

白俊豐

（公安海警學(xué)院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

中國(guó)對(duì)當(dāng)前海洋法熱點(diǎn)問題的立場(chǎng)分析

白俊豐

（公安海警學(xué)院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

當(dāng)前海洋法的熱點(diǎn)集中在國(guó)家管轄范圍以外生物多樣性保護(hù)等問題上，其中也包含國(guó)家管轄范圍以外海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)。對(duì)此，中國(guó)的基本立場(chǎng)是支持談判。同時(shí)，中國(guó)主張聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)地位和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的框架地位，主張謹(jǐn)慎對(duì)待公海海洋保護(hù)區(qū)，支持國(guó)際海底管理局對(duì)“區(qū)域”生物資源的管理。

海洋法；管轄范圍以外；海洋保護(hù)區(qū)

2016年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》所稱“深海海底區(qū)域”，是指中華人民共和國(guó)和其他國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。該法同時(shí)規(guī)定，承包者從事勘探、開發(fā)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采取必要措施，保護(hù)和保全稀有或者脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或者有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他海洋生物的生存環(huán)境，保護(hù)海洋生物多樣性，維護(hù)海洋資源的可持續(xù)利用。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS），海洋空間所謂“國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域”，就是指公海和“區(qū)域”?！皡^(qū)域”是指國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土，“深海海底區(qū)域”就是“區(qū)域”。

海洋覆蓋范圍超過(guò)地球表面的70%，據(jù)估計(jì)包含了超過(guò)90%的生物量；國(guó)家管轄范圍外海域占到海洋表面的64%，占海洋水體的90%。[1]隨著人類對(duì)環(huán)境、生物多樣性、海洋等認(rèn)識(shí)的加深，當(dāng)前國(guó)際海洋事務(wù)的熱點(diǎn)轉(zhuǎn)向國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問題。

一、中國(guó)對(duì)談判的立場(chǎng)

2015年2月，聯(lián)合國(guó)“研究與國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用有關(guān)問題的不限成員名額非正式特設(shè)工作組”（WG BBNJ）第九次會(huì)議建議聯(lián)合國(guó)大會(huì)：就根據(jù)UNCLOS的規(guī)定擬訂一份國(guó)際文書的問題作出決定。[2]之后，聯(lián)大2015年6月19日會(huì)議決議：決定設(shè)立一個(gè)籌備委員會(huì)，籌備委員會(huì)在 2016年開始工作，并在 2017年年底以前向大會(huì)報(bào)告其進(jìn)展情況；決定通過(guò)談判處理國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，以及包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)估和能力建設(shè)及海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等措施。[3]

國(guó)家管轄范圍以外海域占世界海洋的大部分，而其中的生物多樣性保護(hù)涉及公海與"區(qū)域"等海洋法基本制度，這一問題不是某一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織就能決定并解決的，需要國(guó)際社會(huì)的廣泛參與和協(xié)商一致。中國(guó)表示：就BBNJ問題制訂國(guó)際協(xié)定是當(dāng)前海洋法領(lǐng)域最重要的立法進(jìn)程，中方愿積極參與預(yù)委會(huì)相關(guān)工作及后續(xù)談判進(jìn)程。[4]

實(shí)際上，WG BBNJ形成了三個(gè)國(guó)家集團(tuán)：77國(guó)集團(tuán)加中國(guó)、一些發(fā)達(dá)國(guó)家、歐盟。在2011年WG BBNJ第四次會(huì)議上，77國(guó)集團(tuán)加中國(guó)和歐盟的代表對(duì)制定一個(gè)實(shí)施協(xié)定就達(dá)成了一致。雖然有些國(guó)家明確表示反對(duì)，如加拿大和美國(guó)，他們認(rèn)為，更好地實(shí)施現(xiàn)有的法律將足以滿足國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性可持續(xù)利用和保護(hù)的目標(biāo)。[5]雖然談判即將啟動(dòng)，但只是表示有關(guān)管家管轄范圍以外生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的問題進(jìn)入談判進(jìn)程，對(duì)于具體內(nèi)容的談判可以預(yù)見將是漫長(zhǎng)的過(guò)程。

二、主張聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)地位與UNCLOS框架地位

全球海洋的一體性表明，有關(guān)海洋的諸多問題密切相關(guān)，需要全人類共同應(yīng)對(duì)海洋面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)家之間以及有關(guān)國(guó)際組織之間的配合尤為重要。雖然UNCLOS的制定歷經(jīng)艱難，畢竟在聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)的共同努力下形成了“海洋憲章”，聯(lián)合國(guó)的地位和作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙?。因此，中?guó)認(rèn)為，包括UNCLOS有關(guān)事項(xiàng)在內(nèi)的海洋事務(wù)事關(guān)全人類利益，應(yīng)在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)進(jìn)行討論。[6]

目前國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性保護(hù)雖然不盡如人意，但在UNCLOS框架下，國(guó)際社會(huì)在不斷努力改進(jìn)。因此，不能否認(rèn)UNCLOS對(duì)人類社會(huì)的巨大貢獻(xiàn)，也不能輕易拋棄UNCLOS建立的各項(xiàng)制度。尤其是UNCLOS的有效執(zhí)行為整合可持續(xù)發(fā)展三個(gè)層面所作的貢獻(xiàn)，因?yàn)閁NCLOS為解決整個(gè)海洋空間的各種密切關(guān)聯(lián)的問題提供了依據(jù)。UNCLOS還特別考慮到發(fā)展中國(guó)家的特殊利益和需要。當(dāng)然，有效執(zhí)行UNCLOS、兩個(gè)執(zhí)行協(xié)定和其他有關(guān)文書的能力十分重要，仍需要大力發(fā)展。[7]面對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性保護(hù)的壓力，必須確保全面執(zhí)行相關(guān)國(guó)際文書，而首先要從UNCLOS開始。因此，談判首先要在UNCLOS框架下，是對(duì)UNCLOS的補(bǔ)充、完善，而不是全面否定。

三、對(duì)公海海洋保護(hù)區(qū)的謹(jǐn)慎態(tài)度

對(duì)公海海洋保護(hù)區(qū)，中國(guó)主張“尤其要符合現(xiàn)行的公海基本法律制度”，[8]主張各國(guó)“對(duì)建立有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度”。[9]謹(jǐn)慎態(tài)度可以理解為維護(hù)現(xiàn)行制度，對(duì)待改變應(yīng)當(dāng)慎之又慎；也可以理解為目前暫且維持現(xiàn)狀，等待更合適的時(shí)機(jī)。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)保護(hù)區(qū)的定義是：“一個(gè)明確界定的地理空間，通過(guò)法律或其他有效手段確認(rèn)、專用和管理，以實(shí)現(xiàn)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值相關(guān)的自然界的長(zhǎng)期保護(hù)?！盵10]IUCN還制定了海洋保護(hù)區(qū)分類管理指南，按照保護(hù)目標(biāo)相應(yīng)采取不同程度的限制性管理措施，海洋保護(hù)區(qū)的核心思想就是通過(guò)限制人類活動(dòng)來(lái)保護(hù)生物多樣性。

UNCLOS生效以來(lái)，海洋空間方面的國(guó)家實(shí)踐趨勢(shì)表明，經(jīng)明確界定并妥為公布的海區(qū)界限是各國(guó)受益于海洋及其資源的根本基礎(chǔ)。這些界限為沿海國(guó)主權(quán)或主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的范圍提供了確定性，進(jìn)而為吸引對(duì)勘探和開采活動(dòng)的投資創(chuàng)造了一個(gè)基本前提條件。UNCLOS對(duì)國(guó)際和平與安全的促進(jìn)與維護(hù)（這是海洋可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵先決條件），也是因?yàn)樗峁┝似毡樯潭ǖ暮^(qū)界限，并規(guī)定以和平手段解決重疊的海洋權(quán)利主張。

UNCLOS第89條規(guī)定，任何國(guó)家不得將公海的任何部分置于其主權(quán)之下。目前在公海建立海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐僅在四個(gè)區(qū)域?qū)用?，如地中海、東北大西洋等。即使如此，將公海部分地置于國(guó)際組織管轄之下，也是對(duì)公海制度的突破。公海海洋保護(hù)區(qū)要實(shí)現(xiàn)有效管理，最終要置于具體國(guó)家的實(shí)際管轄之下；這樣一來(lái)，必然帶來(lái)國(guó)家管轄權(quán)的實(shí)際擴(kuò)張。實(shí)踐中，部分沿海國(guó)和國(guó)際組織推動(dòng)建立公海海洋保護(hù)區(qū)，對(duì)其他國(guó)家在該海域內(nèi)開展科學(xué)研究和資源勘探等權(quán)利進(jìn)行限制，保護(hù)了本國(guó)或組織業(yè)已獲得的利益。因此，通過(guò)建立公海海洋保護(hù)區(qū)并對(duì)其有效管理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家管轄權(quán)的實(shí)際擴(kuò)張是不可避免的，[11]這種“爬行的管轄”[12]如果愈演愈烈，量變產(chǎn)生質(zhì)變，公海制度可能會(huì)發(fā)生重大變化。

可以預(yù)見，在尚無(wú)完善的國(guó)際法律制度下，公海建立海洋保護(hù)區(qū)極易導(dǎo)致某些國(guó)家將海洋保護(hù)區(qū)的建立作為擴(kuò)展海洋空間的手段。[13]這方面已有案例，1995年西班牙訴加拿大“漁業(yè)管轄權(quán)案”。1995年3月9日，加拿大抓捕西班牙一艘漁船，西班牙政府當(dāng)日即做出強(qiáng)烈反應(yīng)，譴責(zé)加拿大嚴(yán)重違反國(guó)際法，因?yàn)槭掳l(fā)時(shí)該漁船是在200海里區(qū)域外的海域捕魚。1995年3月28日，西班牙將爭(zhēng)端提交國(guó)際法院。雙方都不否認(rèn)他們之間存在爭(zhēng)端的事實(shí)，但是各方對(duì)爭(zhēng)端的定性卻不同。西班牙認(rèn)為加拿大無(wú)權(quán)在公海上行使管轄權(quán)，加拿大則認(rèn)為其是為了保護(hù)和管理漁業(yè)資源而對(duì)在西北大西洋漁業(yè)組織管理區(qū)域內(nèi)的漁船執(zhí)行措施。1998年12月，國(guó)際法院通過(guò)裁決，裁定其對(duì)該爭(zhēng)端沒有管轄權(quán)。[14]

公海海洋保護(hù)區(qū)涉及海洋法公海制度的根本，處理不慎，極有可能引起海洋法的混亂。正是因?yàn)槿绱?，中?guó)主張謹(jǐn)慎對(duì)待，畢竟是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。這個(gè)問題也是即將開始的談判的重點(diǎn)內(nèi)容，激烈的斗爭(zhēng)還在后面。

四、對(duì)“區(qū)域”生物資源管理的支持態(tài)度

中國(guó)鼓勵(lì)國(guó)際海底管理局（ISA）對(duì)“區(qū)域”生物多樣性保護(hù)發(fā)揮積極作用，支持ISA和其他有關(guān)國(guó)際組織在這項(xiàng)工作中發(fā)揮積極作用。[6]對(duì)國(guó)家管轄范圍外生物多樣性保護(hù)應(yīng)充分利用和發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的作用，考慮現(xiàn)行“區(qū)域”制度，中國(guó)將積極參與有關(guān)工作。[15]也就是說(shuō)，中國(guó)支持ISA對(duì)“區(qū)域”生物資源的管理。

根據(jù)UNCLOS第136條，“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)。第133條規(guī)定，“資源”是指“區(qū)域”內(nèi)在海床或其下原來(lái)位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包含多金屬結(jié)核。隨著科技的發(fā)展，“區(qū)域”內(nèi)又被發(fā)現(xiàn)蘊(yùn)藏豐富的海洋遺傳資源；而且，“區(qū)域”發(fā)現(xiàn)的海洋遺傳資源占已發(fā)現(xiàn)海洋遺傳資源總數(shù)的絕大多數(shù)。[16]問題由此產(chǎn)生，“區(qū)域”內(nèi)的海洋遺傳資源是否屬于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，對(duì)此的爭(zhēng)論早已存在。77國(guó)集團(tuán)加中國(guó)早在WG BBNJ前三次會(huì)議上就堅(jiān)持，位于“區(qū)域”海床和底土的海洋遺傳資源是全人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)，它們的勘探和開發(fā)應(yīng)造福全人類。[5]事實(shí)上，將“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)與同一區(qū)域內(nèi)生物資源保護(hù)分別進(jìn)行的設(shè)想也是不可能的。如定居種，即在可捕撈階段在海床上或海床下不能移動(dòng)或其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動(dòng)的生物，這些生物與海床或底土是共存共生的。

中國(guó)按照ISA制定的各項(xiàng)規(guī)章，積極對(duì)“區(qū)域”內(nèi)所有資源開展調(diào)查研究。[17]從2014年11月25日開始，“蛟龍”號(hào)在ISA核準(zhǔn)的我國(guó)西南印度洋多金屬硫化物資源勘探合同區(qū)展開下潛，歷時(shí)4個(gè)月，取得多項(xiàng)突破性成果，包括生物多樣性特征等，為我國(guó)科學(xué)家自主開展深海熱液環(huán)境下的生物等多學(xué)科綜合研究提供了支撐。[18]

中國(guó)作為參與深?；顒?dòng)的主要國(guó)家之一，頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，既有利于對(duì)中國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動(dòng)的合理管控，促進(jìn)其向科學(xué)、合理、安全和有序的方面發(fā)展，又有利于加強(qiáng)深海海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)深海海底區(qū)域資源的可持續(xù)利用，維護(hù)全人類共同利益。體現(xiàn)了我國(guó)立足維護(hù)全人類共同利益、與世界各國(guó)共同促進(jìn)深海海底區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源和平利用的信心和決心，對(duì)促進(jìn)深海資源的可持續(xù)利用和維護(hù)全人類利益具有重要的意義。[19]

總之，國(guó)家管轄范圍以外生物多樣性保護(hù)以及海洋保護(hù)區(qū)事關(guān)國(guó)際海洋秩序，更深層次則關(guān)乎國(guó)際法甚至國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)新秩序。對(duì)中國(guó)繼續(xù)促進(jìn)人類和平與發(fā)展崇高事業(yè)而言，當(dāng)前海洋法的熱點(diǎn)問題已經(jīng)超出了國(guó)界范圍，成為全世界共同面對(duì)的問題，也是中國(guó)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)的重要實(shí)踐平臺(tái)之一?！吨腥A人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的頒布，就是中國(guó)對(duì)此問題的初步回應(yīng)。

[1]SteveCole,Maria José Ortiz,Christoph Schwarte, Protecting the marine environment in areas beyond national jurisdiction,A guide to the legal framework for conservation and management of biodiversity in marine areas beyond national jurisdiction [J]. Foundation for International Environmental Law and Development(FIELD),April 2012.

[2]中國(guó)代表李永勝參贊在第70屆聯(lián)大全會(huì)關(guān)于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言 [EB/OL].http://www.china-un. org/chn/，2016-03-02.

[3]中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表張義山在2004年第59屆聯(lián)大關(guān)于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[4]中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表劉振民在2008年第63屆聯(lián)大關(guān)于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[5]中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表王民在2010年第65屆聯(lián)大關(guān)于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www.china-un.org/chn/，2016-03-02.

[6]IUCN,WCPA,GMPP,Guidelines for applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas[M],IUCN,Gland,Switzerland,2012.

[7]姜麗.關(guān)于我國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)問題的探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013(10).

[8][德]WoGo魏智通.國(guó)際法（第五版）[M].北京：法律出版社,2012.

[9]桂靜.不同維度下公海保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢(shì)研究——以南極海洋保護(hù)區(qū)為視角[J].太平洋學(xué)報(bào),2015(5).

[10]邵沙平.國(guó)際法院新近案例研究（1990-2003）[M].北京：商務(wù)印書館,2006.

[11]中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表張義山在2005年第60屆聯(lián)大關(guān)于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[12]張飛.論國(guó)家管轄范圍外海洋遺傳資源管理法律問題[J].學(xué)理論,2012(2).

[13]“蛟龍”號(hào)取得多項(xiàng)突破性成果，收獲大型生物樣品700余個(gè)，首次發(fā)現(xiàn)多個(gè)海底熱液噴口 [EB/OL].http: //www.soa.gov.cn/，2015-12-20.

[14]規(guī)范深海資源勘探開發(fā)維護(hù)全人類共同利益——就《深海法》專訪國(guó)家海洋局副局長(zhǎng)孫書賢[EB/OL].http: //news.sina.com.cn/，2016-03-02.

On China's Positions on Hot Topic of the Law of the Sea

BAI Junfeng
（China Maritime Police Academy，Ningbo 315801，China）

Currently,biodiversity conservation in areas beyond national jurisdiction and is Hot Topic of the Law of the Sea,involves in the creation of MPAs in areas beyond national jurisdiction.To this issue,China's positions include five aspects.China has always been supportive of the negotiations and sincerely looks forward to substantive outcomes at an early date.China stands for the dominant position of the United Nations and the framework of the United Nations Convention on the Law of the Sea, caution towards MPAs in the High Sea,support the International Seabed Authority for the management of biological resources in the areas.

Law of the Sea;Areas Beyond National Jurisdiction(ABNJ);Marine Protected Areas(MPAs)

D993.5

：A

：2095-2384（2016）01-0052-04

（責(zé)任編輯 穆 靜）

2015-11-23

白俊豐（1972－），男，內(nèi)蒙古臨河人，副教授，主要從事海上執(zhí)法教學(xué)研究。