油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估改革建議

眭峰，艾勇，郭彩霞(中國石油規(guī)劃總院 )

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油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估改革建議

眭峰，艾勇，郭彩霞
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中國石油規(guī)劃總院 )

摘要：油氣管道項(xiàng)目作為國家重大建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低，現(xiàn)有的投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法體系能夠承擔(dān)其社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)任務(wù)，油氣管道項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估的投入較高，將導(dǎo)致油氣管道項(xiàng)目的建設(shè)投資增加。隨著深化投資體制改革的進(jìn)行，國務(wù)院分批取消了多項(xiàng)行政審批，建議取消油氣管道項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或者將其與現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)等合并。

關(guān)鍵詞：油氣管道項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；法規(guī)政策；投資體制；行政審批

改革開放以來，我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，但在發(fā)展過程中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題日益突出，不少問題和矛盾還呈現(xiàn)繼續(xù)惡化的趨勢(shì)。這些問題如果不能得到較好的處理，累積到一定程度，有可能形成社會(huì)穩(wěn)定危機(jī)，對(duì)此，我國逐步建立起了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。根據(jù)相關(guān)要求，油氣管道項(xiàng)目也要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但在實(shí)踐中，由于油氣管道項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營具有特殊性，我國油氣管道項(xiàng)目建設(shè)存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)相比其他行業(yè)的項(xiàng)目小得多，結(jié)合我國當(dāng)前的行政審批和投資體制改革，建議取消或合并油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估的相關(guān)工作。

1　我國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制以及行政審批和投資體制改革

2012年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求各地方、各部門加快制定有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制。2012年7月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)下達(dá)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告以及咨詢?cè)u(píng)估報(bào)告中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獨(dú)立篇章的技術(shù)規(guī)范編制任務(wù)，組織有關(guān)專家開展相關(guān)工作。2012年8月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的各個(gè)方面做出了規(guī)定，明確要求2012年8月16日以后在國家發(fā)展和改革委員會(huì)受理的項(xiàng)目都需要編制社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析章節(jié)，并進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2013年2月，為規(guī)范和指導(dǎo)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作，國家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）的通知》。至此，國務(wù)院正式建立起了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

近年來，國務(wù)院持續(xù)取消、下放和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，2015年5月在前期大幅減少部門非行政許可審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，再取消49項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，將84項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

為了進(jìn)一步深化投資體制改革，提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平，增強(qiáng)投資宏觀調(diào)控和監(jiān)管的有效性，2004年，國務(wù)院決定進(jìn)行投資體制改革，確定了目前的投資管理制度的框架，其核心是轉(zhuǎn)變政府管理職能，建立和規(guī)范企業(yè)投資項(xiàng)目政府核準(zhǔn)和備案制。

2　建議取消或合并油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估

根據(jù)行政審批、投資體制的改革精神，結(jié)合油氣管道項(xiàng)目的特點(diǎn)，建議取消或合并油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估的相關(guān)工作。

2.1我國油氣管道發(fā)展現(xiàn)狀

管道運(yùn)輸已經(jīng)成為繼鐵路、公路、水運(yùn)、航空運(yùn)輸后的第五大運(yùn)輸方式。管道運(yùn)輸?shù)慕橘|(zhì)除常見的石油、天然氣外，還有氧氣、二氧化碳、乙烯、液氨、礦漿、煤漿等介質(zhì)。除煤漿管道仍在醞釀階段外，其他輸送介質(zhì)管道在我國均有成功建設(shè)、運(yùn)行的業(yè)績。管道運(yùn)輸在能源供應(yīng)、石油化工和居民生活系統(tǒng)中的應(yīng)用越來越廣，并已成為油氣運(yùn)輸?shù)氖走x方案。我國油氣管道建設(shè)通過引進(jìn)消化和自主創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。截至2014年底，我國已建成油氣管道總里程超過12萬千米，其中天然氣管道約7.4萬千米，原油管道2.6萬千米，成品油管道2萬千米，天然氣管道、原油管道、成品油管道里程數(shù)分別占到全國油氣管道總里程的62%、22%、16%。油氣管道已成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源大動(dòng)脈，年輸送油品約5億噸，輸送天然氣達(dá)1800億立方米，我國現(xiàn)有70%的石油和99%的天然氣通過管道進(jìn)行輸送。

2.2我國油氣管道項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營特點(diǎn)

目前，我國油氣管道已初步形成了“北油南運(yùn)”、“西油東進(jìn)”、“西氣東輸”、“海氣登陸”的油氣輸送格局。相對(duì)建筑、交通、水利等其他工程，我國油氣管道項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：1）管道運(yùn)輸具有高效率、低成本、占地少、連續(xù)性強(qiáng)、不易受運(yùn)輸周圍環(huán)境影響等優(yōu)勢(shì)，在能源供應(yīng)、石油化工和居民生活系統(tǒng)中的應(yīng)用廣泛；2）油氣管道項(xiàng)目是保障國家能源安全供應(yīng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；3）油氣管道屬于線性工程，通常涉及多個(gè)?。▍^(qū)、市）；4）管道用地以臨時(shí)占地為主，站場(chǎng)、閥室等永久占地少，以西氣東輸二線為例，永久用地約為30萬平方米/1000千米，分別是鐵路、公路項(xiàng)目的1/1000和1/3000；5）油氣管道一般繞開城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和人口密集區(qū)，采用埋地敷設(shè)，管道沿線地表建（構(gòu)）筑物少，不涉及大規(guī)模征地拆遷和移民安置，僅涉及臨時(shí)用地的補(bǔ)償；6）油氣管道運(yùn)行中幾乎不產(chǎn)生污染物，存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)相比核電站、化工廠、煉油廠、燃煤電廠等項(xiàng)目小得多；7）油氣管道項(xiàng)目在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行等階段都嚴(yán)格遵守國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法律法規(guī)，不存在違法建設(shè)的情況。

2.3建議取消或合并油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估

雖然油氣管道是國家重大的建設(shè)項(xiàng)目，但是鑒于以上建設(shè)和運(yùn)營特點(diǎn)，我國油氣管道項(xiàng)目建設(shè)存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)相比其他行業(yè)的項(xiàng)目小得多，因此，建議取消或合并油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估的相關(guān)工作。

2.3.1油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低

油氣管道項(xiàng)目報(bào)國家發(fā)展和改革委員會(huì)核準(zhǔn)時(shí)，需要取得管道途經(jīng)各省（區(qū)、市）規(guī)劃選址意見、國土資源部的用地預(yù)審、國家環(huán)保部的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批意見和國家發(fā)展和改革委員會(huì)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)司的節(jié)能評(píng)估審查意見，這些文件的取得均有相關(guān)法律法規(guī)約束，涉及群眾切身利益、可能帶來社會(huì)穩(wěn)定的問題，也都要求公示、聽證或征求相關(guān)方面的意見，并提出問題的解決和防范措施，因此能夠確保項(xiàng)目的合法性、合理性和可行性。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工過程中，系統(tǒng)的安全與可靠性貫穿工程設(shè)計(jì)與施工各階段，國家和地方也都有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)企業(yè)的施工組織和管理進(jìn)行約束，施工途經(jīng)的市（縣）政府也都要求企業(yè)按標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放土地征用和補(bǔ)償款后才可以動(dòng)工。在管道運(yùn)行過程中，管道運(yùn)營企業(yè)嚴(yán)格按照《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》等相關(guān)法律要求，做好巡檢、檢測(cè)和維修，做好突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。從往年的經(jīng)驗(yàn)看，企地聯(lián)手完全可以及時(shí)有效地處理油氣管道項(xiàng)目引起的突發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題，油氣管道項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低。

2.3.2現(xiàn)有的評(píng)價(jià)體系能夠承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)任務(wù)

現(xiàn)有的投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)包括財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)等。隨著投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新和進(jìn)步，評(píng)價(jià)指標(biāo)和過程從單一的技術(shù)、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從單一的價(jià)值判斷到綜合的價(jià)值判斷，從單向性的社會(huì)影響評(píng)價(jià)方法到雙向性的社會(huì)評(píng)價(jià)方法，從單一的物質(zhì)投入產(chǎn)出關(guān)系的分析到復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分析。1）財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)通過計(jì)算項(xiàng)目的直接效益和費(fèi)用，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，追求項(xiàng)目收益最大化。主要評(píng)價(jià)指標(biāo)為財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）、投資回收期、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值（FNPV）、投資利潤率等。2）經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是計(jì)算直接和間接效益和費(fèi)用，追求項(xiàng)目對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性。主要評(píng)價(jià)指標(biāo)為經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率（EIRR）、經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值（ENPV）、費(fèi)用效益比。3）環(huán)境影響評(píng)價(jià)按照《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求，分析項(xiàng)目對(duì)自然環(huán)境的破壞程度，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，詳細(xì)說明各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)，污染物排放及污染治理措施。4）社會(huì)影響評(píng)價(jià)分析項(xiàng)目建設(shè)對(duì)社會(huì)的影響、項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)和影響，主要評(píng)價(jià)指標(biāo)為人口變化、就業(yè)、收入分配、住房、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等影響指標(biāo)。5）社會(huì)評(píng)價(jià)分析項(xiàng)目建設(shè)與外部社會(huì)環(huán)境間的互適性、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、可行性、持續(xù)性、可接受程度等，通過分析項(xiàng)目涉及的各種社會(huì)因素，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)可行性，提出項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)協(xié)調(diào)關(guān)系，規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施，保持社會(huì)穩(wěn)定的方案。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分析的編寫內(nèi)容包括編制依據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施、落實(shí)措施后的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)論等。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的程序、范圍及部分調(diào)查內(nèi)容與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容多有重復(fù)，可能導(dǎo)致不同的評(píng)價(jià)單位多次對(duì)同一利益相關(guān)方進(jìn)行調(diào)查，雖然調(diào)查重點(diǎn)不完全一致，但完全可以合并成一次調(diào)查。

社會(huì)評(píng)價(jià)包含社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)方面的內(nèi)容，社會(huì)評(píng)價(jià)要求對(duì)可能影響項(xiàng)目的各種社會(huì)因素進(jìn)行識(shí)別和排序，選擇影響面大、持續(xù)時(shí)間長，并容易導(dǎo)致較大矛盾的社會(huì)因素進(jìn)行預(yù)測(cè)，分析可能出現(xiàn)這種風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)環(huán)境和條件，這與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)內(nèi)容是相同的，關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及評(píng)估方面的內(nèi)容可與社會(huì)評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容合并。

2.3.3 油氣管道項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估的投入高油氣管道項(xiàng)目最突出的特點(diǎn)是它屬于線性工程，一般需要穿過多個(gè)省（區(qū)、市）、市（州）、縣（區(qū)），項(xiàng)目所在地政府或其有關(guān)部門的層級(jí)和數(shù)量非常多，面對(duì)各地不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，按國家發(fā)展和改革委員會(huì)的要求，逐級(jí)、逐縣開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將耗費(fèi)大量時(shí)間，導(dǎo)致完成社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估的時(shí)間無法控制，也需要大量的費(fèi)用支持，增加油氣管道項(xiàng)目建設(shè)投資。以西氣東輸二線為例，工程西起新疆霍爾果斯口岸，南至廣州，干線途經(jīng)新疆、甘肅、寧夏、陜西、河南、湖北、江西、湖南、廣東、廣西等10個(gè)省區(qū)，干線加八條支線總長9100千米，項(xiàng)目辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審等核準(zhǔn)附件涉及沿途190個(gè)縣、70個(gè)市、14個(gè)省，共辦理蓋章批文及材料2000余件，組織會(huì)議200余次，前后歷時(shí)4年。再如西氣東輸三線，沿途穿越10個(gè)省區(qū)、46個(gè)市（州）、106個(gè)縣（區(qū)、市），辦理各項(xiàng)核準(zhǔn)也同樣耗費(fèi)大量時(shí)間和成本。

2.3.4國家行政審批、投資體制改革支持取消或合并相關(guān)評(píng)價(jià)2014年12月10日，國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求精簡前置審批，只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審（用海預(yù)審）兩項(xiàng)前置審批，對(duì)重特大項(xiàng)目將環(huán)境影響評(píng)價(jià)（海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)）審批作為前置條件。對(duì)于在同一階段同一部門實(shí)施的多個(gè)審批事項(xiàng)予以整合，“一次受理、一并辦理”。建立縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系，將工作重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。隨后國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室發(fā)文要求一律不得將企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)事項(xiàng)作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件。據(jù)此，建議把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)合并，由國務(wù)院主管部門一次受理，并由國務(wù)院主管部門協(xié)調(diào)相關(guān)部門一并辦理。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是黨和政府堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本而提出的要求，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項(xiàng)實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，更好地確保重大項(xiàng)目順利實(shí)施。由于油氣管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低，現(xiàn)有的投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法體系能夠承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)任務(wù)，油氣管道項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估的投入高，增加油氣管道項(xiàng)目的建設(shè)投資，隨著深化投資體制改革的進(jìn)行，國務(wù)院分批取消了多項(xiàng)行政審批，因此建議取消油氣管道項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或者將其與現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)等合并。

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改回日期：2015-12-15

編 輯：龐孟昌

編 審：夏麗洪

Social stability and risk assessment of oil and gas pipeline project

SUI Feng, AI Yong, GUO Caixia
(Planning and Engineering Institute, PetroChina)

Abstract：As a major national construction project, China’s oil and gas pipeline project is in low social stability and risk assessment, which is afforded by the eхisting system of investment project evaluation; it will cost the high input when the social stability and risk assessment of oil and gas pipeline project was launched separately, and leads to high construction investment.With the investment system reform, the State Council cancelled a number of administrative eхamination and approval.The paper recommends to cancel the social stability and risk assessment of oil and gas pipeline project, or combines it with the eхisting environmental impact assessment, the social impact evaluation and the social evaluation.

Key words：oil and gas pipeline project; risk assessment; regulations and policies; investment system; administrative eхamination and approval

收稿日期：2015-12-09