地方政府購買公共服務中合同管理能力的提升路徑

■李金龍 張慧娟

地方政府購買公共服務中合同管理能力的提升路徑

■李金龍 張慧娟

政府購買公共服務對地方政府的管理能力，尤其是地方政府的合同管理能力提出了新的要求。根據(jù)合同管理過程的環(huán)節(jié)，可以將地方政府合同管理能力劃分為合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力、合同文本管理能力、合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力、合同監(jiān)督管理能力、合同評估反饋能力五個構(gòu)成要素。從宏觀、中觀和微觀三個層面展開全面分析，可以發(fā)現(xiàn)地方政府在購買公共服務合同管理能力遇到的困境，探尋其原因，進而提出解決困境的路徑。

政府購買公共服務；地方政府；合同管理能力

李金龍，湖南大學法學院副教授；

張慧娟，湖南大學法學院碩士生。（湖南長沙 410082）

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府購買公共服務成為各地方政府深化轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段和方式，亦逐漸發(fā)展為一種制度安排。我國未來公共服務的供給對民間機構(gòu)的依賴將逐漸增多，對政府的依賴則逐漸減少。［1］(P4)公共服務合同也將成為未來政府購買實踐的主要體現(xiàn)，既是政府購買公共服務最為重要的內(nèi)容，也是政府購買公共服務得以實現(xiàn)的憑證。［2］

然而，由于我國引進政府購買公共服務的時間較短，對合同管理能力的培養(yǎng)也未能引起地方政府足夠的重視，仍存在諸多不足之處。同時，我國學者對政府購買公共服務的研究大多集中于概念內(nèi)涵、購買方式、基本模式、實踐經(jīng)驗等領(lǐng)域，較少對政府購買公共服務合同管理能力這一問題進行系統(tǒng)研究。為此，研究政府購買公共服務合同管理能力問題應具有較大的可行性和必要性。本文在分析我國地方政府購買公共合同管理能力要素的基礎(chǔ)上，指出其目前存在的不足，最后給出解決路徑。

一、政府購買公共服務合同管理能力的內(nèi)涵及其構(gòu)成要素

隨著政府購買公共服務以及市場化運作的大力推行，作為政府能力重要組成部分的政府合同管理能力也逐漸成為關(guān)注的焦點。菲利普·庫珀認為，為公眾做個好交易不只是取決于是否要簽訂合同、合同給誰，而是取決于合同從頭到尾整個過程的管理。［3］（P5）顯然，地方政府購買公共服務合同管理能力包含著地方政府在購買公共服務時，對合同前期準備、簽訂、執(zhí)行和評估全過程進行管理所應具備的各種基本能力和素質(zhì)。本文試圖借鑒布朗和博多斯基將合同管理能力分為可行性評估能力、執(zhí)行能力和評估能力的方法［4］，以及汪永成等學者從政府職能及政府職能實現(xiàn)過程的角度對政府能力進行劃分的方法［5］，從政府購買公共服務合同管理過程的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，將地方政府購買公共服務合同管理能力主要分為合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力、合同文本管理能力、合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力、合同監(jiān)督管理能力以及合同評估反饋能力。

（一）合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力

戰(zhàn)略規(guī)劃是用以應付動態(tài)、復雜環(huán)境的方式和手段。合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力是合同前期準備階段一種必要的基礎(chǔ)性能力,它包括哪些公共服務以政府購買的方式來提供;合同式政府購買活動要達到什么目標；公共服務應采取何種形式進行政府購買；如何進行招投標并選定服務代理人；由誰進行合同管理。

倪星認為，戰(zhàn)略規(guī)劃能力是管理者和組織通過思考，在衡量影響組織未來的內(nèi)部和外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，為組織創(chuàng)造目標、前進方向、焦點和一致性的能力。［6］每一種能力都是多項“亞”能力之間的有機聯(lián)系構(gòu)成的“群結(jié)構(gòu)”，政府購買公共服務合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力亦是如此。它是由對公共服務進行可行性評估的能力、確立合同目標的能力、選擇代理人的能力、對人力資源進行組織管理的能力以及制定最終整體規(guī)劃方案的能力等“亞”能力共同構(gòu)成的一種整體性能力。合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力主要是使正式簽訂的合同具有法定性、合理性和適用性。

（二）合同文本管理能力

合同文本根據(jù)合同的戰(zhàn)略規(guī)劃制定，直接指導合同的執(zhí)行和評估，是合同執(zhí)行和評估的依據(jù)和藍本。在政府購買公共服務的過程中，科學而嚴謹?shù)暮贤O(shè)計是合同管理中相當重要的一個環(huán)節(jié)，也對合同管理者提出了新的要求。他們不僅要熟悉與政府購買公共服務合同有關(guān)的法律，掌握其基本要素，具備較深厚的法律專業(yè)知識，還要了解政府所購買的公共服務的具體內(nèi)容、性質(zhì)、所要達成的目標等，具備詳細制定合同具體條款的能力。

同時，合同文本管理要求合同管理者深入合同的執(zhí)行過程，并根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化，適時更新并調(diào)整合同條款，保障合同的有效執(zhí)行。基于此，政府購買公共服務合同文本管理能力是談判和協(xié)商合同內(nèi)容的能力、制定和分析合同條款的能力、調(diào)整合同文本以適應變化環(huán)境的能力、合同文本歸檔管理的能力等諸能力的集合體。這些能力之間既相互聯(lián)系而又相互區(qū)別，共同構(gòu)成合同管理能力。

（三）合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力

合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力是通過協(xié)調(diào)和平衡合同各相關(guān)利益主體之間的關(guān)系，來推動合同管理依序進行的能力，不僅僅包括對政府、社會組織以及公民之間的關(guān)系進行管理的能力，還包括協(xié)調(diào)政府內(nèi)部各相關(guān)部門之間關(guān)系的能力。

一方面，政府購買公共服務的外部服務網(wǎng)絡主要涉及三類行為主體：購買者、承接者和使用者。無論是政府、社會組織或是享受公共服務的使用者，都有各自的利益取向和“理性”需求。作為協(xié)調(diào)者、安排者的政府，有必要妥善地協(xié)調(diào)各利益主體間的關(guān)系，緩解各主體間的利益沖突，促使政府購買公共服務平穩(wěn)運行。相應地，這種處理外部服務網(wǎng)絡關(guān)系的能力無疑是地方政府不可或缺的。

另一方面，政府購買公共服務又涉及地方政府內(nèi)部包括財政部門、集中采購部門、采購單位、社會組織管理部門等職能部門之間的關(guān)系。受“理性官僚制”固有弊病的影響，各部門之間信息不對稱、溝通不暢、服務質(zhì)量不高、監(jiān)督不力等問題長期存在。因而，整合政府內(nèi)部各有關(guān)部門之間的關(guān)系，也是合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力的一個重要體現(xiàn)。

（四）合同監(jiān)督管理能力

監(jiān)督管理是政府合同管理的核心環(huán)節(jié)，究其本質(zhì)而言，政府購買公共服務就是政府將權(quán)力下放到市場的一種方式?！罢≌摗焙汀笆袌鍪≌摗苯沂境稣褪袌鲎陨矶即嬖谥窒扌?，政府和市場一旦擁有自由裁量權(quán)，就必須對其進行制衡，以防止權(quán)力的誤用和濫用，這是制度設(shè)計的核心原則。

在政府購買公共服務的過程中，合同監(jiān)督管理能力是合同管理有效運行的保障。合同監(jiān)督管理能力是對社會組織在執(zhí)行合同的過程中，合同約定的服務供給是否落到實處，財政資金的運用是否合法、合理，信息披露是否完全，政府內(nèi)部是否存在權(quán)錢、權(quán)色交易等腐敗現(xiàn)象進行監(jiān)管的能力。合同監(jiān)督管理能力的培養(yǎng)和提高，不但可以有效推進社會組織履行合同約定的權(quán)責，提高公共服務的質(zhì)量和水平，滿足公民的多樣性需求，而且能監(jiān)管政府購買公共服務合同管理中的行政行為，督促政府履行行政責任，盡量減少尋租行為，保證政府的廉潔性。

（五）合同評估反饋能力

公共服務職能是政府的重要職能之一，而公共服務的供給質(zhì)量是檢驗政府職能的標準之一。合同評估反饋是針對公共服務質(zhì)量是否符合合同約定并達到預期目的而進行的一種檢驗。合同評估反饋能力包括對政府購買公共服務的效率、效益、效果進行全面評估的能力、對合同執(zhí)行結(jié)果進行客觀評估的能力以及對合同評估結(jié)果進行反饋的能力。

關(guān)于合同評估反饋能力，需要注意三點。（1）合同評估反饋能力作為合同管理能力的一種，不僅包括合同執(zhí)行最終結(jié)果的評估，而且還包括合同執(zhí)行的中期或不定期的過程評估。（2）無論是中央政府還是地方政府，都具有合同評估反饋能力，只是程度不同而已。這種程度的不同又受到民主化程度、市場化水平、文化慣性等因素的影響。（3）合同評估反饋能力必須建立在全面性和客觀性的基礎(chǔ)上。合同評估易受行政文化、承接者等各方面因素的影響，其結(jié)果易缺乏公正性和客觀性，因而引進第三方評估機構(gòu)進行績效評估不失為一種好方式。

二、地方政府購買公共服務合同管理能力的現(xiàn)實困境

政府購買公共服務合同管理能力，正如其他政府能力一樣，都是比較抽象化的概念，就像一個“黑箱”系統(tǒng)，人們無法直觀其內(nèi)部要素、結(jié)構(gòu)及運行機制，而只能通過其外在的行為表現(xiàn)及社會效果來判斷其優(yōu)劣、強弱、大小、高低。［7］（P562）因此，對于目前我國地方政府購買公共服務合同管理能力遇到的困境，我們可從地方政府購買公共服務合同管理過程中的行為方式進行判斷和闡述。

（一）合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力呈現(xiàn)片段式規(guī)劃

合同戰(zhàn)略規(guī)劃是地方政府購買公共服務活動的基礎(chǔ)和起點。作為合同管理的開端，首先要對合同管理過程進行全局性和前瞻性的規(guī)劃，從整體上把握地方政府購買公共服務的趨勢和發(fā)展方向。一旦政府購買公共服務合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力表現(xiàn)出不足的態(tài)勢，其他四個能力的發(fā)揮和培養(yǎng)也會受到相應的影響。

目前，我國地方政府購買公共服務合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力不足主要表現(xiàn)為片段式規(guī)劃，即將更多精力集中于合同短期目標的確立、合同整體規(guī)劃方案的制定等文字性工作，而忽視可行性評估、長遠目標的確定、代理人的選擇、人力資源組織管理等重要環(huán)節(jié)以及實踐過程中可能面臨且需要解決的挑戰(zhàn)和問題。

由于我國地方政府購買公共服務迄今仍為一種新生事物，對壟斷供給公共服務方式往往存在著慣性依賴，因而地方政府在購買公共服務的過程中普遍存在著契約觀念薄弱，對合同戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏認知和了解的現(xiàn)象，導致合同戰(zhàn)略規(guī)劃仍沿用以前的方式而出現(xiàn)方向性偏離，使得地方政府購買公共服務合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力呈畸形發(fā)展。如若在方向上發(fā)生偏離，那么無論后續(xù)如何進行調(diào)整，地方政府購買公共服務合同管理能力建設(shè)基本上都是徒勞無功的。

（二）合同文本管理能力表現(xiàn)出談判和簽約形式化

科斯認為，利用市場機制進行交易的成本至少包括三部分，其中之一便是談判和簽約的成本。［8］這種成本包括了合同談判和簽訂中的顯性成本以及合同談判可能帶來的結(jié)果導致的隱性成本。在地方政府購買公共服務的過程中，平等、自由的談判協(xié)商是地方政府制定合同的前提。如若地方政府和社會組織之間的談判實力懸殊，那么簽訂的合同文本本身就會帶有明顯的傾向性和組織意志。

中央政府采購網(wǎng)的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年8月28日，年度政府采購協(xié)議定點為184921次，網(wǎng)上競價為14158次。［9］政府采購協(xié)議定點次數(shù)與網(wǎng)上競價次數(shù)之間的差距較大，這表明，目前我國政府購買公共服務主要以依賴關(guān)系性的非競爭購買模式為主。這種建立在官僚體制基礎(chǔ)上的談判協(xié)商只是一種形式，事實上地方政府仍然掌握著絕對的主導權(quán)。同時，我國社會組織發(fā)育不良，獨立性較弱本是客觀存在的事實。這種契約關(guān)系的不成熟往往導致對合同條款的控制出現(xiàn)偏差，從而引起“合同漏洞”。此外，在地方政府購買公共服務時，不少地方政府為了降低成本，合同文本往往較為簡單、不規(guī)范，有的甚至并未簽署合同。談判和簽約的形式化反映出政府合同文本管理能力的實然與應然之間尚存在不小的差距。

（三）合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力較低引致購買者、承接者、使用者三者關(guān)系失衡

購買者、承接者以及使用者三者的關(guān)系貫穿合同管理的始終，而整合政府選擇、社會組織效益以及顧客滿意，成為地方政府購買公共服務面臨的一個重大挑戰(zhàn)。在地方政府購買公共服務中，這種合同關(guān)系主要包括三個方面。

購買者與承接者之間的委托—代理關(guān)系。我國社會組織獨立性較弱，地方政府仍對它們保持著相當謹慎的態(tài)度，垂直的、基于權(quán)力與責任驅(qū)動的模式仍然是政府合同的主要運作方式。［3］(P109)同時，地方政府與社會組織二者的理性利益與公共利益之間的沖突也使得這種關(guān)系協(xié)調(diào)難度較大。

購買者與使用者之間的公共責任關(guān)系。雖然地方政府將公共服務委托于社會組織進行供給，但這并不意味著地方政府將責任也移交出去。建立在契約關(guān)系基礎(chǔ)上的責任關(guān)系是連接服務購買者、生產(chǎn)者及服務對象的紐帶。［10］(P35)但在很多案例中，不少地方政府在購買公共服務方面的合作常常是建立在“內(nèi)部化”合作或者熟人關(guān)系的基礎(chǔ)之上，尚未建立起清晰明確的責任關(guān)系，這一狀況急需改變。

購買者內(nèi)部的合作關(guān)系。政府內(nèi)部的合作關(guān)系主要是指財政部門、政府采購機關(guān)、采購單位以及有關(guān)職能部門之間的關(guān)系。在實際運作中，部門利益的存在使得各政府部門之間相互推諉、各自為政等“懶政”、“怠政”現(xiàn)象時有發(fā)生。這些行為表現(xiàn)在很大程度上都凸顯出政府合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力的不足。

（四）合同監(jiān)督能力不足致使尋租行為時有發(fā)生

現(xiàn)有的地方政府購買公共服務合同監(jiān)督管理能力卻與實際需要仍存在著落差，主要體現(xiàn)在合同管理過程中，尋租行為所引起的腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。

從投標到選擇代理人的過程是腐敗滋生的溫床。地方政府掌握著選擇代理人的權(quán)力，他們有機會利用職務之便對招投標行為進行干預。承接者則通過行賄等行為方式影響地方政府決策以及招投標結(jié)果，以謀取不當利益。

地方政府將政府購買當作一種推責任、卸包袱的方式。他們既承擔著管理和監(jiān)督的職能，又直接從事政府購買公共服務活動。這種既當“運動員”又當“裁判員”的現(xiàn)象，無疑會使公共服務質(zhì)量大打折扣，也容易滋生新的腐敗。

財政資金的使用不公開透明。當前我國地方政府購買公共服務的財政資金使用并未納入財政預算。作為政府財政資金的轉(zhuǎn)移支付方式，地方政府購買公共服務的資金使用存在著主觀性和隨意性的問題。目前為止，鮮有地方政府公開并公示此項財政資金的使用情況，其中或許存在著較大的尋租空間從而引發(fā)腐敗現(xiàn)象。若不及時加強地方政府購買公共服務合同監(jiān)督管理能力建設(shè)，這種現(xiàn)象只會愈演愈烈。

（五）合同評估反饋能力體現(xiàn)為重結(jié)果評估而輕過程評估

合同評估反饋是合同管理的最后一個階段，它不僅應包括對最終合同完成結(jié)果的評估，也應包括對合同執(zhí)行過程中某些環(huán)節(jié)的評估。然而，在地方政府購買公共服務的過程中，地方政府往往側(cè)重前者的評估而忽略后者。輕過程評估容易導致承接者不按合同約定提供公共服務供給，重結(jié)果評估則會引起形式主義以及形象工程的出現(xiàn)。不少社會組織在合同執(zhí)行過程中重數(shù)量、輕質(zhì)量，在合同完成后則著力于美化合同執(zhí)行結(jié)果，這便是合同評估反饋能力目前存在的主要問題。

三、地方政府購買公共服務合同管理能力陷入困境的原因

地方政府購買公共服務合同管理能力的發(fā)展必須建立在一定的基礎(chǔ)和條件之上。然而，我國目前的發(fā)展狀況還不足以支撐地方政府購買公共服務合同管理能力的建設(shè)。本文擬從宏觀、中觀以及微觀三個層面探討和分析地方政府購買公共服務合同管理能力遇到困境的原因。

（一）市場經(jīng)濟發(fā)展不充分，尚未提供所需的經(jīng)濟基礎(chǔ)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，不相適應的經(jīng)濟基礎(chǔ)將會制約上層建筑的發(fā)展。地方政府合同管理能力建設(shè)是從地方政府購買公共服務中衍生出來的一種新生事物，要讓政府接受并認可它，必須首先建立相應的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)。

在過去的政府壟斷公共服務供給中，計劃經(jīng)濟起基礎(chǔ)性作用。地方政府可以采取權(quán)威命令式的手段進行宏觀調(diào)控。然而，這種計劃經(jīng)濟已不再適應政府購買公共服務的發(fā)展需要。集權(quán)與分權(quán)之間的矛盾沖突使得二者之間存在著不可調(diào)和的關(guān)系。計劃經(jīng)濟不但會使得政府購買公共服務流于形式，而且地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)也只會是紙上談兵。

雖然中央政府文件中屢次提到要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。但是，要完成從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型并不能一蹴而就，至少目前，我們在政府管制與市場機制這兩種對立的世界觀和思維邏輯中很難找到平衡點［12］（P110），也無法在計劃經(jīng)濟仍留有相當殘余的情況下充分發(fā)展市場經(jīng)濟，為地方政府購買公共服務合同管理能力的建設(shè)提供一個相應的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，導致地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)的動力不足

我國政府的基本職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。在全能型政府時期，政府職能比較偏向于經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管，社會管理和公共服務職能并未受到足夠重視，這就限制了與公共服務職能相適應的地方政府購買公共服務合同管理能力的培育和訓練，違背了政府職能動態(tài)發(fā)展、自覺適應的特性。

伴隨著經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)型，政府職能也做出了相應轉(zhuǎn)變。近年來，建設(shè)服務型政府的呼聲日益高漲，公共服務職能的重要性日益凸顯，轉(zhuǎn)變政府職能勢在必行，它是我國政府改革的重要內(nèi)容和基本方向。然而不可否認的是，轉(zhuǎn)變政府職能非一朝一夕之功就能實現(xiàn)，它受到自我利益的深刻調(diào)整和職能運行的慣性依賴的掣肘。在轉(zhuǎn)型時期，政府職能的轉(zhuǎn)變雖然為地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)提供了一定的發(fā)展空間，但是，與企業(yè)為適應環(huán)境而迅速調(diào)整以及由此展現(xiàn)出來的高效率相比，政府職能的轉(zhuǎn)變顯得相形失色。

（三）傳統(tǒng)官僚制文化與現(xiàn)代契約文化的沖突，致使能力培養(yǎng)遭遇深層次的阻礙

行政文化是組織成員內(nèi)化的一系列行為和情感，地方政府要取得成功，必須采取適當?shù)膽B(tài)度和文化。政府公共服務的理念源于對政府職能的定位。在我國政府管理模式從統(tǒng)治、管理向治理轉(zhuǎn)變的過程中，官僚制文化一直影響著地方政府的行為和能力。

傳統(tǒng)官僚制文化是一種垂直的、以等級權(quán)威為基礎(chǔ)的行政文化，它只有在特定的條件和環(huán)境之下才能對行政活動起促進作用。伴隨著地方政府購買公共服務的發(fā)展，合同管理能力的培養(yǎng)越來越受到地方政府的重視，其中尤為重要的是培植與之相適應的、平行的、以商業(yè)談判為基礎(chǔ)的契約文化。而官僚制文化和契約文化二者本身的沖突和差異顯而易見，幾乎不能找到平衡點。此時，若繼續(xù)堅持傳統(tǒng)官僚制文化便顯得不合時宜。

但是，由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，官僚制文化與契約文化相互交織、碰撞，新舊觀念之間的銜接不完全，致使地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)遭遇文化障礙而無法繼續(xù)前行。唯有實現(xiàn)政府理念與行為上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即摒棄傳統(tǒng)官僚制文化，培育契約文化，方能真正推動地方政府購買公共服務合同管理能力的建設(shè)。

（四）合同管理的運行機制不健全，未能提供良好的運行環(huán)境

良好的合同管理運行機制，能夠提高政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)的內(nèi)在活力，提高合同管理者的積極性和創(chuàng)新性，它包含了合同形成機制、關(guān)系協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制、激勵機制以及評估機制等，并滲透在合同管理的各個階段之中。

在地方政府購買公共服務的過程中，合同管理運行機制的不健全，會導致合同管理能力培養(yǎng)基礎(chǔ)薄弱、動力不足，并帶來許多不確定的因素，致使合同戰(zhàn)略規(guī)劃、合同簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)存在的問題均未得到有效解決。運行機制的構(gòu)建是一項復雜的系統(tǒng)性工程，各個機制并不是孤立存在的，而是處于一個相互聯(lián)系的系統(tǒng)中。體制再合理，制度再完善，沒有健全的運行機制，地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)也無法落到實處。隨著地方政府購買公共服務的展開，合同管理能力又面臨著新的問題，運行機制也需要進行適時調(diào)整并及時做出回應。

（五）合同管理者的素質(zhì)和水平有限，無法滿足現(xiàn)實需要

政府的行為要通過公職人員的行為去體現(xiàn)，政府的能力深受政府機關(guān)公職人員的素質(zhì)影響。［12］政府購買公共服務圍繞合同進行，合同管理者的素質(zhì)和水平對地方政府購買公共服務合同管理能力有直接影響。目前，我國相關(guān)人員從事政府合同管理工作的時間和精力有限，管理理念和水平相對落后，缺乏相應的合同管理能力培訓，面臨著較大的挑戰(zhàn)。

合同管理是將市場競爭機制引入政府運作的一種方式，它在行政領(lǐng)域的發(fā)展還很不成熟。合同管理者一時無法適應這種轉(zhuǎn)變，其素質(zhì)和水平跟不上地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)的要求，需要一個過程來適應和調(diào)整。

四、擺脫地方政府公共服務合同管理能力困境的路徑

在地方政府購買公共服務合同管理能力建設(shè)面臨困境的形勢下，有效解決這些問題是當前迫不及待的任務和工作。我們以體制——機制——意識形態(tài)——行為——人員為分析框架，提出地方政府購買公共服務合同管理能力的提升路徑。

（一）以充分發(fā)展市場經(jīng)濟為基點，形成健全的市場經(jīng)濟體制

市場經(jīng)濟的充分發(fā)展是地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。如果市場發(fā)育不健全，市場不能有效發(fā)揮資源配置的決定性作用，地方政府合同管理能力的建設(shè)就不能達到預期目的，也無法起到推動政府購買公共服務發(fā)展的效果。

我國處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型時期，計劃經(jīng)濟的元素已不能適應社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，因此要加快市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐，遵循市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，建立健全市場經(jīng)濟體制?；诖?，在政府購買公共服務中，地方政府應充分還權(quán)于社會和市場，扮演好監(jiān)督者、管理者、制度設(shè)計者的角色，而非生產(chǎn)經(jīng)營者的角色。地方政府要退出能夠由市場進行公共服務供給的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場的積極性、創(chuàng)造性和主觀能動性，讓市場自發(fā)調(diào)節(jié)。

同時，通過地方政府對市場秩序一定程度的規(guī)范，理順和調(diào)節(jié)地方政府與市場兩者之間的關(guān)系，實現(xiàn)地方政府與市場的平衡發(fā)展，為地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)提供穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）以深化轉(zhuǎn)變政府職能為中心，打破政府公共服務壟斷供給的慣性依賴

政府能力與政府對市場和社會的治理模式密切聯(lián)系。地方政府正確的治理方式并不是統(tǒng)包統(tǒng)攬所有事務，也不是充當“守夜人”，而是在發(fā)揮市場機制和社會機制的前提下，合理界定并有效履行自身的職能。

地方政府職能的調(diào)整必須與地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)相符合，這一原則對正處于轉(zhuǎn)型時期的我國地方政府來說具有現(xiàn)實指導性的意義。我國地方政府應打破以經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管為主要職能的模式，轉(zhuǎn)而大力推動社會管理和公共服務職能向縱深發(fā)展，由縱向垂直管理向橫向平等協(xié)調(diào)、由行政命令向調(diào)控服務轉(zhuǎn)變。

與此同時，地方政府要積極引導公眾尤其是服務的受眾參與到地方政府購買公共服務合同管理能力建設(shè)中來，形成多元主體共同治理的局面，發(fā)揮各主體的特長和優(yōu)勢，以提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。從長遠來看，地方政府要將深化轉(zhuǎn)變政府職能落到實處，進而打破對政府壟斷供給公共服務的慣性依賴，使地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)成為一種普遍性選擇。

（三）以塑造理性契約文化為重點，克服傳統(tǒng)官僚制文化等意識形態(tài)的長期掣肘

在一定時期內(nèi)，文化是某種特定意識形態(tài)積聚和發(fā)展的前提、基礎(chǔ)和結(jié)果。隨著我國行政管理體制改革的深化，以官本位、權(quán)力本位為主導模式的傳統(tǒng)行政思想已不適應現(xiàn)代的客觀需要，必須及時摒棄，并努力培育現(xiàn)代行政文化。［13］政府購買公共服務使地方政府從公共服務的壟斷提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者、監(jiān)督者和制度設(shè)計者，這就要求地方政府的管理觀念和意識形態(tài)作相應的轉(zhuǎn)變，唯有在意識形態(tài)上認可并接受地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)的重要意義，才能真正為其發(fā)展提供一個相對自由、公平的契約文化環(huán)境。

我國傳統(tǒng)的官僚制文化等意識形態(tài)是社會政治經(jīng)濟生活長期發(fā)展的產(chǎn)物，要突破它并非易事，但是這些意識形態(tài)的剛性又是地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)的思想基礎(chǔ)。要變革文化，就必須改變?nèi)藗兊乃季S模式，改變官僚組織的負面文化，樹立人們對新范式的信心。因而，地方政府首先要改變其行為方式，使理性契約文化根植于人心，協(xié)助包括合同管理者在內(nèi)的公民自覺接受和理解這種文化。當意識形態(tài)逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應的契約文化環(huán)境日趨形成，地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)在意識形態(tài)上的障礙便可得以清除。

（四）以提高合同管理者的素養(yǎng)為關(guān)鍵，培養(yǎng)專業(yè)化合同管理隊伍

人的能力是內(nèi)在素質(zhì)的外在表現(xiàn)、實現(xiàn)和確證，是人的內(nèi)在本質(zhì)力量的外在體現(xiàn)，沒有素質(zhì)，就談不上什么能力。［14］新的業(yè)務領(lǐng)域要求高素質(zhì)的人才迎接全新的挑戰(zhàn)。合同管理者是地方政府購買公共服務的執(zhí)行主體，在合同管理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，培養(yǎng)具有綜合能力較強和素養(yǎng)較高的合同管理隊伍成為地方政府購買公共服務合同管理能力培養(yǎng)的重要條件。

凱特爾認為，合同管理人員應該具備以下技能：起草明確而可行的標準、管理信息、審計以及最重要的技能——談判。［15］（P166）培養(yǎng)公務員隊伍的合同管理能力需要從專業(yè)能力和行政責任兩個方面來展開。從專業(yè)能力角度來看，合同管理者需要具備協(xié)商制定合同條款、協(xié)調(diào)利益主體關(guān)系、監(jiān)督合同執(zhí)行、進行評估反饋等綜合性能力，因而需要對他們進行有效的專業(yè)化培訓，學習有關(guān)合同法律、公共服務的專業(yè)知識和技術(shù)，塑造綜合型人才隊伍。此外，合同管理者還應具備行政責任和公共精神。地方政府購買公共服務并不意味著政府責任的剝離和弱化，相反，地方政府需要擁有更強的責任意識和倫理道德品質(zhì)來為其專業(yè)技術(shù)提供支撐。

（五）以完善合同管理運行機制為落腳點，營造良好的外部運行環(huán)境

擁有完善的制度并不足以支撐起地方政府購買公共服務合同管理能力的培養(yǎng)，必須輔之以健全的運行機制，不斷完善政府購買公共服務合同管理運行機制。

合同形成機制。合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力和文本管理能力是地方政府購買公共服務合同管理能力的基礎(chǔ)。因此，在合同管理初期，首先要進行可行性評估、目標選擇等戰(zhàn)略性規(guī)劃，其次要對合同文本進行細化管理，以確保合同管理有據(jù)可依。

關(guān)系協(xié)調(diào)機制。地方政府購買公共服務合同管理涉及多方主體，唯有建立起協(xié)調(diào)機制，加強各主體間的溝通與信息分享，建立利益引導、約束、調(diào)節(jié)和補償機制，方可提高地方政府購買公共服務合同關(guān)系協(xié)調(diào)能力，確保合同管理的正常運行。

激勵機制。設(shè)計一套科學合理的激勵機制在一定程度上能夠調(diào)動合同管理者進行合同管理的積極性，更好地投身于政府購買公共服務合同管理能力的建設(shè)之中。地方政府應采取包括個人激勵和集體激勵、物質(zhì)激勵和精神激勵、正激勵和負激勵等在內(nèi)的有效激勵以達到理想效果。

監(jiān)督機制。一方面要推行全面性的監(jiān)督管理，對合同管理中權(quán)力的行使和行政責任的承擔以及需求、過程、結(jié)果三方進行及時有效地監(jiān)督，防止內(nèi)部購買、虛假購買、形式性購買等問題的出現(xiàn)。另一方面，要積極倡導大眾傳媒、公眾等主體進入監(jiān)督領(lǐng)域，確保權(quán)力在陽光下運行。

評估機制。首先，要建立地方政府主導下的專門性評估機制，要充分發(fā)揮人事部門、政府采購機關(guān)的優(yōu)勢，利用掌握的信息進行科學評估，并及時向社會公布和反饋信息，保障公民的知情權(quán)。其次，要引入第三方評估機制，建立對公共服務績效評估科學量化的指標體系和評估模型，克服單一主體進行評估的缺陷，以達到提升地方政府購買公共服務合同管理能力的目的。

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【責任編輯：趙 偉】

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國家社科基金項目“國家結(jié)構(gòu)形式理論視域下我國行政省直管縣體制改革問題研究”（15BZZ039）、國家社科基金項目“科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)少數(shù)民族政治發(fā)展的路徑和機制研究”（12BKS021）、中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心項目“中國公共部門改革創(chuàng)新戰(zhàn)略”（00056242）