政治學(xué)視野下的霧霾協(xié)同治理機制

■秦立春

政治學(xué)視野下的霧霾協(xié)同治理機制

■秦立春

霧霾是自然因素和社會因素綜合作用的結(jié)果，其形成的復(fù)雜性和污染的溢出性、邊界模糊性等特點，決定了單一政府難以獨立形成治理效果，協(xié)同治理霧霾是解決霧霾污染問題的必然選擇，也是社會治理模式自反性認同的基本趨勢。霧霾協(xié)同治理由操作層、機制層、平衡層組成，克服當(dāng)前霧霾協(xié)同治理困境的主要路徑有：建立操作層協(xié)同聯(lián)動的治理機制；構(gòu)建操作層合作主導(dǎo)的補償機制；構(gòu)建霧霾協(xié)同治理的法規(guī)約束機制；建立霧霾協(xié)同治理的長效監(jiān)管機制。

霧霾；協(xié)同治理；操作層；機制層；平衡層

秦立春，中南林業(yè)科技大學(xué)黨委副書記，教授。（湖南長沙 410004）

霧霾形成的復(fù)雜性決定了政府難以獨立治理，協(xié)同治理霧霾是解決霧霾污染問題的必然選擇，還是政府間的良性互動政治系統(tǒng)和善治政府的指向標(biāo)，具有緊迫的現(xiàn)實需求和重要的時代價值。

一、霧霾協(xié)同治理的層次結(jié)構(gòu)

（一）操作層——利益主體

霧霾協(xié)同治理的操作層指涉及的多方利益主體。著名管理學(xué)家羅茨將相關(guān)利益主體劃分為六大塊：中央政府、地方政府、企業(yè)、環(huán)保組織、媒體和社會公眾。操作層的協(xié)同將逐漸打破傳統(tǒng)政府的線性管理模式，形成以政府協(xié)同治理為核心的動態(tài)開放治理系統(tǒng)。［1］(P551)在操作層中，各個層級功能協(xié)同，政策治理工具逐步實現(xiàn)多元化。上級政府制定、執(zhí)行與評估政策，下級地方政府和企業(yè)響應(yīng)政策并主動參與，社會公眾參與治理過程并實現(xiàn)依法維權(quán)。在政府層面，應(yīng)該逐漸完善制度安排，明確霧霾治理的內(nèi)容與權(quán)責(zé)；在企業(yè)層面，遵守國家法律制度，完善內(nèi)外部監(jiān)督體系，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，從而實現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化；在環(huán)保組織和媒體層面，需要扮演好監(jiān)督的角色，充分表達公眾訴求；在公眾層面，要履行好社會主人的權(quán)利與義務(wù)，要體現(xiàn)出主人翁的責(zé)任感和正義感，維護當(dāng)代人與代際人的共同利益。

（二）機制層——制度架構(gòu)

霧霾協(xié)同治理的機制層是指良好的制度架構(gòu)。政府協(xié)同治理霧霾的最佳狀態(tài)是操作層利益博弈的均衡結(jié)果，其實現(xiàn)與維持需要一系列的管理制度和財稅制度。良好的制度設(shè)計能明確霧霾協(xié)同治理的“責(zé)權(quán)利”關(guān)系，通過權(quán)利和義務(wù)、命令和服從的條例，清楚界定操作層之間復(fù)雜的關(guān)系，調(diào)整操作層互動的準(zhǔn)則，獲取和控制關(guān)鍵資源。在制度架構(gòu)方面，財稅制度是基礎(chǔ)，也是操作層利益博弈的根本。如何改善財政制度、形成政府收支結(jié)構(gòu)合理是最重要的制度安排，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)顯示，地方政府可支配收入的60%以上來自土地財政，這種不合理的財政機制加劇了霧霾協(xié)同治理的難度。［2］

（三）平衡層——環(huán)境

霧霾協(xié)同治理的平衡層是指對內(nèi)外部環(huán)境的要求。經(jīng)濟本位與環(huán)境本位理念之間存在著固有的矛盾，經(jīng)濟低碳化和控制霧霾是 “新常態(tài)”的第五個目標(biāo)，對我國的長遠發(fā)展具有重大意義。［3］從霧霾協(xié)同治理的內(nèi)部環(huán)境看，合作治理機構(gòu)組織化程度低，跨區(qū)域生態(tài)補償機制缺失，導(dǎo)致政府合作治理霧霾的意愿降低。從霧霾治理的外部環(huán)境上看，官員考核的GDP政績崇拜導(dǎo)致經(jīng)濟資源惡性競爭，忽視生態(tài)環(huán)境的保護。從霧霾治理的政府規(guī)劃來看，操作層博弈并達成妥協(xié)的過程缺失，違法成本低，加劇了城市環(huán)境的惡化。從社會發(fā)展的過程來看，城鎮(zhèn)化追求經(jīng)濟指標(biāo)的增長也是霧霾協(xié)同治理的難題，城市規(guī)劃導(dǎo)致城市功能的過度集中、大力鼓勵產(chǎn)業(yè)功能集聚，結(jié)果導(dǎo)致城市資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負。［4］

二、霧霾協(xié)同治理的現(xiàn)實困境

（一）操作層的責(zé)任不到位、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

從協(xié)同治理的操作層面看，誠信是實現(xiàn)政府間良好合作的基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前地方政府自利性膨脹，“搭便車”和“公地悲劇”的心理普遍存在。霧霾治理具有公共性、復(fù)雜性和長期性的特征，地方政府為了實現(xiàn)各種政策目的，特別是官員任期制促使他們在短期內(nèi)維持地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，導(dǎo)致地方政府不愿意投入必要的人力、物力及財力，選擇消極參與的“理性行為”，使霧霾協(xié)同治理陷入“集體行動的困境”。地方政府的行為目標(biāo)往往是追求自身利益最大化，霧霾協(xié)同治理博弈反而容易倒向最壞的結(jié)果，即選擇不治理，最終都會遭受霧霾污染。

當(dāng)然，當(dāng)前霧霾協(xié)同治理實踐受中央和民眾強有力的推進，政府間還是有合作，只是責(zé)任還沒有到位，處于初級階段，操作層的職責(zé)沒有得到有效發(fā)揮。在責(zé)權(quán)利方面，也難以界定清晰，因為在不同政府轄區(qū)的霧霾治理標(biāo)準(zhǔn)、檢測與監(jiān)控體系、處罰機制等方面還沒有制定國家標(biāo)準(zhǔn)。例如，北京在霧霾治理方面執(zhí)行著最嚴格的標(biāo)準(zhǔn)，而周邊的京津冀地區(qū)的霧霾治理標(biāo)準(zhǔn)則相對較低，縱使同一標(biāo)準(zhǔn)，其執(zhí)法力度的不同也會在一定程度上抵消霧霾治理效果。

（二）機制層的法律依據(jù)不足、監(jiān)管不力

霧霾協(xié)同治理需要搭建協(xié)同治理的制度體系。從霧霾協(xié)同治理的機制層面看，我國法律基本上只規(guī)定了各級政府管理其轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，在政府間合作中的“責(zé)權(quán)利”基本上是空白，造成巨大的隱患。一方面，政府間合作權(quán)限要走“上級路線”，服從上級政府安排，考核與晉升才能更好得到認可，而對平級政府的合作意愿則不強甚至不予配合；另一方面，在法律法規(guī)不健全的情況下，政府間協(xié)同治理霧霾呈現(xiàn)出爭奪權(quán)利、推諉責(zé)任的情形。有關(guān)霧霾協(xié)同治理的法律法規(guī)尚未出臺，而制度安排又比較松散，使得在霧霾治理中對政府間合作的監(jiān)督難以進行，或者監(jiān)督成本大幅增加。如：政府間的制度安排不一致或存在沖突，不同法律法規(guī)或政策制度不統(tǒng)一甚至相互矛盾，部門間制度或政策常常出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象。因此，系統(tǒng)化的制度安排是構(gòu)建霧霾協(xié)同治理體制與協(xié)同治理運行機制的現(xiàn)實要求。

（三）平衡層的內(nèi)外協(xié)調(diào)不夠、手段單一

從協(xié)同治理的內(nèi)部環(huán)境上看，霧霾治理是一項長期堅持的任務(wù)，應(yīng)該著眼長遠。針對某一個方面在某一行政區(qū)域內(nèi)進行霧霾治理利益補償是可行的，然而，各政府間發(fā)展不均衡，資金、技術(shù)與人才等要素的差異較大，要實現(xiàn)霧霾協(xié)同治理利益補償機制與技術(shù)投入等方面的統(tǒng)籌難度較大。例如，北京周邊的霧霾治理就無法有效實施北京霧霾治理的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，在利益補償機制缺乏的情況下，劣勢或者利益受損的地方政府會逆向選擇，主動回避甚至退出協(xié)同治理。霧霾協(xié)同治理不僅需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對經(jīng)濟發(fā)展帶來的短期陣痛，更需要在治理過程中的經(jīng)費支出成本：搜尋、談判、合同、履行以及監(jiān)督成本等。霧霾協(xié)同治理需要政府、部門以及企業(yè)等各方力量的有效配合。現(xiàn)存的霧霾協(xié)調(diào)治理由各級環(huán)保部門牽頭，權(quán)威性難以得到認可，政府間沒有形成規(guī)范的制度化聯(lián)席會議，只有在遇到突發(fā)情況時才會有臨時性的溝通，政府間的合作效果并沒有達到理想狀態(tài)。

從霧霾協(xié)同治理的外部環(huán)境看，經(jīng)濟增長等政績是領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核中最重要的指標(biāo)，地方官員的工作重心在于經(jīng)濟發(fā)展，輕視甚至無視地方的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，經(jīng)濟增速以犧牲環(huán)境為代價，社會公民的幸福感指數(shù)會大幅降低，社會矛盾增多，政府公信力削弱。

霧霾協(xié)同治理不僅與環(huán)保部門有關(guān)，更與行政規(guī)劃體制、資源管理體制以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。某些重大的國際會議或盛事時采取車輛單雙號限行、工廠臨時停產(chǎn)等方式，在短期內(nèi)也可取得一定成效。這一成效說明，只要真抓實干就能有實效，霧霾是可治理的。但是，短期的措施只會帶來短期的效果。霧霾協(xié)同治理手段單一以行政手段為主，難以促使企業(yè)主動配合，減少污染，大量排污企業(yè)偷排，也不愿向環(huán)保部門匯報真實的數(shù)據(jù)。在霧霾協(xié)同治理過程中，建立促進政府長久有效合作的平衡機制，積極完善資源管理體制，調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能真正實現(xiàn)霧霾的多維度協(xié)調(diào)治理。

三、推進霧霾協(xié)同治理的路徑

霧霾協(xié)同治理是系統(tǒng)工程，其根本目的是通過資源整合與交換實現(xiàn)“1+1＞2”的效應(yīng)［5］，而霧霾協(xié)同治理中的“避害”動機決定了內(nèi)生協(xié)同動力機制難以自下而上地形成，因此，統(tǒng)一規(guī)劃，建立并完善政府間協(xié)同治理結(jié)構(gòu)與功能的設(shè)計、監(jiān)管機制是十分必要的。必須在多中心、權(quán)責(zé)一致等基礎(chǔ)條件上，不斷加強合作，才能實現(xiàn)操作層聯(lián)動治理機制、機制層的約束與激勵、平衡層的長效監(jiān)管機制的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)全方位的霧霾協(xié)同治理，全局謀劃，全員參與，全過程推進，全時段掌控，長遠著眼，長期堅持，從而上升到治國理政的戰(zhàn)略高度。

（一）建立操作層協(xié)同聯(lián)動的治理機制

霧霾是人類改造自然的附屬物，人類與生俱來的賦予物，不僅包括改造自然的權(quán)利，更包括承擔(dān)改造環(huán)境帶來的后果。［6］(P71)霧霾協(xié)同治理必須摒棄“各自為戰(zhàn)”的傳統(tǒng)環(huán)境治理模式，建立以政府間合作為核心的聯(lián)防聯(lián)控治理機制。［7］要發(fā)揮上級政府的權(quán)威決策功能，調(diào)動專家學(xué)者、環(huán)保組織、媒體以及公眾對政府間霧霾協(xié)同治理水平與能力的常規(guī)性監(jiān)督功能，努力推動操作層的良性互動，達成政府間協(xié)同治理霧霾的合力。

一是要建立霧霾協(xié)同治理委員會，并體現(xiàn)三個要點。首先是黨中央高度重視。近十年來，蘭州治理霧霾取得的成功經(jīng)驗啟示我們，全黨重視，全體黨員參與，各級黨組織推動與督辦是關(guān)鍵的關(guān)鍵，辦好中國的事情在黨，在協(xié)同治理霧霾上亦然。其次是中央政府直抓直管，不僅要抓好現(xiàn)行體制下的職能協(xié)同和層級協(xié)同治理，更要重點抓好跨省區(qū)的協(xié)同治理。再次要有各級政府首長與環(huán)保部門參與，其核心是各治理區(qū)政府首長親自掛帥，所有部門全面全程參加，而非環(huán)境部門一家之事，如此才能統(tǒng)籌霧霾協(xié)同治理工作。［8］

二是建立霧霾協(xié)同治理的監(jiān)督機構(gòu)，既要監(jiān)督污染企業(yè)，又要監(jiān)督霧霾協(xié)同治理委員會的治理程序與治理規(guī)范，還要監(jiān)督政府相關(guān)職能部門在治理霧霾方面的履職情況,提高政府間合作的水平。

三要建立信息公開與共享機制，依托“互聯(lián)網(wǎng)＋”,打造政府間、企業(yè)間以及民眾之間的動態(tài)溝通、參與和監(jiān)督體系。

四要建立操作層的利益補償機制，通過資金、產(chǎn)業(yè)等多種方式以共同承擔(dān)霧霾協(xié)同治理成本。

（二）構(gòu)建操作層合作主導(dǎo)的補償機制

平衡操作層的不同利益，通過制度創(chuàng)新促使環(huán)境的外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)利益有效補償，讓環(huán)保成果受益者支付相應(yīng)的費用來補償治理成本。在財政稅收、資源利用交易等方面建立可操作的利益協(xié)同和補償機制，一方面能緩解協(xié)同治理中資金嚴重不足的難題，另一方面也可以平衡操作層之間的利益訴求，在機制層面鼓勵協(xié)作，以解決合作動力不足的問題。在財稅方面加大力度推行生態(tài)稅制改革，既挖掘現(xiàn)有稅賦制度潛力［9］，包括設(shè)立霧霾污染防治專項基金、財政補貼、差異化稅收政策等，又借鑒國外經(jīng)驗，設(shè)立新稅種，如碳稅、硫稅等。新稅種由中央政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一開征、集中調(diào)度使用，同時加大力度研發(fā)新能源和推廣傳統(tǒng)產(chǎn)能的環(huán)保改造。也可借鑒其他國家治理空氣污染的成功經(jīng)驗，設(shè)立跨區(qū)域的污染控制區(qū)和行政管理區(qū)，不斷整合跨界空氣污染的權(quán)力配置和責(zé)任承擔(dān)機制。

（三）構(gòu)建霧霾協(xié)同治理的法規(guī)約束機制

政策支持與法規(guī)保障是霧霾協(xié)同治理中的根本保障，然而當(dāng)前政府間的合作多停留在會議文件中，或者處于臨時抱佛腳狀態(tài)，只能暫時治標(biāo)，無法治本。［10］法規(guī)的制定需要在善治思想的指導(dǎo)下，鼓勵并引導(dǎo)公眾參與霧霾協(xié)同防治立法和執(zhí)法。首先，霧霾治理的政府間協(xié)同治理必須納入明確的法律規(guī)范，增強霧霾治理的責(zé)任意識與合作意識。其次，確立并健全政府間的溝通協(xié)調(diào)機制的法律地位，消除彼此信息不對稱引發(fā)的誠信道德問題和逆向選擇，從而消除外部性問題及“搭便車”問題。再次，要因時因地制宜地提供公共物品與合作服務(wù)，以達到強化政府間合作的目的，最后，完善霧霾治理的法律法規(guī)，建立動態(tài)監(jiān)測與決策支持系統(tǒng)，如事故源查詢系統(tǒng)、事故仿真系統(tǒng)以及應(yīng)急系統(tǒng)等，抑制污染物的擴散及轉(zhuǎn)移。

（四）建立霧霾協(xié)同治理的長效監(jiān)管機制

在霧霾協(xié)同治理中，加強對政府間霧霾協(xié)同治理的監(jiān)督是一個有效保障。權(quán)力缺乏制約容易滋生腐敗，社會形成多元協(xié)調(diào)監(jiān)督合力方可遏制政府不良行為。［11］大多數(shù)政府協(xié)作屬于平級關(guān)系或者不相隸屬的關(guān)系，因此需要上層政府成立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)對政府間協(xié)作進行監(jiān)督與監(jiān)管。上級政府可組建專門委員會或者政府聯(lián)合監(jiān)督小組，監(jiān)視操作層的行為，監(jiān)督霧霾協(xié)同治理中節(jié)能減排措施和對突發(fā)霧霾事件的緊急應(yīng)對與處理等活動。同時，建立健全操作層內(nèi)部的協(xié)同治理長效監(jiān)督機制，出臺一整套具有強持續(xù)性與強統(tǒng)一性的監(jiān)管措施。上級政府在進行評價時，可以就地方政府間協(xié)同治理的情況給予綜合考慮，例如，將政府間協(xié)同治理霧霾的頻度及效度納入生態(tài)問責(zé)制中，對公職人員的考核與晉升實行“一票否決制”，促使政府間的協(xié)同治理上升至一個新層次。

［1］Paul.G.Thomas.Accountability:Introduction.In:B.Guy Peters,Jon Pierre(eds).Handbook of Public Administration. London:SAGE Publications.2003.

［2］王一鳴.全面認識中國經(jīng)濟新常態(tài)［J］.求是，2014,(22).

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［5］李輝．霧霾協(xié)同治理需解決三大問題［J］.中國機構(gòu)改革與管理，2015，(3).

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【責(zé)任編輯：艾 哲】

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