公共風險治理格局的轉型調(diào)整*

王海明

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公共風險治理格局的轉型調(diào)整*

王海明

提 要：公共風險治理格局的轉型調(diào)整，源于公共風險治理的時代訴求。實踐中，公共風險治理受制于公共性、資源性、效能性和成本性四大因素。公共風險治理格局轉型調(diào)整的核心，主要在于治理目標的調(diào)整和權力結構的調(diào)整兩個方面。建構預警型、混合型治理格局，是今后我國公共風險治理格局轉型調(diào)整的基本路向。

關鍵詞：公共風險 格局轉型 治理目標 治理權力

作者王海明，男，浙江省社會科學院地方法治研究中心副研究員（杭州 310007）。

一 、公共風險的時代特征

改革三十多年來，我國國家治理的外部環(huán)境發(fā)生著深刻的變遷，風險沉淀日漸凸顯，烏爾里希·貝克描述的風險社會漸行漸近，諸多私域風險轉化為公共風險?，F(xiàn)代社會，越來越多的事務陷入公共之網(wǎng)，風險從傳統(tǒng)的私人的、個體的領域進入公共空間，在廣泛范圍、縱深領域引發(fā)公共問題或者公共危機。

相對于私人風險，作為公共治理客體的公共風險，廣泛存在于政治、經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境各領域，具有轉型的時代特征。具體而言，公共風險具有如下特征：

（一）公共風險存續(xù)的公共空間更具復雜性和脆弱性

公共風險存續(xù)的公共空間，既可能是一個緊密物理空間，如一輛行駛中的公交車或者充斥各種污染物的一條河；也可能是一個寬泛的物理空間和社會空間：如某一省域范圍內(nèi)、全國范圍內(nèi)或者全球范圍內(nèi)因同質(zhì)指向的復數(shù)行為、復數(shù)關系、復數(shù)問題而構成公共空間，如拐賣兒童、海盜搶劫、全球碳排放等。無論是緊密空間還是寬泛的空間，隨著城市化、工業(yè)化、信息化的發(fā)展，公共空間變得更加開放，更加流動，更加復雜?？臻g的公共性，是現(xiàn)代社會主體連帶性復雜化、立體化、擴張化的實踐體現(xiàn)。開放、流動、復雜的公共空間直接影響公共空間的結構、要素的抗險能力，公共風險生發(fā)的概率不斷增加。且不同于私人空間的私密性、封閉性、穩(wěn)定性，對進入公共空間的不特定的公眾，公共風險都將對其產(chǎn)生負面的或者破壞性的影響。

（二）公共風險更具縱深的破壞性

風險之所以成為公共風險，根源在于風險后置效應的公共性。風險事件一旦發(fā)生，造成的破壞力完全超越了社會主體個體化存在的管理能力所能解決的范圍和社會主體個體化資源所能支撐的限度，形成風險剩余和風險外溢，進入公共空間，損害公共空間眾多不特定的社會主體。隨著公共空間的開放性、流動性、復雜性不斷增強，公共風險的破壞力也隨著公共空間的變化而更為錯綜復雜，更為縱深。從公共風險的影響范圍來看，大到可影響整個國家的社會秩序，諸如2002-2003年的SARS事件；中可影響大范圍內(nèi)的社會安定、社會秩序和社會發(fā)展，如環(huán)境污染、食品安全；小可影響到不特定群體的公眾的生活安定、生產(chǎn)平穩(wěn)，如大病致貧。轉型期，諸多文化風險、道德風險、環(huán)境風險存在的有形和無形的破壞力，不僅在人際之間流動、傳遞，更有可能在代際之間流動、傳遞，從而加深了公共風險的破壞力。如放射性、空氣、水、食物中的毒素和污染物、轉基因技術可能帶來代際傷害以及環(huán)境被破壞帶來的影響。①［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年版，第20頁。而且，由于威權體制和有效治理之間存在的結構性風險，大量本應在治理體系內(nèi)解決的公共風險有著從上向下、從里向外的外溢趨勢，公共空間存在著大量的外溢風險和剩余風險，這種結構性風險，一旦爆發(fā)，將對公共空間產(chǎn)生極強的破壞力。

（三）公共風險更具復雜的牽連性

公共風險不同于私人風險。私人風險根源于個體面對的不確定和私域結構的脆弱性。私人風險的分散、轉移及化解和防范可以通過分散的市場機制來實現(xiàn)。②參見劉尚希：《論公共風險》，《財政研究》，1999年第9期。而公共風險不同，其根源于復數(shù)主體面對的不確定和公共空間的脆弱性。公共風險既可能由私人風險因素牽連而生成，也可能由環(huán)境、制度、人類行為的負外部性等公共風險因素而引發(fā)。隨著現(xiàn)代化的推進，公共空間中的結構與要素、要素與要素之間有著千絲萬縷的牽連關系。風險事件，不論是風險的前置效應或者后置效應，在各類要素高度密集的公共空間中，都可能造成公共化的風險后果和影響。公共空間中的復數(shù)主體，不論政治地位、經(jīng)濟地位、文化地位如何的差異，基于公共空間結構、要素的牽連性，都將受到公共風險的影響。

（四）公共風險更具時空的不確定性

公共風險不僅生發(fā)領域廣泛，具有不確定性；而且生發(fā)時間和空間也具有不確定性。公共風險發(fā)生的領域廣泛，既可能產(chǎn)生在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設中，也可能產(chǎn)生在社會建設和環(huán)境建設中，是各領域公共空間都可能存在的。同時，公共風險生發(fā)的時空，也是開放的、動態(tài)的、立體的，充滿著不確定。隨著現(xiàn)代社會生活方式的城市化、生產(chǎn)方式的工業(yè)化，技術方式的信息化，諸多發(fā)生在私人領域的風險不斷地外溢、剩余，其后置效應嚴重影響公共空間，轉而成為公共風險。公共風險復雜的不確定不僅體現(xiàn)在空間的轉換性，而且還體現(xiàn)在公共空間的彈性。公共風險的嚴重破壞力，大值到影響整個人類存在的全球化風險，中間值到當下和未來整個國家存在的國家風險，小值到特定時間特定區(qū)域的區(qū)域風險。此外，基于公共空間脆弱性差異化的存在和風險破壞強度的不同等級，公共風險的后置效應也具有不確定性。

公共風險雖然具有上述轉型的時代特征，但公共風險仍然是一種可預測、可識別、可評估、可規(guī)制、可救濟的不確定性。從不確定性的屬性來看，包括三種：“即隨機不確定性、模糊不確定性和灰色不確定性”。前者是因果律的虧缺，如一因多果、多因多果等。而后兩者則是由于主體認知能力有限或信息不完備使主觀對客觀事物認識不足造成的。①張茉楠、李漢鈴：《不確定性情境下決策主體認知適應性研究的范式探索》，《中國軟科學》，2003年第12期。公共風險的不確定性，既有隨機不確定性因素，也有模糊不確定性因素和灰色不確定性因素。由于認知能力不足造成的公共風險模糊不確定性因素和灰色不確定性因素既有可能來源于自然，也有可能來自于社會。隨著實踐經(jīng)驗的總結、信息的累積、管理技術的發(fā)展，對公共空間脆弱性的認知能力、對風險因素不確定性的認知能力將不斷提升，治理公共空間脆弱性的能力、降低公共風險不確定性的能力也將不斷提升。

二、公共風險治理的制約因素

公共風險治理是國家體系自我發(fā)展、自我協(xié)調(diào)、自我保障機制的本質(zhì)要求，也是國家體系自我發(fā)展、自我協(xié)調(diào)、自我保障能力的重要組成。公共風險的治理力量，存在著政府力量、市場力量和社會力量。其中，政府力量運用的是公共資源，產(chǎn)出的是公共政策和公共服務，其對公共風險的治理模式是行政化治理模式。市場力量，最為重要的力量就是保險業(yè)，其運行的是保險技術和保險市場資源，產(chǎn)出的是保險產(chǎn)品和保險服務，其對公共風險的治理模式是商業(yè)化治理模式。而社會力量，包含著社會組織力量和社會個體力量。社會組織力量，其運行的資源是社會資源，是社會資源的自愿集合，其對公共風險的治理模式是自治化治理模式。至于社會個體力量，則是風險的自擔力量，風險損失由遭受風險的個人承擔，其運行的機制是風險的自我負擔機制。現(xiàn)代社會，公共風險日益復雜化，風險自我負擔機制已經(jīng)難以適應發(fā)展的需要，公共風險治理越來越倚重公共風險的商業(yè)化和行政化治理，尤其是行政化治理。公眾的基本生活需求，都是由具有經(jīng)濟上的復雜性的組織來加以滿足或操作的，以至于它們在操作中的一瞬間的困難就會威脅到整個社會存在的基礎。因而，政府的職能得到大幅度的拓展。社會變遷給政府設定了新的義務。社會的演進已經(jīng)到達這樣一個臨界點——公眾已經(jīng)開始要求政府提供國防、治安和司法之外的公共服務。②［法］狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，北京：商務印書館，2013年版，第49-50頁。

當前，我們國家已進入現(xiàn)代化的轉型階段，公共風險高發(fā)、頻發(fā)，推動、加速公共風險治理格局的轉型調(diào)整顯得尤為重要。為此，廓清公共風險治理的制約因素，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。實踐中，公共風險治理主要要受到公共性、資源性、效能性和成本性四大因素的影響和制約。

（一）公共性因素

公共性是公共風險治理的價值屬性，體現(xiàn)的是公共風險治理基本的精神，是公共風險治理具體治理策略、治理行動貫徹的價值指南。具體體現(xiàn)在三個方面：一是公共風險治理具有公共立場；二是公共風險治理關切公共利益、指向公共利益；三是公共風險治理涉及的是公共未來。③許紀霖：《從特殊走向普遍——專業(yè)化時代的公共知識分子如何可能？》，許紀霖主編：《公共性與公共知識分子》，南京：江蘇人民出版社，2003年版，第28-30頁。公共風險治理應從公共利益出發(fā)統(tǒng)籌治理資源，立足公共利益，也指向公共未來。一切公共風險治理，都應遵循這一價值原則。失去公共性，治理就不成其公共風險治理。公共風險治理的公共性，關鍵是治理權力的公共性。公共風險治理，存在著治理權力所有者與行使者之間的分離。治理權力的分離，二者的意志與行為之間存在著失調(diào)風險，這是公共風險治理權力異化的淵藪。公共風險治理權力，不僅需要獲得法律授權或者社會認可，更需要治理意志上和治理行為上實踐公共意志、堅持公共利益。公共風險治理公共意志包括公共意志的形成、公共意志的貫徹以及公共意志的監(jiān)督。公共風險治理權力需要一個怎樣的體系來維系公共意志的形成、公共意志的貫徹以及公共意志的監(jiān)督，需要從公共風險治理權力受體對公共風險治理權力主體的評估需求出發(fā)。從公共風險治理權力受體的評估需求來看，一個外觀化、可預見、可客觀評估的制度化、規(guī)范化體系，能為防范公共風險治理權力異化提供規(guī)范屏藩。

（二）資源性因素

從公共風險治理的宏觀來看，公共風險治理是治理資源整合的實踐活動，須臾離不開政策資源、制度資源、組織資源、人力資源、經(jīng)濟資源、信息資源。公共風險治理是治理資源的整合活動。資源性揭示了公共風險治理的實踐屬性。從公共風險治理的微觀來看，由于治理資源在公共空間中的分布存在著主體、結構、空間、時間上的多樣化，因而，不同主體、不同結構、不同時空的公共風險治理的主體結構、權力關系、治理機制、治理資源的運行模式自然而然存在著差異。實踐中，忽視公共風險治理的差異化、多元化的客觀要求，無疑會踏空公共風險治理的現(xiàn)實需求，最終抹殺了公共風險治理多元參與、多元協(xié)調(diào)的可能。正是由于治理資源分布和治理資源參與存在著上述差異化，公共風險治理，才有需要各盡所長、各盡所能、各取所需，協(xié)同治理。公共風險治理的資源性，對公共風險治理的目標、政策、技術會產(chǎn)生一定的限制?！肮诧L險管理所需要的資金、專業(yè)技術以及公共風險本身的特質(zhì)等資源條件約束著公共風險管理目標的實現(xiàn)?！雹匐鵁J、張芳潔：《政府公共風險管理效用目標探索》，《山東社會科學》，2011年第1期。公共風險治理不可能長期脫離治理資源。任何類型的社會，公共風險治理目標的實踐，都需要足夠的治理資源來支撐。如果不正視公共風險治理對資源的依賴性以及資源有限性帶來的局限，公共風險治理的目標最終不得不承受落空的風險。

（三）效能性因素

公共風險治理的視野總是從當下向未來眺望。公共風險治理的效能是治理活動在公共空間的未來產(chǎn)物。效能性是公共風險治理的應然追求，是指公共風險治理應該具有回應、化解、規(guī)范、協(xié)調(diào)公共風險的社會效能。效能性用以科學評估公共風險治理技術。這意味著只要具有回應、化解、規(guī)范、協(xié)調(diào)公共風險的效能，都可以考慮納入到公共風險治理體系。在公共風險治理發(fā)展的道路上，公共風險治理主體的多元化、公共風險治理方法的多樣化和公共風險治理路徑的多態(tài)化，公共風險治理理念似乎在公私分立、公私對立的邊界上越來越模糊，公共風險治理實踐也逐漸將行政管理改造為公共治理，這一點，可以從諸多歐洲國家從傳統(tǒng)的行政管理逐漸演變?yōu)楣仓卫淼臍v史發(fā)展事實得以印證。②［美］朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，北京：商務印書館，2010年版，序言第4頁。而這樣的發(fā)展路向，也正是我國現(xiàn)代化轉型階段公共風險治理格局轉型調(diào)整漸進的一個方向。就當下而言，正視公共風險治理的效能性因素，是公共風險治理理念創(chuàng)新急需要突破的一個方面。這一突破，將把公共風險治理推向一個更為廣闊的，更為宏大的視野中。

（四）成本性因素

公共風險治理對資源的依賴性決定了公共風險治理的成本性因素。公共風險治理不是純粹的市場治理、商業(yè)治理和行政治理，它依托于治理資源的投入，需要考慮治理資源投入和治理產(chǎn)出之間的關系、需要考慮治理資源支撐的可持續(xù)性。市場治理、商業(yè)治理主要考量的是經(jīng)濟效益，是成本的經(jīng)濟量化和收益的經(jīng)濟量化之間的同質(zhì)考量。行政治理主要考量的則是政治利益，考量政治合法性和政治認同，雖然行政治理高度依賴于資源，但行政治理成本并不是行政治理考量的核心因素。而公共風險治理主要考量治理資源投入與社會效應之間的關系，存在著成本的經(jīng)濟量化和產(chǎn)出的社會效應之間不同質(zhì)的考量，屬于較為復雜的治理活動。公共風險治理資源的有限性和公共風險治理的成本考量，決定了公共風險治理需要容忍一定限度內(nèi)的公共風險。公共風險治理耗費資源遠遠大于公共風險治理的社會效應，這一類的風險將難以納入公共風險治理體系。尤其值得注意的是，公共風險治理考量治理成本涉及到諸多社會價值的位序：如社會公平、社會平等、社會秩序、社會穩(wěn)定、社會發(fā)展都是公共風險治理可能涉及到的價值考量，一旦涉及多種社會價值位序排列，則何種社會價值在治理政策選擇中需要優(yōu)先考慮，則需要依據(jù)具體情勢中不同的公共風險治理目標來權衡。

三、公共風險治理格局轉型調(diào)整的基本路向

當前，我國政治建設、經(jīng)濟建設、社會建設、文化建設、環(huán)境建設等領域多年來沉淀積聚的公共風險發(fā)生著深刻而復雜的變遷，整體呈現(xiàn)出風險人化、風險制度化、風險公共化的變遷趨勢。隨著治理客體的時代遷變，公共風險的治理面臨著轉型調(diào)整的難題。就公共風險的治理格局而言，發(fā)揮公共風險治理在全面深化改革中的保障作用，需要政府積極回應當前公共風險的變遷趨勢，主導公共風險治理格局的轉型調(diào)整。

公共風險治理格局轉型調(diào)整的核心主要在兩個方面：治理目標的調(diào)整和治理權力的調(diào)整。其中，決定格局結構的是治理權力的配置。治理權力如何配置，決定著治理主體的格局關系和公共風險治理格局的模式特征。

（一）治理目標的調(diào)整

公共風險治理格局的轉型調(diào)整是我國公共風險治理現(xiàn)代化的必由之路。首先需要推進治理目標從應急型向預警型轉變。整體來看，公共風險治理的整個流程，包括風險預測、風險識別、風險評估、風險處理、風險決策、風險救濟。與后現(xiàn)代國家從20世紀80年代就開始深入探索公共風險治理不同，我國公共風險治理起步比較晚，公共風險治理還處于起步階段，在治理導向上，以公共風險事后的危害治理為主，強調(diào)對公共風險的應急處置和及時控制，事后救濟的特征非常明顯。當前，我國的公共風險治理理論和治理實踐比較集中于公共風險救濟，公共風險治理重心放在風險發(fā)生后的救濟、決策處理環(huán)節(jié)。①溫志強：《預警型公共危機管理體系構建》，《前沿》，2012年第15期。我國公共風險的治理目標，其設定上，更多的是應急為主，屬于應急型風險治理格局。這一格局的設定，不利于推動我國公共風險治理的建設和發(fā)展，不符合轉型期我國公共風險頻發(fā)的客觀現(xiàn)實；而且，應急型公共風險治理格局也難以滿足我國改革攻堅階段國家發(fā)展的實際需要。

從公共風險治理的現(xiàn)實需要來看，將公共風險治理重心前移，集中于公共風險預測、公共風險識別、公共風險評估，集中于公共風險防患于未然才能真正體現(xiàn)公共風險治理的核心價值。后現(xiàn)代國家公共風險治理的目標，也經(jīng)歷了一個從應急型公共風險治理轉向預警型公共風險治理的發(fā)展過程。如美國，“9·11”恐怖襲擊事件使美國政府教訓深刻，自此開始注意起對于危機事件進行前饋控制的重要作用，風險治理體系隨后得以迅速建立起來。英國，以社會風險評估、監(jiān)控和預警為重點，逐步建立起覆蓋公共危機的風險管理體系，強調(diào)風險管理的目標設置便是提升服務的質(zhì)量和改善服務提供的效果，將公共部門風險管理的職責進一步延伸到公共、社會風險的治理中，強化政府與社會互動的風險應對機制。①崔艷武等：《公共風險、社會風險與公共部門風險管理——基于國內(nèi)外文獻挖掘的理論思考》，《標準科學》，2013年第2期。

數(shù)往知來，轉向預警型公共風險治理，是今后我國公共風險治理目標的調(diào)整方向。政府在推進預警型公共風險治理格局建設中，一是需要明確清晰治理目標的轉向，力塑預警型公共風險治理目標。二是需要大力推進預警型公共風險治理的組織化、標準化、技術化、制度化、法治化，逐步建立、完善預警型公共風險治理的主導機構、標準體系、技術支持、配套制度和法治保障。②游志斌、楊永斌：《國外政府風險管理制度的頂層設計與啟示》，《行政管理改革》，2012年第5期。三是需要科學引導治理資源，引導治理資源重點投向公共風險預測、公共風險識別、公共風險評估等環(huán)節(jié)的技術開發(fā)、系統(tǒng)建設，重點發(fā)展公共風險預測、預見、預報、預備、預防、預案、預演等治理咨詢服務。

（二）治理權力的調(diào)整

公共風險治理格局的轉型調(diào)整，核心還在于治理權力的調(diào)整。社會主體是否享有治理權力，核心考慮的第一個因素是其資源對公共風險治理的必要度或參與度。預警型治理是公共風險治理的轉型目標。預警公共風險，需要公共空間提供充足的治理資源。公共風險治理對資源的需求性和依賴性，以及資源對公共風險治理的制約，決定了資源參與公共風險治理獲得治理權力的合理性。社會權力是社會主體以其所擁有的社會資源對國家和社會的影響力、支配力。③郭道暉：《社會權力與公民社會》，南京：譯林出版社，2009年版，第3-4頁。社會主體因公共風險治理對其資源的依賴，而獲得公共風險治理權。從這個意義上來看，形成一個資源開放性、互補性、多元性的公共風險治理格局有助于豐富治理資源的供給，保障公共治理持續(xù)穩(wěn)定的供給，有助于切實推動預警型治理目標的實踐。

社會主體是否享有治理權力，核心考慮的第二個因素是公共風險治理技術的有效性。有效的公共風險治理需要考慮到公共風險的前置效應和后置效應。從公共風險的前置效應來看，公共風險意味著復數(shù)主體可能受到風險的影響，復數(shù)主體的私人利益可能受到潛在的、未來的破壞力的威脅。風險厭惡需求的社會化，推動著復數(shù)主體風險分擔市場化機制的發(fā)展，其中，保險是復數(shù)主體風險分擔機制最典型、最成熟、最見成效的機制之一。從公共風險的后置效應來看，當復數(shù)主體治理能力或者治理資源不足以應對公共風險，或者復數(shù)主體風險分擔市場化機制不足，公共風險外溢，出現(xiàn)剩余風險④［美］埃米特·J·沃恩、特麗莎·M·沃恩：《危險原理與保險》，張洪濤等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第84頁。，產(chǎn)生后置效應，對社會生活、社會生產(chǎn)、社會秩序產(chǎn)生諸多破壞力。公共風險后置效應意味著公共空間可能受到風險的影響，公共利益可能受到潛在的、未來的破壞力的威脅。這種破壞力對于公共空間、公共生活和公共秩序有著足夠嚴重的影響。由于公共空間缺乏私人空間的封閉性，不存在私人空間的疆界之門，也不存在私人利益的疆界之鎖。因而，公共利益維系缺乏私人利益內(nèi)在具有的 “私我”動機，存在著“搭便車”現(xiàn)象——寄希望于其他公共風險承受者采取行動而不愿意自己付出。⑤傅蔚岡： 《對公共風險的政府規(guī)制——闡釋與評述》，《環(huán)球法律評論》，2012年第2期。公共風險雖然可預測、可識別、可評估、可規(guī)制、可救濟，但由于預測、識別、評估、規(guī)制、救濟的成本高，而且該成本難以通過市場機制獲得補償。

公共風險后置效應治理機制的實踐探索，主要表現(xiàn)為兩種類型：一種是公共風險的自治化治理機制。公共空間中個體突破意志的個體化、能力的個體化和資源的個體化，在特定范圍實施意志的聯(lián)合、能力的聯(lián)合或者資源的聯(lián)合。這是社會內(nèi)在自發(fā)回應公共風險的一種機制。諸如設立公共風險賠償基金、特定風險治理基金、對特定公共風險集資、募捐等。通過設立公共基金的方式來對公共風險的受害者予以賠償，已經(jīng)成為風險社會中的一個普遍現(xiàn)象，比如德國藥事法中規(guī)定的藥事賠償基金、日本《醫(yī)藥副作用救濟、研究振興與調(diào)查機構法》的獨立救濟基金、美國《國家兒童疫苗損法》中的國家兒童疫苗損害賠償計劃、疫苗及受害者救濟制度以及我國《道路交通安全法》中的“交通事故社會救助基金”。①傅蔚岡：《合規(guī)行為的賠償機制——基于風險社會的視角》，季衛(wèi)東主編：《交大法學》（第二卷），上海：上海交通大學出版社，2011年版，第23頁。社會化治理源于社會，有著較深厚的社會基礎，但需要較為漫長的成長時間，該機制存在的領域、區(qū)域有限，并不是普遍化的存在。另一種是公共風險的行政化治理機制。國家積極推進公共風險治理，國家權力的介入，積極推進創(chuàng)設性主體的設立，授權原生性主體代為行使一定的公共風險治理權限，認可原生性主體公共風險治理特定情勢中的治理能力，由其供給公共產(chǎn)品、提供公共服務。政府行政化治理機制的優(yōu)勢在于資源集合屬于行政化集合，“具有較強的動員社會資源能力，在關鍵的公共風險治理事務上發(fā)揮著主導性作用”②陳振明：《社會管理格局和體系建構的理論基礎》，《甘肅行政學院學報》，2008年第4期。。

從公共風險上述兩個層面的效應來看，不同于私人風險，公共風險難以通過純粹市場化治理機制來實現(xiàn)治理，需要綜合運用市場化治理機制、自治化的治理機制和行政化的治理機制。公共風險治理機制的共融互補的客觀規(guī)律，政府力量、市場力量、社會力量和個人在公共風險不同治理階段需要獲得公共風險治理權，這也是國家配置治理權力需要特別關照到的一個現(xiàn)實。治理權力的配置，若將市場化治理機制和自治化治理機制排斥于公共風險治理的格局之外，最終將形成管制型格局，將導致大量的公共風險外溢、政府用以治理公共風險的資源貧乏。③［美］諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會——邁向回應型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學出版社，1994年版，第5頁。④ 劉尚希：《論政府的公共主體身份與財政風險的兩個層次》，《現(xiàn)代財經(jīng)》，2005年第6期。

公共風險治理實踐表明，公共風險已經(jīng)難以單純依靠政府力量、市場力量或社會力量來有效地加以解決。將公共風險完全推給市場是不現(xiàn)實的，也是不負責任的，最終將導致市場難以滿足整個社會的公共風險治理需求，使得整個社會承擔較高的公共風險，影響社會的穩(wěn)定和社會的發(fā)展。特別是社會弱勢群體其自擔公共風險的能力有限，將公共風險完全推給市場，而市場實際上難以有效分散、統(tǒng)籌公共風險，最終公共風險造成的災難將給社會生產(chǎn)、生活帶來嚴重的影響。另一方面，雖然“政府存在的唯一使命就是化解公共風險”④，但這并不意味著政府需要獨占公共風險的治理權力。在政府公共資源有限的情況下，過分突出公共風險的政府治理，過分強化政府的福利責任和治理責任，也將置政府于危險境地，最終，政府有限的財政資源、制度資源、政策資源和人力資源也將難以應對公共風險，也難以滿足整個社會的公共風險治理需求。

復雜性不斷增強的現(xiàn)代社會需要的是一個全新的混合型公共風險治理系統(tǒng)?；旌闲凸诧L險治理系統(tǒng)，其治理權力調(diào)整的一個基本趨向是：從政府包辦公共風險治理轉型為政府主導公共風險治理。政府主導公共風險治理不再是單純由政府獨占治理權力，而是政府、市場主體、社會組織、公民共同參與的互動過程；不是僅僅依靠政府強制力以命令形式來推行政府意志，而是強調(diào)政府與公眾進行協(xié)商、互動、合作的過程。公共風險治理格局的現(xiàn)代化轉型，治理權力配置從政府管制轉向多元治理，從政府包辦公共風險治理轉型為政府主導、社會協(xié)同、公眾參與。公共風險的治理權力，其配置應最大限度激發(fā)主導者、協(xié)同者、參與者的治理能力和治理活力，最大限度增加治理資源的供給和投入，最大限度減少障礙和阻力，最大限度消除不穩(wěn)定和風險因素，為公共風險治理提供足夠的動力和保障，發(fā)揮政府行政治理機制同社會自治機制互補，激勵政府治理力量與社會力量、個人自擔力量互動，推動政府力量、市場力量、社會力量以其各自的優(yōu)勢接駁融入公共風險治理。政府主導公共風險治理通過整合公共風險治理主導者、協(xié)同者、參與者的優(yōu)勢資源，有助于發(fā)揮政府力量、市場力量、社會力量各自的治理優(yōu)勢。從這個意義上來看，完善開放、多元、互補、立體、多層次的混合治理的權力配置，無疑是公共風險治理格局轉型調(diào)整的重心。

概而言之，公共風險治理格局的轉型調(diào)整，源于對公共風險時代特征的回應。實踐中，公共風險治理格局的轉型調(diào)整，需要考量公共性、資源性、效能性和成本性四大因素對公共風險治理的影響和制約，核心要著力于公共風險治理目標和治理權力結構的調(diào)整。確立預警型公共風險治理的轉型目標，建構政府力量、市場力量、社會力量之間良性的框架關系，進而生成一個開放、多元、互補、立體、多層次的混合治理格局，是今后我國公共風險治理格局轉型調(diào)整的基本路向。

責任編輯：黃建安

* 本文系浙江省哲學社會科學規(guī)劃之江青年課題“社會變遷中的政府公信轉型與法治建構”（2015CYB20）的階段性成果。