2016年，能否告別基層執(zhí)法中的“臨時工”

王帝　黃丹瑋　王淑靜

近日，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》中提到，2016年年底前，各地區(qū)各部門對行政執(zhí)法人員進行一次嚴格清理，未經執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。

與此同時，不久前下發(fā)的《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱的《意見》），也明確要求協管數量禁超執(zhí)法人員，協管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作”。

這是否意味著，近年來屢登“頭條”的“臨時工”，或將逐步從公眾視野中消失？

基層“臨時工”知多少

政府里的“臨時工”究竟指的是什么

國家行政學院法學部教授楊偉東說，沒有編制、且由財政供給的人員我們一般稱之為“臨時工”?！皣栏駚碚f，‘臨時工’只是一個輔助、協助性的身份，不是法定意義上的執(zhí)法人員，更不能以個體的名義執(zhí)法?！?/p>

然而，基層行政機關大量運用“臨時工”的現象在我國時有耳聞。據報道，2013年湖北省武漢市城管局官網公布的數據顯示，2D09年該市城管協管員人數是正式執(zhí)法隊員的兩倍。

而“臨時工”執(zhí)法所帶來的一系列社會問題，更是早已有之。

2013年6月，發(fā)生在陜西省延安市的一起城管暴力執(zhí)法事件，被網民拍的視頻記錄下來。視頻顯示，該地六七名身穿制服的城管人員，在人行道上與商戶搶奪自行車，之后數名城管對一名男子進行圍毆，該男子摔倒在地后，一名身材壯碩的城管隊員，雙腳跳起踩向男子頭部，男子頭部鮮血直流，倒地不起。事發(fā)后，延安市城管局就“暴力執(zhí)法”事件作出回應：涉案城管均為臨時聘用人員，將進行停職調查處理。

諸如此類的執(zhí)法失當事件并不是孤例，同樣的橋段，在各種基層“臨時工”執(zhí)法事件中時有上演。暴力執(zhí)法的是“臨時工”，強制拆遷的是“臨時工”，上班打牌的是“臨時工”，公車私用的還是“臨時工”。他們已然演變成了各類事故與丑聞的主人公，廣受批評和質疑。

“臨時工”的前世今生

誠然，“臨時工”為社會發(fā)展作出了不小的貢獻。但相應的，輿論普遍認為，由于“臨時工”多數缺少培訓，素質相對較差，工作質量難以保證。同時，因工期短，“臨時工”也容易缺乏長期意識與集體歸屬感，產生責任感不強與服務意識弱等問題。這些都導致了個別“臨時工”執(zhí)法粗暴，也給人們留下了無法無天的印象。

然而，河北某地城管“臨時工”趙新廣（化名）卻表示，“雖然我穿著城管的工作服，但實際上也屬于工作苦、收入低、沒有保障、出了事還得擔的弱勢群體”。

據記者查閱多地招聘啟事后發(fā)現，城管“臨時工”與正式員工“同工不同酬”的現象較普遍，“臨時工”工資待遇低下。而且，“因為我們沒有執(zhí)法權，每隔幾個月都會有隊友被打傷，沒準哪天就輪到自己頭上?！北本┠吵枪荜牷鶎訁f管人員李某吐槽道。

楊偉東也說，“臨時工”身份的特殊性也給他們的執(zhí)法行為加大了難度。

在一個法治社會，國家對行政執(zhí)法的要求不僅是要按程序執(zhí)法，而且還要求執(zhí)法主體合法。顯然，“臨時工”執(zhí)法，“由于沒有正當的執(zhí)法權力與權限，自身的合法權益也得不到保障”。楊偉東表示。

外有民意洶洶、內有抱怨連連，依靠“臨時工”執(zhí)法的“路”，也許真的走到了盡頭。

協管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作”

北京大學法學院教授、博士生導師姜明安認為，《綱要》《意見》的發(fā)布具有重大現實意義，明確了建設法治政府的理念，尤其是《意見》中30多條措施將執(zhí)法規(guī)范的各項目標都加以明確，以避免“走過場”的情況出現。

但由于種種原因，“現階段協管人員還有其存在的必要性”。不過，“存在”并不意味著一切照舊。

姜明安解釋道：“《意見》大致從以下四個方面，確定了新‘臨時工’的變化：第一，要根據各部門的需求情況，適量錄用協管人員，優(yōu)化執(zhí)法力量；第二，要細化法律法規(guī)，確定用人標準，注重協管人員的素質和行為規(guī)范，開展崗位培訓，提升業(yè)務能力；第三，要明確協管人員的職責范圍，即協管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執(zhí)法工作；第四，也是最重要的一點，就是要明確和規(guī)范協管人員在履行職責范圍內的工作時，需要遵循的規(guī)章制度和法律程式。

如果相關部門不依照的《意見》行事，只是事發(fā)后將當事“臨時工”開除了事，那又該如何？

姜明安回答道，以往確實存在基層執(zhí)法部門對“臨時工”開除了事，而后不了了之的情況。但本次《意見》中明確規(guī)定：“協管人員從事執(zhí)法輔助事務以及超越輔助事務所形成的后續(xù)責任，由本級城市管理部門承擔?！蓖瑫r，《意見》要求，各地“制定權責清單”和“規(guī)范執(zhí)法制度”，這也意味著，日后“‘臨時工’已開除”無法作為相關部門的免責牌。避免了“臨時工”“越軌辦事”與用人單位逃避責任的現象。

對“臨時工”的諸多限制，也并非意味著政策會單純地“打壓”“臨時工”。

楊偉東介紹道：“執(zhí)法的落實實施更多是在基層、在一線、在市縣街區(qū)。所以，本次《意見》中，編制人員在總量保持穩(wěn)定的情況下，在編制內做好人員結構的配置，向基層與一線傾斜，這樣就會在不增加開支的情況下，解決地方經費不夠、編制不夠的問題，從而實現部分‘臨時工’轉正?！?/p>

此外，再好的政策，也需要人來執(zhí)行，而“餓著肚子”的人，顯然不是一位好的執(zhí)行者。所以，姜明安強調，“‘臨時工’的待遇也需要根據需要適時調整”。

姜明安說：“只有文件規(guī)定是不行的，還應該出臺相應的法規(guī)、規(guī)章。用制度編織起籠子，來規(guī)范權力運行。”不僅對待遇方面如此，對整個基層執(zhí)法改革亦然。

“這注定不是一件容易的事，但為了實現依法治國理念，必須邁過‘臨時工’執(zhí)法這道坎?！苯靼踩缡钦f。