對盤活財(cái)政存量資金的研究

田秀琴

[摘 要] 目前，在盤活財(cái)政存量資金工作中，存在的主要問題是：財(cái)政管理體制不夠理順；專項(xiàng)資金使用管理的特殊限制；財(cái)政財(cái)務(wù)管理仍不夠精細(xì)；盤活存量資金的配套制度未及時(shí)跟進(jìn)；國庫集中支付總預(yù)算會(huì)計(jì)核算制度仍有不足；地方或部門利益原因加大了存量資金盤活難度。財(cái)政存量資金的管理應(yīng)是一項(xiàng)常態(tài)化工作，應(yīng)從完善體制、健全機(jī)制、修訂制度、推進(jìn)改革、強(qiáng)化管理等方面入手，促進(jìn)各級政府積極清理財(cái)政存量資金，強(qiáng)化財(cái)政資金管理，客觀上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理到位、預(yù)算編制合理，執(zhí)行進(jìn)度加快，達(dá)到存量資金大幅壓縮，財(cái)政資金績效有效提升的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 盤活財(cái)政存量資金；財(cái)政管理體制；研究

[中圖分類號] F810 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

為進(jìn)一步提高財(cái)政資金績效，確保國家的各項(xiàng)政策落實(shí)到位，國務(wù)院、財(cái)政部和黑龍江省政府分別出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)地方盤活存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕15號）和《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（黑政辦發(fā)〔2015〕8號）等文件，各級財(cái)政部門和預(yù)算單位在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，深入開展了盤活財(cái)政存量資金的工作。但從現(xiàn)實(shí)情況看，存量資金高居不下的原因復(fù)雜，盤活難度較大。

一、盤活存量資金工作中的主要問題

（一）財(cái)政管理體制不夠理順

財(cái)政存量資金過大的問題由來已久，這與目前財(cái)政管理體制不夠理順、各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍不夠清晰等關(guān)系密切。一是黑龍江地處我國邊境，大部分市縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方可用財(cái)力只夠保工資、?；具\(yùn)轉(zhuǎn)，但在改革發(fā)展中地方卻要承擔(dān)較多的事務(wù)，超財(cái)力辦事業(yè)的情況比較普遍，形成賬面存量資金較多實(shí)際國庫資金較少的現(xiàn)狀，同時(shí)還存在大量債務(wù)需要償還，地方財(cái)政盤活存量資金壓力巨大。二是近年來中央和省級財(cái)政部門在上級轉(zhuǎn)移支付安排中，專項(xiàng)資金占有份額越來越高，使地方可集中管理統(tǒng)籌使用的上級轉(zhuǎn)移支付資金越來越少。上級專項(xiàng)資金審批決策集中于中央和省級部門，部分項(xiàng)目設(shè)置與地方實(shí)際結(jié)合不夠，甚至一些項(xiàng)目之間還存在交叉重復(fù)現(xiàn)象，專項(xiàng)資金分配制度不夠合理，投向較為分散，重點(diǎn)不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出類別，使一些項(xiàng)目難以實(shí)施，致使一些專項(xiàng)資金閑置。

（二）專項(xiàng)資金使用管理的特殊限制

近年來，隨著國家專項(xiàng)資金越來越多，相對應(yīng)也產(chǎn)生了大量的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。一是專項(xiàng)資金從立項(xiàng)、審批、變更、上級撥付資金、按進(jìn)度付款、工程驗(yàn)收等是一個(gè)復(fù)雜的過程，需要上級部門之間、下級部門之間、上下級部門之間密切溝通配合，才能順利實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的使用。從黑龍江省情況看，相當(dāng)部分專項(xiàng)資金尤其是基建類資金，主要在當(dāng)年三季度以后下達(dá)，下達(dá)時(shí)間晚，影響了當(dāng)年的項(xiàng)目實(shí)施。二是由于北方的氣候特點(diǎn)，工程施工期主要集中在4月份至10月份，施工時(shí)間短，當(dāng)年完工的項(xiàng)目，驗(yàn)收基本上都在第四季度，導(dǎo)致年底支出較大，如果當(dāng)年不能完工，只能結(jié)轉(zhuǎn)下年。為此，財(cái)政部門為保證項(xiàng)目今后的繼續(xù)開展實(shí)施，達(dá)到上級要求的財(cái)政支出進(jìn)度，在年終決算時(shí)將專項(xiàng)資金分配后進(jìn)行入國庫集中支付系統(tǒng)或是直接將資金從國庫撥到財(cái)政專戶、暫存科目或相關(guān)預(yù)算單位賬戶，待以后年度繼續(xù)使用，從而導(dǎo)致財(cái)政專戶、預(yù)算內(nèi)暫存科目或預(yù)算單位沉積了大量的存量資金。

（三）財(cái)政財(cái)務(wù)管理仍不夠精細(xì)

受現(xiàn)行行政管理體制影響，有些部門當(dāng)年項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和中長期規(guī)劃銜接不夠，又缺乏項(xiàng)目庫儲(chǔ)備，當(dāng)年項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的制定時(shí)間滯后于預(yù)算編制。在預(yù)算執(zhí)行中，市縣和部門項(xiàng)目評估論證、初步設(shè)計(jì)、資金配套、招投標(biāo)等前期工作準(zhǔn)備不充分，上級財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)后，不能立即形成撥款的必要條件，臨時(shí)啟動(dòng)項(xiàng)目前期工作又耗費(fèi)一定時(shí)間，導(dǎo)致很多專項(xiàng)資金當(dāng)年無法形成實(shí)物工作量和有效支出，造成大量資金結(jié)轉(zhuǎn)，預(yù)算執(zhí)行中“錢找項(xiàng)目”和“錢等項(xiàng)目”現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

（四）盤活存量資金的配套制度未及時(shí)跟進(jìn)

按照相關(guān)政策要求，政府性基金按照規(guī)定只能用于指定的基金類別項(xiàng)目，無法用于公共預(yù)算支出；專項(xiàng)收入必須用于教育、環(huán)保和國土等特定支出方向，難以統(tǒng)籌用于其他方面。從近期各級政府下發(fā)的文件中可知，對上述資金如何統(tǒng)籌使用問題，上級政府和財(cái)政部門的“報(bào)告、通知”中多次進(jìn)行原則上的強(qiáng)調(diào)和要求，但始終沒有出臺具體實(shí)施意見或辦法，加之目前各項(xiàng)政府性基金均具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)，特別是在土地出讓金的使用方面，上級部門不斷加大監(jiān)督檢查力度，導(dǎo)致地方難以統(tǒng)籌使用，形成資金閑置。

（五）國庫集中支付總預(yù)算會(huì)計(jì)核算制度仍有不足

現(xiàn)行國庫集中支付總預(yù)算會(huì)計(jì)制度規(guī)定，用款計(jì)劃批復(fù)下達(dá)即視同資金撥付預(yù)算單位，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)年底按照權(quán)責(zé)發(fā)生制列報(bào)支出。實(shí)際上用款計(jì)劃批復(fù)下達(dá)后，預(yù)算單位并未形成實(shí)際支出，用款計(jì)劃大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，存量資金只不過換做另一種表現(xiàn)形式，未達(dá)到緩解財(cái)政收支矛盾和盤活存量資金的初衷。

（六）地方或部門利益原因加大了存量資金盤活難度

盤活存量資金工作，涉及上級財(cái)政部門收繳或本級財(cái)政部門收繳，直接影響到地方或部門利益，有的地方或預(yù)算單位對此認(rèn)識不足，認(rèn)為既然分配到本單位，就是自己的錢，誰也動(dòng)不得，從而加大了存量資金清理回收的工作難度。

二、建議

（一）進(jìn)一步理順財(cái)政管理體制

一是加快推進(jìn)稅制改革。在稅種劃分及分享比例上盡可能向地方傾斜，提高地方可用財(cái)力；二是加快推進(jìn)事權(quán)的劃分。上級政府根據(jù)各地實(shí)際情況，盡可能將中央與地方、省級與市縣的事權(quán)范圍劃分清晰，并且在短期內(nèi)不易頻繁變化和調(diào)整；三是加快完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加，讓地方將其作為財(cái)力在年初能夠很好的安排預(yù)算，同時(shí)上級對下級的專項(xiàng)資金要盡早確定，盡量減少年終下達(dá)額度，防止年末財(cái)政無法撥付或預(yù)算單位無法支出而形成存量資金；四是加快整合專項(xiàng)資金。新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，財(cái)政專項(xiàng)資金以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付資金為主體和建立健全專項(xiàng)資金定期評估和退出機(jī)制，建議財(cái)政部盡快制定逐步減少專項(xiàng)資金的時(shí)間表，解決目前專項(xiàng)資金設(shè)立過多、分散零散、績效不高、整合協(xié)調(diào)難度大的問題，以增加地方政府的統(tǒng)籌資金能力，減少資金沉淀。endprint

（二）進(jìn)一步提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平

為充分發(fā)揮財(cái)政存量資金的使用效益，各級財(cái)政部門和預(yù)算部門要繼續(xù)提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平，使預(yù)算管理從重投入向重產(chǎn)出轉(zhuǎn)變，不斷加強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的效率與效益，盡可能地花更少的錢、辦更多的事。一是繼續(xù)深化部門預(yù)算改革。預(yù)算部門要加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，做好項(xiàng)目的前期論證，確保項(xiàng)目可行、預(yù)算合理、執(zhí)行到位。建立部門預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余銜接機(jī)制，著重解決部門預(yù)算編制置前，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余清理置后的問題；二是繼續(xù)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理。財(cái)政部門對年初預(yù)算已安排且在財(cái)力可控范圍內(nèi)，及早下達(dá)指標(biāo)；對上級財(cái)政部門下達(dá)的專項(xiàng)資金加快文件傳遞，及時(shí)分配下達(dá)；對各類民生支出要優(yōu)先安排，提前下達(dá)；加強(qiáng)日常執(zhí)行管理，充分發(fā)揮監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)資金管理，從編報(bào)、審核、管理、評價(jià)、結(jié)余等多方面進(jìn)行全過程監(jiān)管；預(yù)算部門要有效改變積極爭取項(xiàng)目預(yù)算、消極實(shí)施項(xiàng)目執(zhí)行的不良現(xiàn)象，減少預(yù)算單位資金結(jié)余，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加可用財(cái)力，提高資金使用效益；三是繼續(xù)深化國庫集中支付管理改革。擴(kuò)大預(yù)算單位國庫集中支付范圍，并嚴(yán)禁將財(cái)政資金從零余額賬戶支付到預(yù)算單位基本賬戶，從而在支付系統(tǒng)上時(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算單位支出進(jìn)度情況，也便于上級和本級財(cái)政監(jiān)控部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況；四是繼續(xù)推進(jìn)績效評價(jià)改革。財(cái)政部門和預(yù)算部門要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求，在合法合理使用財(cái)政資金的同時(shí)，注重資金的績效，不斷加大項(xiàng)目事前、事中、事后跟蹤問效力度，提高預(yù)算執(zhí)行的效率和剛性。

（三）完善盤活存量資金的配套制度

清理和盤活財(cái)政存量資金是國家的一項(xiàng)積極政策，但要防止地方以盤活為由，隨意收回部門的專項(xiàng)資金，影響事業(yè)發(fā)展。一是建議國家或授權(quán)省級財(cái)政部門及時(shí)出臺盤活財(cái)政資金的具體操作細(xì)則等相關(guān)規(guī)定，便于基層操作和資金的規(guī)范化使用。如對專項(xiàng)資金的回收，明確具體的操作程序和相應(yīng)的手續(xù)；對預(yù)算部門的存量資金收回本級預(yù)算安排使用的，是否應(yīng)建立相應(yīng)的審批備案制度；對政府性基金和專項(xiàng)收入等列收支資金的具體統(tǒng)籌使用，建議盡早出臺具體規(guī)定；對回收資金的財(cái)務(wù)處理，從財(cái)政到預(yù)算部門要有規(guī)范統(tǒng)一的要求，做到規(guī)范管理。二是細(xì)化權(quán)責(zé)發(fā)生制使用的具體規(guī)定。從目前政策規(guī)定來看，允許地方財(cái)政部門年底按照權(quán)責(zé)發(fā)生制列報(bào)支出。建議財(cái)政部就規(guī)范使用權(quán)責(zé)發(fā)生制出臺具體規(guī)定，避免地方鉆政策漏洞，影響盤活工作的推進(jìn)效果。

（四）落實(shí)盤活存量資金的配套措施

在盤活存量資金工作中要杜絕“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的片面做法，要將其納入財(cái)政改革的整體工作中進(jìn)行統(tǒng)籌安排，通過落實(shí)其他工作，來進(jìn)一步盤活資金。一是建立財(cái)政存量資金定期清理機(jī)制。要發(fā)揮地方政府和財(cái)政部門的主觀意識，加大清理力度，該收回的要收回，該支出的要督促預(yù)算部門加快支出進(jìn)度；二是各級財(cái)政部門完善和簡化撥款流程，保證支出管理各個(gè)環(huán)節(jié)的有效暢通，并與預(yù)算部門緊密配合，確保預(yù)算盡早批復(fù)，指標(biāo)盡早下達(dá)，資金加快撥付；三是建立健全對外借款清理機(jī)制，定期清理，分清情況，該核銷的核銷，該收回的收回，確保財(cái)政支出需求和庫款余額真實(shí)準(zhǔn)確；四是完善專項(xiàng)資金報(bào)告機(jī)制，及時(shí)掌握該資金使用情況，確保項(xiàng)目完工后及時(shí)收繳結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金；五是建立支出進(jìn)度月度和財(cái)政存量資金通報(bào)工作，進(jìn)一步建立健全預(yù)算考核機(jī)制，建立以減少存量資金、提高資金使用效率為核心的預(yù)算執(zhí)行考核評價(jià)體系。督促各部門、各單位嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院規(guī)定，對支出進(jìn)度慢、盤活財(cái)政存量資金不力的地區(qū)或部門及時(shí)通報(bào)或約談。

財(cái)政存量資金的沉淀是多年形成的結(jié)果，盤活工作也非一朝一夕即能完成，只有正視工作中的問題和不足，采取有效的措施，在各級財(cái)政部門和預(yù)算部門的共同努力之下，才能達(dá)到盤活之目的，使財(cái)政資金的使用更加規(guī)范、安全和有效。

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint