黑龍江省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)問題研究

雷光++張啟軍++雷蕾

[摘 要] 黑龍江省作為我國重要的糧食產(chǎn)地，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前黑龍江省農(nóng)村承包土地在流轉(zhuǎn)過程中存在土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，耕地流轉(zhuǎn)范圍、規(guī)?；潭染〉膯栴}。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)量較少、規(guī)模偏小，農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，影響土地流轉(zhuǎn)的其它因素都制約了農(nóng)村承包土地的流轉(zhuǎn)。為提升農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)程度應(yīng)注重機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理，加大扶持力度，著力培育土地流轉(zhuǎn)主體，建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江??；農(nóng)村承包；土地流轉(zhuǎn)；問題研究

[中圖分類號(hào)] F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、黑龍江省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

作為全國糧食產(chǎn)量、糧食商品率第一的黑龍江省，在保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奮斗目標(biāo)的道路上發(fā)揮著舉足輕重的作用。黑龍江省擁有廣袤的黑土地、得天獨(dú)厚的自然條件，然而要保障上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就必須高效利用現(xiàn)有的資源稟賦，而解決問題的關(guān)鍵立足點(diǎn)就在于如何實(shí)現(xiàn)承包土地的規(guī)?；?jīng)營，顯而易見，問題的根源就落在了如何使承包土地在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下實(shí)現(xiàn)有序化、制度化、規(guī)范化的流轉(zhuǎn)。

截至2015年，黑龍江省的可耕地資源有1.8億畝（其中，農(nóng)墾系統(tǒng)擁有耕地面積近1億畝），在可耕地資源有限的前提下，為進(jìn)一步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，確保耕地增量提質(zhì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)到2020年建成1億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的目標(biāo)，就必須在加強(qiáng)對(duì)黑龍江省試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村土地整治支持力度的同時(shí)，加速土地流轉(zhuǎn)機(jī)制建設(shè)，加快農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的速度，擴(kuò)大農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。同時(shí)，也能夠在一定程度上與黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)土地管理制度改革相互推進(jìn)，進(jìn)而有利于將黑龍江省1億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)納入國家計(jì)劃，進(jìn)一步提高黑龍江省糧食產(chǎn)能。

然而，當(dāng)前黑龍江省農(nóng)村承包土地在流轉(zhuǎn)過程中還存在諸多問題：（1）土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范。流轉(zhuǎn)出去的耕地絕大多數(shù)為口頭約定流轉(zhuǎn)期限和租金，鮮有書面合同簽訂。即便簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，其程序和內(nèi)容也不規(guī)范，一旦發(fā)生糾紛缺乏有效依據(jù)。（2）耕地流轉(zhuǎn)范圍較小。耕地流轉(zhuǎn)主要集中在近親屬、本村居民及相鄰村鎮(zhèn)居民之間，很少有向縣域以外承包方，甚至與外來企業(yè)、科研單位簽訂承包租賃合同的。（3）耕地流轉(zhuǎn)規(guī)?；潭绕　８亓鬓D(zhuǎn)過程中，因遵循自愿原則，多數(shù)流轉(zhuǎn)實(shí)為農(nóng)村居民獨(dú)立做出耕地流轉(zhuǎn)決策，尚未實(shí)現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不利于土地規(guī)?；?jīng)營、集約化生產(chǎn)。

二、黑龍江省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)過程中的制約因素

（一）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

當(dāng)前，黑龍江省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織尚未實(shí)現(xiàn)省內(nèi)全覆蓋，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒有完全建立起來，只有少數(shù)縣域（如肇源縣）通過縣政府下發(fā)文件的方式推動(dòng)承包土地的流轉(zhuǎn)和承包土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范，使得黑龍江省大部分可耕地在流轉(zhuǎn)過程中仍存在信息不暢、土地評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)、農(nóng)民咨詢?nèi)鄙匍T路的尷尬境地。同時(shí)，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制尚未有效形成，還沒有具體配套的政策措施。鄉(xiāng)、村兩級(jí)行政單位對(duì)于承包土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和服務(wù)還不到位，缺乏對(duì)農(nóng)民“以地生財(cái)”意識(shí)的培養(yǎng)。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包土地管理部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能未能充分有效發(fā)揮作用。

（二）土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)量較少、規(guī)模偏小

要實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營就必須著力培育一批具有較大規(guī)模、較強(qiáng)實(shí)力的土地流轉(zhuǎn)主體。而當(dāng)前黑龍江省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面臨的另一重大難題便是土地流轉(zhuǎn)主體規(guī)模偏小，農(nóng)民專業(yè)合作組織數(shù)量雖有大幅度增加但質(zhì)量偏低，黑龍江省龍頭企業(yè)在開放型市場(chǎng)競(jìng)爭中的實(shí)力較弱，尚未建立起品牌效應(yīng)，且其與農(nóng)戶直接對(duì)接的利益機(jī)制尚不完善。與此同時(shí)，土地經(jīng)營主體在實(shí)際運(yùn)營過程中還存在融資困難的現(xiàn)象，缺乏主動(dòng)為其經(jīng)營提供貸款擔(dān)保的單位，使得土地經(jīng)營主體很難獲得持續(xù)發(fā)展的資金支持，從而削弱其生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，進(jìn)而不可避免會(huì)造成土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的下降。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善

隨著黨和政府對(duì)“三農(nóng)”工作的重視程度逐漸加大，農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件已得到逐步改善，集中養(yǎng)老模式逐漸建立，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障范圍和覆蓋率繼續(xù)擴(kuò)大，義務(wù)教育階段學(xué)費(fèi)免除等惠民政策的實(shí)施，農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活壓力逐年降低，但其中還存在一個(gè)基本生活收入來源的問題尚未解決，即黑龍江省當(dāng)前村（集體）辦企業(yè)數(shù)量依舊很少，農(nóng)村居民的基本生說來源仍以土地耕種收益為主，導(dǎo)致農(nóng)民收入來源渠道單一、規(guī)模較小，未形成規(guī)模效益，與此相對(duì)應(yīng)的是有待完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，尤其是農(nóng)村社會(huì)救助體系不健全、覆蓋率偏低，使得農(nóng)民在做出耕地流轉(zhuǎn)決策時(shí)仍舊心存憂慮。

（四）影響土地流轉(zhuǎn)的其它因素

除上述影響因素外，因黑龍江省省情的特殊性——農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民們便形成了比較濃重的戀土情結(jié)，且種植作物品種常年單一化、區(qū)域化，寧可粗放經(jīng)營也不想把土地流轉(zhuǎn)出去。對(duì)此應(yīng)加大政策宣傳力度，鼓勵(lì)農(nóng)民將手中的土地流轉(zhuǎn)出去形成規(guī)模效益。其次，處在國土的最北端，黑龍江省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度較慢，尤其是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較落后。對(duì)此應(yīng)加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，提高工資待遇水平，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，拓寬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)渠道，提升農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、離鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極性。第三，農(nóng)民受教育水平普遍不高。這就對(duì)農(nóng)民離鄉(xiāng)就業(yè)帶來很大的心里障礙，對(duì)此應(yīng)該對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)、維權(quán)培訓(xùn)，使得農(nóng)民工合法權(quán)益收到侵害的時(shí)候能夠?qū)W會(huì)用法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

三、提升黑龍江省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)程度的對(duì)策建議

（一）注重機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理

一是健全管理機(jī)制。政策和法律層面上，制定和完善切實(shí)符合黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性文件和地方性法規(guī)以及農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則，使基層在實(shí)際操作中有規(guī)可依、有章可循。二是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制。在充分尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，敢于探索和勇于嘗試各種形式的流轉(zhuǎn)辦法，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、合作、置換、托管等方式將土地集中到大戶、合作組織、龍頭企業(yè)進(jìn)行規(guī)?；N植。三是搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的搭建能夠?yàn)楦匦枨蠓胶娃D(zhuǎn)出方及時(shí)提供信息發(fā)布、陪同勘察、價(jià)值評(píng)估、法律咨詢、耕地項(xiàng)目策劃、代辦過戶等全方位一體化配套服務(wù)。四是改善投入機(jī)制。按照2014年中央一號(hào)文件要求，將土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，降低土地流轉(zhuǎn)成本。

（二）加大扶持力度，著力培育土地流轉(zhuǎn)主體

一是壯大合作組織。借助全國產(chǎn)糧第一大省、國家商品糧基地等品牌效應(yīng)，積極引導(dǎo)和發(fā)展各類專業(yè)合作組織，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社以法人身份按產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品、品牌等組建聯(lián)合社，著力打造一批大社強(qiáng)社。二是扶強(qiáng)龍頭企業(yè)。支持具有競(jìng)爭力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。三是發(fā)展種養(yǎng)大戶。積極培育發(fā)展規(guī)模大戶集群，促使龍頭企業(yè)主動(dòng)聯(lián)系種養(yǎng)大戶，并給大戶相應(yīng)的投入支持扶助，鼓勵(lì)具備條件的農(nóng)戶成立家庭農(nóng)場(chǎng)。四是強(qiáng)化金融支撐。繼續(xù)擴(kuò)大黑龍江省農(nóng)村信用社“戶戶聯(lián)?！辟J款等涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)范圍，探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用貸款，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大提供強(qiáng)有力的金融支持。

（三）建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

不能阻擋老天爺下雨，但可以制造雨傘。在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展過程中，社會(huì)保障始終扮演著“雨傘”的作用。尤其是在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，完善的社會(huì)保障體系是解決農(nóng)民一切后顧之憂的根本保障。建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)以及社會(huì)互助體系，進(jìn)一步降低農(nóng)民生產(chǎn)生活的壓力，增強(qiáng)農(nóng)民暫時(shí)脫離耕地的安全感和適應(yīng)、融入城鎮(zhèn)生活的能力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，探索建立符合農(nóng)村實(shí)際的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房制度改革方案，尤其是要將耕地流轉(zhuǎn)出去的60歲以上以及喪失勞動(dòng)能力、失去生活來源的農(nóng)民納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系中來，體現(xiàn)政府關(guān)懷的同時(shí)更會(huì)起到打消流轉(zhuǎn)耕地農(nóng)民后顧之憂的示范作用。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]高玉峰.制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素及對(duì)策探析[J].河南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（9）

[2]洪名勇，關(guān)海霞.農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為及影響因素分析[J].經(jīng)濟(jì)問題，2012（8）

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint