生態(tài)補償概念的法學(xué)界定

韓衛(wèi)平

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生態(tài)補償概念的法學(xué)界定

韓衛(wèi)平*

摘要：法學(xué)意義上的生態(tài)補償是指為了激勵生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護行為，由相關(guān)受益主體對特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護者付出的成本或作出的犧牲予以補償?shù)姆尚袨椤Ｗ匀谎a償說和人地補償說所理解的生態(tài)補償不符合法學(xué)的特點。人際補償中的負外部性補償也不應(yīng)納入生態(tài)補償制度的范圍。應(yīng)將生態(tài)補償制度與現(xiàn)行的環(huán)境保護稅費、環(huán)境損害賠償?shù)戎贫茸鲊栏竦膮^(qū)分。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償人際補償正外部性補償善治理論

生態(tài)補償作為保護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的一項重要手段，在西方國家較早獲得研究和運用。在我國，生態(tài)補償也從理論研究轉(zhuǎn)向了實踐層面。2010年4月，由國家發(fā)改委領(lǐng)銜的《生態(tài)補償條例》(草案)起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專家咨詢委員會成立。這意味著，生態(tài)補償正式進入法律起草階段。為生態(tài)補償提供立法供給是目前法學(xué)界的一大重要任務(wù)。然而關(guān)于何為生態(tài)補償，目前在國家層面未作出明確規(guī)定。生態(tài)補償?shù)母拍顩Q定著生態(tài)補償法律制度的調(diào)整范圍，也關(guān)系著生態(tài)補償法律制度與其他環(huán)境保護法律制度之間的關(guān)系。生態(tài)補償法律文本需對生態(tài)補償?shù)母拍钭鞒雒鞔_的界定。目前，學(xué)界關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍钌形催_成共識。有必要對生態(tài)補償這一基礎(chǔ)性的概念進行界定，以期實現(xiàn)法律的確定性。

一、關(guān)于生態(tài)補償概念的各種學(xué)說觀點

(一)自然補償說

生態(tài)補償一詞最早來源于生態(tài)學(xué)中的自然生態(tài)補償一詞。所謂自然生態(tài)補償是指“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時,所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力,或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力?！?環(huán)境科學(xué)大辭典編委會：《環(huán)境科學(xué)大辭典》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第326頁。在生態(tài)學(xué)上，生態(tài)補償實質(zhì)上是指自然生態(tài)系統(tǒng)在受到外界干擾時的一種自我調(diào)節(jié)的本能，該種本能是為了實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的固有平衡，從而確保自身的平衡和生存。此時生態(tài)補償中的“生態(tài)”是指生態(tài)系統(tǒng)以及構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的有機體、種群或群落，是補償?shù)倪\行主體?！把a償”是指生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)活動。鑒于該理解葉文虎等人認為生態(tài)補償是指生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的對生態(tài)環(huán)境的破壞所起的緩沖和補償作用。*葉文虎、魏斌、仝川：《城市生態(tài)補償能力衡量和應(yīng)用》，載《中國環(huán)境科學(xué)》 1998年第4期。

(二)人地補償說

人地補償說認為生態(tài)補償是指人類對生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能本身進行的補償，其實質(zhì)體現(xiàn)的是一種人地關(guān)系。如張誠謙認為“所謂生態(tài)補償就是從利用資源所得到的經(jīng)濟收益中提取一部分資金并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng),以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量、輸入、輸出的動態(tài)平衡?！?張誠謙：《論可更新資源的有償利用》，載《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》1987年第5期。呂忠梅教授將狹義上的生態(tài)補償理解為對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)、綜合治理的行為。*呂忠梅：《超越與保守———可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社2003年版，第355頁。卡普魯斯等人認為生態(tài)補償是指在發(fā)展過程中，對生態(tài)功能和質(zhì)量造成損害的一種補償。*RUUD CUPERUS，MARCO M.G.J. BAKERMANS，HELIAS A. UDO DE HAES，KEES J. CANTERS： Ecological Compensation in Dutch Highway Planning.Environmental Management，2001-27(1)。王清軍認為在法律層面，生態(tài)補償包括的第一個方面即為“從事對生態(tài)環(huán)境有影響的行為時對生態(tài)環(huán)境自身的補償。如修建大壩時，環(huán)境評價報告中要求必須修建的巡魚通道。這體現(xiàn)了人與自然的關(guān)系?！?王清軍、蔡守秋：《生態(tài)補償機制的法律研究》，載《南京社會科學(xué)》2006年第7期。此時生態(tài)補償中的“生態(tài)”不再是補償?shù)倪\行主體，而成為補償?shù)膶ο螅弧把a償”不再是指生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)活動，而是人類對生態(tài)系統(tǒng)實施的一系列保護和恢復(fù)措施。在該種意義上生態(tài)補償體現(xiàn)為人類對生態(tài)系統(tǒng)的補償。按照該觀點人類對生態(tài)系統(tǒng)進行的一系列恢復(fù)和保護行為都可稱之為生態(tài)補償。

(三)人際補償說

人際補償說將生態(tài)補償關(guān)系界定在社會主體之間的補償。相對與人地補償說，人際補償說認為生態(tài)補償是一種人對人的補償。此時生態(tài)補償中的生態(tài)既不是補償?shù)倪\行主體，也不是補償?shù)膶ο?，而是補償?shù)脑颉Ｒ欢ㄉ鐣蓡T之間之所以進行補償是因為生態(tài)環(huán)境被破壞或獲得了維護。但在人際補償說內(nèi)部，由于學(xué)者們對補償概念及補償方向的不同理解，對生態(tài)補償涵義的認識仍存在一定分歧。主要有以下兩種認識：

1.雙向補償說。雙向補償說認為生態(tài)補償既包括體現(xiàn)外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的生態(tài)環(huán)境的損害者向政府或受害者承擔(dān)的補償責(zé)任，也包括體現(xiàn)外部經(jīng)濟性內(nèi)部化的生態(tài)受益者向生態(tài)建設(shè)者和保護者承擔(dān)的補償責(zé)任。目前，相當(dāng)一部分學(xué)者都持有該觀點。如毛顯強認為“生態(tài)補償是指通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性),達到保護資源的目的?！?毛顯強、鐘瑜、張 勝：《生態(tài)補償?shù)睦碚撎接憽罚d《中國人口·資源與環(huán)境》2002年第4期。李愛年教授以經(jīng)濟學(xué)中的雙向補償為基礎(chǔ)，將生態(tài)補償分為“增益性”補償和“抑損性”補償兩類。*李愛年：《生態(tài)效益補償法律制度研究》，中國法制出版社2008年版第49頁。增益性補償體現(xiàn)的是正外部性補償，“抑損性”補償體現(xiàn)的是負外部性補償。沈滿洪認為生態(tài)補償機制包括對生態(tài)保護貢獻者作出補償、對減少生態(tài)破壞者給予補償和對生態(tài)破壞中的受損者進行補償。*沈滿洪、陸菁：《論生態(tài)保護補償機制》，載《浙江學(xué)刊》2004年第4期。其中對生態(tài)保護貢獻者和減少生態(tài)破壞者給予的補償體現(xiàn)的正外部性補償，對生態(tài)破壞中的受損者進行補償從一定程度上體現(xiàn)了負外部性補償。

2.單向補償說。單向生態(tài)補償說將生態(tài)補償限定在正外部性補償?shù)姆秶鷥?nèi)，僅包括生態(tài)環(huán)境的受益者對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者和保護者進行的補償。雙向補償說既體現(xiàn)“誰污染，誰付費”、“誰破壞，誰治理”的基本原則，也體現(xiàn)“誰受益，誰補償”、“誰保護、誰收益”的基本原則；而單向補償說只體現(xiàn)后者。如王青云認為“生態(tài)補償就是指為糾正生態(tài)保護領(lǐng)域中因經(jīng)濟外部性而造成的市場失靈，生態(tài)保護的受益者應(yīng)該向生態(tài)保護者提供補償，以實現(xiàn)生態(tài)保護中經(jīng)濟外部性的內(nèi)部化，從而調(diào)動生態(tài)保護者的積極性?！?王青云：《關(guān)于我國建立生態(tài)補償機制的思考》，載《宏觀經(jīng)濟研究》2008年第7期。李文華等認為“生態(tài)(效益)補償是用經(jīng)濟的手段達到激勵人們對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進行維護和保育,解決由于市場機制失靈造成的生態(tài)效益的外部性并保持社會發(fā)展的公平性,達到保護生態(tài)與環(huán)境效益的目標?！?李文華、李芬、李世東等：《森林生態(tài)效益補償?shù)难芯楷F(xiàn)狀與展望》，載《自然資源學(xué)報》2006年第5期。曹明德認為：“生態(tài)補償是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費用的機制。”*曹明德：《對建立生態(tài)補償法律機制的再思考》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第5期。

二、對各種學(xué)說觀點的法學(xué)評判

(一)關(guān)于自然補償說

按照自然補償說，生態(tài)補償在本質(zhì)上是生態(tài)系統(tǒng)抵抗外界干擾的一種自我調(diào)節(jié)能力。生態(tài)系統(tǒng)存在的理想狀態(tài)即是在這種不斷的自我補償下實現(xiàn)平衡。但是，當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)受到的干擾遠遠超過了其自我調(diào)節(jié)能力時，生態(tài)系統(tǒng)的這種自我補償對生態(tài)平衡的恢復(fù)將無能為力，生態(tài)系統(tǒng)即面臨破壞的威脅。此時，生態(tài)補償?shù)难a償者必然從自然本身向生態(tài)系統(tǒng)的最大干擾者——人類延伸。生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵也必然從最初的自然生態(tài)補償演變?yōu)楸Ｗo生態(tài)環(huán)境的一種行政、經(jīng)濟手段或機制。法學(xué)以人的行為為主要研究和調(diào)整對象，對于純粹的自然現(xiàn)象，法律不能也無力進行調(diào)整和規(guī)范。自然補償說所理解的生態(tài)補償應(yīng)是生態(tài)學(xué)意義上的概念而非法學(xué)意義上的概念。法學(xué)意義上的生態(tài)補償以自然生態(tài)補償規(guī)律為基礎(chǔ)，但其內(nèi)涵與自然補償說理解的生態(tài)補償大相徑庭。

(二)關(guān)于人地補償說

人地補償說將生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵理解為人類社會對生態(tài)系統(tǒng)的投入、維護和管理行為，其注重到了人類社會對生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)承擔(dān)的反哺責(zé)任，因此對生態(tài)環(huán)境的保護具有積極的作用。實際上環(huán)境保護法的目的就是要促成人地補償?shù)膶崿F(xiàn)，環(huán)境立法的目的在一定程度上就是要設(shè)計一定的制度來實現(xiàn)人地補償。因此，人地補償是目的，而非手段。人地補償目的的達成離不開人際補償?shù)膶崿F(xiàn)。另外，人地補償說直接體現(xiàn)的是人與自然的關(guān)系，而法律調(diào)整的對象是一定的社會關(guān)系。“法律對人與自然關(guān)系的調(diào)整，也是通過對人與人的關(guān)系即社會關(guān)系實現(xiàn)的，人與自然的關(guān)系不可能是法律調(diào)整的直接對象?！?孫國華、朱景文：《法理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2010年版第203頁。因此生態(tài)系統(tǒng)本身不能作為主體參與生態(tài)補償法律關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)補償法律法律關(guān)系的客體，而不是生態(tài)補償法律關(guān)系中作為主體的補償對象。法律意義上的生態(tài)補償體現(xiàn)的是一定社會主體之間的利益關(guān)系。法律通過對社會主體之間失衡的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)，引導(dǎo)社會主體實施有利于保護生態(tài)環(huán)境的行為。有學(xué)者以生態(tài)學(xué)為基礎(chǔ)，將對生態(tài)系統(tǒng)本身的恢復(fù)、維護和修復(fù)行為納入生態(tài)補償?shù)姆懂牎?如呂忠梅教授將狹義上的生態(tài)補償理解為對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)、綜合治理的行為。參見呂忠梅：《超越與保守———可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社 2003 年版，第 355頁。依該觀點，中央和地方進行的生態(tài)保護與建設(shè)工程以及資源開發(fā)利用者對生態(tài)環(huán)境進行的保護和修復(fù)行為也屬于生態(tài)補償行為。這種觀點將對“物”的補償納入生態(tài)補償?shù)姆秶?。這種補償超出了法律的調(diào)整范圍，法律能做到的只是通過對“人”的補償，從而間接地實現(xiàn)對“物”的補償。

(三)關(guān)于人際補償說

人際補償說將生態(tài)補償?shù)姆秶薅ㄔ谌伺c人之間，更為符合法律的特點和功能。但正如前文所述，目前在人際補償說內(nèi)部對生態(tài)補償涵義的理解仍然存在一定的分歧。按照雙向補償說，生態(tài)補償?shù)姆秶^為寬泛，包括征收環(huán)境資源稅(費)的行為和環(huán)境損害賠償行為等。而按照單向補償說，生態(tài)補償僅限于生態(tài)服務(wù)的受益者向提供者進行的補償。作為一項法律概念，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延必須明確。因為其決定著生態(tài)補償制度的效力范圍，同時也影響著環(huán)境法律制度內(nèi)部體系的穩(wěn)定性。目前理論界關(guān)于生態(tài)補償概念的模糊性，極大地阻礙了全國性生態(tài)補償立法的推進。同時這種理論上的模糊性，也使地方進行的生態(tài)補償立法內(nèi)容各異。如2014年5月通過的《蘇州市生態(tài)補償條例》第3條規(guī)定，本條例所稱生態(tài)補償是指主要通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，對因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任使經(jīng)濟發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)的有關(guān)組織和個人給予補償?shù)幕顒印？梢娫摋l例所稱的生態(tài)補償僅包括對正外部性的補償。而2012年2月通過的《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法(試行)》第2條規(guī)定，本辦法所指河流生態(tài)補償是以保護河流生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，綜合運用經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)流域上中下游之間、水生態(tài)保護者與受益者及破壞者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系的公共制度。可見該辦法所稱的生態(tài)補償包括正外部性補償和負外部性補償兩方面。生態(tài)補償概念理論上的模糊性給生態(tài)補償立法帶來了極大的障礙，丞需對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延予以明確。

三、正外部性補償：生態(tài)補償之應(yīng)有涵義

如上文所述，關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍?，自然補償說和人地補償說都不符合法律對社會關(guān)系進行調(diào)整的基本特征。生態(tài)補償作為一個法律概念應(yīng)被限定在人際補償關(guān)系之內(nèi)。目前需要解決的關(guān)鍵問題是生態(tài)補償是一種包括負外部性補償和正外部性補償在內(nèi)的雙向補償還是僅體現(xiàn)正外部性補償?shù)膯蜗蜓a償。本文認為生態(tài)補償應(yīng)該僅限于體現(xiàn)正外部補償?shù)膯蜗蜓a償(增益性補償)而不包括負外部性補償(抑損性補償)。

(一)采用單向補償說更符合生態(tài)補償一詞出現(xiàn)的社會背景

生態(tài)補償作為保護生態(tài)環(huán)境的一種新的制度設(shè)計，有其出現(xiàn)的特殊社會背景。必須將該詞放置于一定的社會背景中揭示其內(nèi)涵。脫離其產(chǎn)生的社會背景，主觀臆想地去理解其內(nèi)涵，必然出現(xiàn)眾說紛壇的局面。從目前的文獻資料顯示，我國從20世紀80年代開始,理論界提出了進行生態(tài)補償?shù)慕ㄗh，但其主要針對的是防護林的保護和建設(shè)。如李慕唐建議“為保障上游山區(qū)群眾的生活水平,對維護生態(tài)平衡的防護林,國家應(yīng)從灌溉、供水、水利發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及育林費等收益中提出部分資金,給劃分防護林的上游山區(qū)群眾和國營林場,作為生態(tài)補償費。”*李慕唐：《建議國家對劃為生態(tài)效益的防護林應(yīng)予補償》，載《遼寧林業(yè)科技》1987年第6期。錢震元建議“從中下游受益的單位(各梯級水站)、工廠、交通、航運、礦場、城市用水等按照受益多寡和一定比例提繳生態(tài)利用經(jīng)費，由林業(yè)部門按森林覆蓋面積和林地質(zhì)量付給農(nóng)戶，用以‘生態(tài)補償’?！?錢震元：《對長江上游防護林工程建設(shè)實行經(jīng)濟補償?shù)慕ㄗh》，載《資源開發(fā)與保護》1988年第4期。

我國在這一時期產(chǎn)生了生態(tài)補償?shù)奶岱?，是有其特殊的歷史背景的。1966年到1976年我國經(jīng)歷了文化大革命的十年浩劫，由于在這一期間指導(dǎo)方針的錯誤，我國的生態(tài)環(huán)境遭受到了極大地破壞。特別是在“以糧為綱”農(nóng)業(yè)思想的指導(dǎo)下，毀林現(xiàn)象極為普遍，森林資源極速減少。文化大革命結(jié)束以后，特別是從黨的十一屆三中全會以來，黨和政府開始轉(zhuǎn)移工作重心，環(huán)境保護工作進入了一個嶄新的時期。面對嚴重破壞的森林資源，1978年國務(wù)院正式?jīng)Q定建設(shè)“三北(西北、東北、華北)防護林工程”，該工程包括13個省的551個縣。中央提出的建設(shè)三北防護林工程的決定得到了三北地區(qū)各級政府以及干部群眾的積極響應(yīng)，據(jù)清查核實，”從1978年至1988年底，中央和地方財政及其他渠道共投資24.33億元，群眾投入勞動11個工作日，完成人工造林1.38億畝?！?劉培植：《中國現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路》，黑龍江科學(xué)技術(shù)出版社1992年版，第431頁。三北防護林工程在取得巨大成績的基礎(chǔ)上也存在著一定問題。例如隨著生態(tài)林的成長，對于位于生態(tài)林附近的農(nóng)田而言，卻產(chǎn)生了減產(chǎn)的現(xiàn)象。這主要是由于生態(tài)林與農(nóng)作物爭奪陽光、養(yǎng)分所致。而位于生態(tài)林下游的農(nóng)戶，由于上游的生態(tài)林起到了防風(fēng)固沙、保持水土的作用，下游的農(nóng)田即使遇有暴雨天氣，也能保持糧食收成。因此，生態(tài)林建設(shè)區(qū)域的農(nóng)民為了保證糧食產(chǎn)量或確保一定的經(jīng)濟收入，不得不將自己種植的樹忍痛砍掉。面對這種防護林建設(shè)區(qū)建設(shè)、他方受益、自身受損的現(xiàn)象，學(xué)界提出了向受益地區(qū)或單位收取森林生態(tài)效益補償金的建議?？梢哉f我國與生態(tài)補償相關(guān)的理論研究和實踐就是在三北防護林的建設(shè)中被提上議事日程的。生態(tài)補償?shù)漠a(chǎn)生與積極的生態(tài)建設(shè)和保護行為是緊密聯(lián)系在一起的。生態(tài)補償制度設(shè)計的初衷就是要通過受益者對受損者的補償來達到激勵生態(tài)建設(shè)和保護行為、擴大生態(tài)服務(wù)供給的目的。因此，從生態(tài)補償一詞出現(xiàn)的社會背景考察，其體現(xiàn)的應(yīng)是受益者向生態(tài)服務(wù)提供者的單向補償，而不包括生態(tài)環(huán)境的破壞者、干擾者向政府或受害人進行的補償。

(二)采用單向補償說更能體現(xiàn)環(huán)境保護從傳統(tǒng)管治理念向善治理念的轉(zhuǎn)變

善治思想是20世紀90年代以來主要在發(fā)達國家出現(xiàn)的創(chuàng)新理論。該思想是面對公共管理領(lǐng)域中政府失效和市場失靈的局面而產(chǎn)生的一種新的理論。市場在提供公共產(chǎn)品、約束個人極端自利行為方面束手無策，政府的命令手段無法實現(xiàn)利益之間的相互協(xié)調(diào)和最優(yōu)配置，導(dǎo)致命令難以得到執(zhí)行。善治理論主張通過一系列自上而下的合作克服政府的低效和市場的失靈，這種合作主要是通過協(xié)商而實現(xiàn)的。環(huán)境保護作為一種典型的公共事務(wù)，豪無疑問面臨著政府失效和市場失靈的“雙失”困境，善治理論的出現(xiàn)無疑為環(huán)境保護開辟了新的天地。一直以來，我國在環(huán)境管理的過程中采用的主要是政府單一的管治方式。在環(huán)境管理模式中只存在政府(管治者)和市民(被管治者)兩種角色。政府通過直接的命令讓可能對環(huán)境造成損害的相關(guān)主體承擔(dān)各種義務(wù)來達到保護環(huán)境的目的，例如對排污者進行強制性收費、對生產(chǎn)經(jīng)營者進行強制性許可，這種單一的管治方式在一定程度上起到了遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。但同時也具有很大的缺陷，例如管治成本過高、管治尋租現(xiàn)象嚴重、對管治的抵制現(xiàn)象嚴重等。依靠單一的命令式的環(huán)境管治很難實現(xiàn)保護環(huán)境公共利益的目的，因此善治理念自然被引入到環(huán)境管理領(lǐng)域。傳統(tǒng)管治理念與善治理念主要具有以下區(qū)別：一，主體不同。傳統(tǒng)環(huán)境管治是政府主導(dǎo)型的一元治理結(jié)構(gòu)， 而善治是由政府、市場和公民社會構(gòu)成的三元治理結(jié)構(gòu)。二，手段不同，管治注重的是政府在生態(tài)環(huán)境保護中的強制性手段，主要使用命令控制型手段。而善治強調(diào)利益誘導(dǎo)機制，通過對相關(guān)主體的激勵措施來達到一定目的 。三，認識不同。管治側(cè)重于對生態(tài)環(huán)境自然屬性的保護，注重防止環(huán)境要素的變化以及具體生態(tài)問題本身的解決，而善治側(cè)重于治理的社會屬性，焦點在于人們對生態(tài)環(huán)境的認知，參與環(huán)境決策的權(quán)利，維護環(huán)境權(quán)益的制度保障和執(zhí)行環(huán)境決策的績效，注重利用利益制衡，發(fā)揮人在保護生態(tài)環(huán)境中的積極性和主動性。

單向生態(tài)補償說體現(xiàn)的正是這種善治思想。其主要通過政府、市場和市民之間的協(xié)商，對生態(tài)建設(shè)者和保護者予以鼓勵來達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。而雙向補償說中的負外部性補償體現(xiàn)的仍然是政府對生態(tài)環(huán)境破壞者強制性懲罰的管治體制。面對我國目前已經(jīng)遭到嚴重破壞的生態(tài)環(huán)境，不僅要通過管治達到不讓生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的目的，而是要通過善治過程中的協(xié)商、激勵機制實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的不斷提高。善治的特點是建立互惠與相互依賴的網(wǎng)絡(luò)體系，并且實現(xiàn)該網(wǎng)絡(luò)體系的整合。美國社會學(xué)家帕森斯認為，一個社會要達到整合，首先必須具備的條件是：“有足夠的行動者受到適當(dāng)?shù)墓膭?，依照角色期待而行動?！?宋林飛：《當(dāng)代西方社會學(xué)》遼寧人民出版社1990年版，第186頁。單向生態(tài)補償說正是體現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境保護行動者的鼓勵。環(huán)境治理不能僅靠權(quán)威或者制裁，而更多地應(yīng)該依靠利益相關(guān)者之間有效的互動，在這個互動中，各方要實現(xiàn)的利益可能會不同，但在結(jié)果上都使公共利益有所增加。在協(xié)商體制下，實現(xiàn)了政府還政于民的過程，因此“公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，沒有健全和發(fā)達的公民社會，就不可能真正的善治。”*俞可平：《治理與善治》社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第11頁。但公民社會并不意味著無政府主義的無秩化，善治應(yīng)當(dāng)建立在強有力的國家和法治的基礎(chǔ)之上。“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治?！?同前引[19]，第10頁。

(三)采用單向補償說有利于實現(xiàn)環(huán)境法制度體系的科學(xué)性和統(tǒng)一性

環(huán)境法制度體系是指環(huán)境法律規(guī)范中具有邏輯聯(lián)系的各項法律制度，以及這些制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。具有完善、和諧、統(tǒng)一的制度體系是一個部門法發(fā)展到較高水平的重要標志。在法律制度體系的構(gòu)成中，各項制度之間的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成，又能互相區(qū)別的。如果在一個部門法的法律體系中，各項制度混合不清，相互交織，可以說該部門法的法律體系是不科學(xué)的、混亂的。生態(tài)補償概念的界定，直接關(guān)系到生態(tài)補償法律制度與其他環(huán)境保護法律制度之間的關(guān)系。目前，我國環(huán)境法已經(jīng)確立了一系列的環(huán)境法律制度，如：環(huán)境影響評價制度、三同時制度、排污收費制度等。如果按照雙向補償說生態(tài)補償法律制度應(yīng)包括現(xiàn)行的排污收費制度、資源有償使用制度和環(huán)境損害賠償制度。實際上，排污收費制度、資源開發(fā)使用費制度都只關(guān)注到了生態(tài)環(huán)境問題的負外部性。這些制度通過外部成本的內(nèi)部化來增加生態(tài)環(huán)境利用者的成本，從而減少其對生態(tài)環(huán)境的損害。相比只采用監(jiān)督命令式的行政手段而言，這種將外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟手段在治理生態(tài)環(huán)境問題方面起到了積極作用。然而，目前在環(huán)境法律制度中尚缺少對生態(tài)環(huán)境正外部性現(xiàn)象的關(guān)注，實施了對生態(tài)環(huán)境保護行為的相關(guān)主體往往得不到相應(yīng)的回報，從而大大挫傷了其實施生態(tài)環(huán)境保護行為的積極性。在這一背景下，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境正外部性問題的生態(tài)補償手段進入了法學(xué)視野。“就生態(tài)補償而言,作為環(huán)境法已有相關(guān)制度基礎(chǔ)上新生的社會現(xiàn)象,自然有其內(nèi)在規(guī)定性,不可能與傳統(tǒng)制度之間存在同質(zhì)性,需要給出新的抽象與歸納?！?李集合、成銘：《生態(tài)補償法律制度研究的理論誤區(qū)及其修正》，載《法學(xué)雜志》2008年第6期。如果將生態(tài)補償制度與其他保護生態(tài)環(huán)境的制度相混淆，就會造成環(huán)境法內(nèi)部各制度之間的交叉與重疊，從而導(dǎo)致環(huán)境法立法體系的混亂。界于此作者認為生態(tài)補償是以生態(tài)環(huán)境正外部性為基礎(chǔ)的，以鼓勵生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護行為為目的的激勵機制。

生態(tài)補償是對保護生態(tài)環(huán)境行為的激勵機制，其補償?shù)那疤岜仨毷且环降男袨槭股鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能增強，也即增加了人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的生態(tài)利益。正是由于生態(tài)利益的增加，而使其他主體受益。增加生態(tài)利益的一方主體可以稱為施益方，因生態(tài)利益的增加而受益的一方主體稱為受益方，生態(tài)補償即在受益方與施益方之間開展。生態(tài)利益的增加包括絕對增加和相對增加兩種。所謂絕對增加是指施益方實施了積極的生態(tài)建設(shè)和保護行為，使生態(tài)利益總量有所增加。所謂相對增加是指施益方通過放棄發(fā)展機會或其他手段防止了生態(tài)利益的減損。無論生態(tài)利益的絕對增加還是相對增加，對于施益者而言，都是保護和改善生態(tài)環(huán)境的貢獻者，他們的貢獻行為會使公眾或其他個體受益，由相應(yīng)主體給予其適當(dāng)?shù)难a償，符合法律公平正義的理念。增加生態(tài)利益，保護和改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該是生態(tài)補償制度設(shè)置的初衷，只有生態(tài)利益客觀上有所增益，才會存在補償?shù)膯栴}。生態(tài)利益客觀上的增加，是進行生態(tài)補償?shù)那疤?。不?yīng)將生態(tài)補償制度與環(huán)境損害賠償制度相混。生態(tài)損害行為造成的是生態(tài)利益的減損而非生態(tài)利益的增加。對這種減損生態(tài)利益的行為應(yīng)該實施懲罰機制，而非生態(tài)補償這種激勵機制。另外，在法學(xué)上“補償”與“賠償”也具有不同的涵義?！把a償與賠償?shù)淖畲髤^(qū)別是發(fā)生的原因和性質(zhì)不同：賠償一定是因違法行為所引起的，對加害者具有懲罰性；而補償是因合法行為所引起的，因合法行為對他人產(chǎn)生損失的補償不具有懲罰性，因行為者有目的的使他人獲益的補償甚至還具有感恩的意味。”*李愛年、劉旭芳：《生態(tài)補償法律含義再認識》，載《環(huán)境保護》2006年第10期。對破壞生態(tài)環(huán)境的行為，在現(xiàn)行的環(huán)境保護基本法和保護生態(tài)環(huán)境的單行法中已有規(guī)定，無需再納入生態(tài)補償制度中進行重復(fù)規(guī)定。嚴格意義上的生態(tài)補償應(yīng)只包括“增益性”補償。此處的“益”是指生態(tài)利益，也即是指生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)性生態(tài)功能帶給人類的非經(jīng)濟性利益。生態(tài)利益相比經(jīng)濟利益處于弱勢地位，亟需法律對其進行特殊保護。設(shè)立生態(tài)補償法律制度的目的就是希望通過對生態(tài)利益的貢獻者進行一定形式的補償，從而實現(xiàn)生態(tài)利益的絕對增加和相對增加。生態(tài)補償法律制度在本質(zhì)上是對生態(tài)保護行為的一種激勵機制。對生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境進行的恢復(fù)、綜合治理行為屬于生態(tài)建設(shè)行為，不屬于生態(tài)補償行為。國家對自然資源特定開發(fā)利用者收費(稅)的行為屬于自然資源有償使用制度，不屬于生態(tài)補償制度。而對資源開發(fā)利用過程中的受害者進行單純的經(jīng)濟補償，起不到增加生態(tài)利益的作用。實踐中一些廠礦企業(yè)在開采過程中對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了損害，為了緩減礦群矛盾，廠礦企業(yè)給當(dāng)?shù)厝罕娺M行經(jīng)濟上的補償，當(dāng)?shù)厝罕姙榱俗非蠼?jīng)濟利益即對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以容忍的現(xiàn)象比比皆是。該現(xiàn)象即是典型的以生態(tài)利益的犧牲來換取經(jīng)濟利益，不符合生態(tài)補償法律制度的目的。因此作者認為將對資源開發(fā)利用過程中對受害者的補償納入生態(tài)補償?shù)姆秶鷮崒俨煌住?/p>

基于以上對生態(tài)補償?shù)恼J識，可以對法學(xué)意義上的生態(tài)補償下如下定義：生態(tài)補償是指為了激勵生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護行為，由相關(guān)受益主體對特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護者付出的成本或作出的犧牲予以補償?shù)姆尚袨椤?/p>

*作者簡介：韓衛(wèi)平，山西師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。