農(nóng)民工社會融入的政策研究

陳雪媛

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農(nóng)民工社會融入的政策研究

陳雪媛

在新中國30多年的發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民工這一群體是中國特色的歷史發(fā)展的產(chǎn)物，也是見證和影響中國經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的主要力量。農(nóng)民工社會融入的政策變革不僅體現(xiàn)著政府適應(yīng)社會發(fā)展的需要，同時也是農(nóng)民工需求變化的反映。政府對于農(nóng)民由農(nóng)轉(zhuǎn)工、離鄉(xiāng)進(jìn)城的政策導(dǎo)向由嚴(yán)格限制到逐步放松，到如今的鼓勵和倡導(dǎo)“一體化”發(fā)展，這一政策變遷的終極目標(biāo)則是促進(jìn)社會公平與和諧，幫助農(nóng)民工更好地融入城市社會，共享改革發(fā)展成果。

農(nóng)民工政策；社會融入；政策研究

一、農(nóng)民工政策的歷史演變

新中國成立后，百廢待興，政府實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，舉全國之力發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，完全由政府掌控和支配勞動力市場。城市人口集中力量發(fā)展工業(yè)，嚴(yán)格限制城市人口的增長，將農(nóng)民控制在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的有限空間中，禁止農(nóng)村人口向城市流動，1981年國務(wù)院頒布的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力遷向城市和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，實質(zhì)上確立了城鄉(xiāng)二元體制的發(fā)展路徑。

80年代以來，由于農(nóng)村的成功改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長，農(nóng)民解決了溫飽問題。1984年前后，政府取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷，糧食配給制逐漸消亡，農(nóng)民產(chǎn)生了進(jìn)城務(wù)工的需求。之后，政府允許國營企業(yè)招收農(nóng)村勞動力，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村與城市的隔離逐漸被松動。但是，仍然是以城市中心主義發(fā)展。

90年代以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱，城市承載力不足，勞動力供給過剩，政府整頓勞動力市場，為了優(yōu)先保障城市就業(yè)問題，通過各種政策，如數(shù)量、證件、工種等提高農(nóng)民工準(zhǔn)入門檻，再一次拉大了城鄉(xiāng)二元差異。將農(nóng)民工限制在次等勞動力市場的地位，成為城市的二等公民和邊緣人。

21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入穩(wěn)定期，政府追求科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的執(zhí)政理念，更加注重公平和發(fā)展，將農(nóng)民工問題放在影響中國改革發(fā)展與穩(wěn)定的重要因素的位置上，不再僅僅將農(nóng)民工城市化的目標(biāo)局限在就業(yè)問題上，而轉(zhuǎn)為城市融入、公共服務(wù)、安居樂業(yè)等更綜合的指標(biāo)。2003年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，將公平就業(yè)放在突出的戰(zhàn)略位置上。2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、2008年《關(guān)于切實做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的若干意見》、2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等政策，都系統(tǒng)地提出了關(guān)于解決農(nóng)民工就業(yè)、公共服務(wù)、社會保險、權(quán)益與保障等等方面的政策措施，旨在促進(jìn)農(nóng)民工的城市融入和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

但是，多年以來的城鄉(xiāng)二元體制的制度壁壘、思維慣性、城市實際的承載能力與巨大的農(nóng)民工群體人數(shù)的不匹配，決定了農(nóng)民工的社會融入是一個長期的歷史過程，并且在這過程中，農(nóng)民工政策將隨著實際情況的變化而調(diào)整。

二、農(nóng)民工社會融入政策的一般性分析

農(nóng)民工社會融入的問題，不僅僅是融入城市社會，成為名義上的新市民，還有其在整個歷史發(fā)展過程中應(yīng)保持的持續(xù)發(fā)展性和時代變遷性。制度變革、勞動力市場的培育、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等等從微觀到宏觀層面對農(nóng)民由農(nóng)轉(zhuǎn)工的制度身份實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變都有決定性的意義。根據(jù)2006年至2014年國務(wù)院頒發(fā)的對農(nóng)民工工作的綱領(lǐng)性意見，將對農(nóng)民工在社會融入方面的政策作一般性分析，包括農(nóng)民工歷史地位、政府關(guān)系、公共服務(wù)等方面的轉(zhuǎn)變。

1.農(nóng)民工歷史地位的變化

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)〔2006〕5號），對農(nóng)民工的定義是：戶籍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，農(nóng)民工有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工、亦工亦農(nóng)，流動性強(qiáng)，有的長期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。在這時期，農(nóng)民工只是城市產(chǎn)業(yè)工人的補(bǔ)充，其再生產(chǎn)場域或在農(nóng)村，或在城市，由于在城市的打工生活具有較強(qiáng)的流動性、不穩(wěn)定性，其屬于城市的暫住人口和匆匆過客，搖擺在城市與鄉(xiāng)村的邊緣，處在雙重異鄉(xiāng)人的尷尬境地。

當(dāng)越來越多的農(nóng)民工選擇長期居住在城市，自身生產(chǎn)生活和家庭再生產(chǎn)領(lǐng)域均在城市，其成為了城市產(chǎn)業(yè)工人的主體部分。黨的十八大、十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議都將農(nóng)民工市民化放在戰(zhàn)略的突出位置，要求進(jìn)一步做好新形勢下為農(nóng)民工服務(wù)的工作，切實解決農(nóng)民工面臨的突出問題，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。農(nóng)民工融入城市社會成為新市民已是大勢所趨，農(nóng)民工群體的社會作用和社會地位得到了廣泛的認(rèn)可和提升。

2.農(nóng)民工政策與政府關(guān)系

政府作為人民事務(wù)的代理者，為人民服務(wù)是其應(yīng)有之義。維護(hù)社會公平正義是政府職能的靈魂所在。由于歷史原因，城鄉(xiāng)二元體制與戶籍制度使得農(nóng)民工相較于城市市民，成為社會中更為弱勢的群體。在我國處于轉(zhuǎn)型時期的時代背景下，農(nóng)民工問題成為影響改革發(fā)展與穩(wěn)定的重要因素，政府出臺的各項農(nóng)民工政策旨在尊重和保護(hù)農(nóng)民工權(quán)利權(quán)益，加強(qiáng)和改善農(nóng)民工勞動和生活條件，形成從根本上保障農(nóng)民工權(quán)益的體制和制度。

20世紀(jì)前后，政府出臺的農(nóng)民工政策重點是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，特別是與農(nóng)民工切身利益密切相關(guān)的如農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題、勞動管理問題、勞動保障問題等等。2005年，勞動與社會保障部專門頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的通知》，至今，國務(wù)院辦公廳再次頒發(fā)《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》，始終將與農(nóng)民工切身利益密切相關(guān)的大事放在解決農(nóng)民工問題的首要位置。

2014年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》中，將農(nóng)民工政策的重點放在服務(wù)工作上，由過去的單部門、低聯(lián)動的工作機(jī)制進(jìn)步到多部門聯(lián)動、專項負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制。包括人社部、國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會同發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、安全監(jiān)管總局、全國總工會等幾十家政府部門聯(lián)合負(fù)責(zé)農(nóng)民工服務(wù)工作的各項具體事務(wù)。從影響農(nóng)民工融入社會的方方面面入手，著力促進(jìn)農(nóng)民工市民化的發(fā)展步伐。

3.農(nóng)民工公共服務(wù)政策的影響

隨著80年代第一代農(nóng)民工逐漸退出城市勞動市場，第二代、第三代農(nóng)民工積極進(jìn)入城市生產(chǎn)生活，他們不同于老一輩們的吃苦耐勞、任勞任怨的性格，其具有強(qiáng)烈的意愿要求與城市市民同享同等待遇，城市對其提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和水平達(dá)到了前所未有的需求量和迫切性。

統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工培訓(xùn)就業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生、隨遷子女教育、住房保障、公共文化等基本公共服務(wù)始終是公共服務(wù)政策的首要目標(biāo)，也是農(nóng)民工在城市生產(chǎn)生活中必不可少的基礎(chǔ)性資源，只有當(dāng)剛性需求的滿足感同城市市民一致時，融入城市生活的前提條件才真正達(dá)到。

2014年國務(wù)院的指導(dǎo)意見明確將促進(jìn)農(nóng)民工社會融入作為單獨版塊詳細(xì)說明，將豐富農(nóng)民工精神文化生活、加強(qiáng)對其的人文關(guān)懷、建立健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系等等措施放在突出位置，加大公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入，不僅為農(nóng)民工平等享受基本公共服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障，更為創(chuàng)新和加強(qiáng)工青婦組織對農(nóng)民工的服務(wù)以及社會組織服務(wù)農(nóng)民工的工作方向提供了指導(dǎo)性意見和經(jīng)費(fèi)后盾。

三、農(nóng)民工社會融入政策面臨的挑戰(zhàn)

1.城鄉(xiāng)二元制度的體系問題

自1958年開始實行的城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度，根深蒂固，無論是政策思維或是情感思維，差異化的保障與權(quán)益，對于農(nóng)民工入城造成的有形無形的阻隔和傷害均是長期性的，盡管如今二元戶籍制度對農(nóng)民工社會融入的制約作用正在減弱，但是以其為核心的醫(yī)療、教育、失業(yè)保險等一系列社會保障制度對農(nóng)民工社會融入的解決依然造成了很大的制度阻礙。

就目前的情況來看，新生代農(nóng)民工融入城市面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)就是社會保障問題。某些地方政府和用人單位出于自身利益的考量，往往以犧牲農(nóng)民工利益作為代價，這種思想認(rèn)識的偏差導(dǎo)致了農(nóng)民工參保率普遍偏低。雖然農(nóng)民工社會保障制度已在一些地方開始試行，但基于農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定、高流動性等特點，這些措施還欠缺一定的考慮，從而產(chǎn)生了農(nóng)民工參保率普遍偏低、參保范圍狹窄和參保積極性不高等問題，大大阻礙了新生代農(nóng)民工社會融入進(jìn)程。要完全消除這樣的制度阻礙，從城市實際的承載力出發(fā)解決這樣的差異化政策是一個相對漫長的過程。

2.政府落實和執(zhí)行政策面臨的兩難選擇

在以二元戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割制度體系中，政府本身就是這一制度下的最大既得利益者。（李中建，2011）這在很大程度上影響了政府解決新生代農(nóng)民工社會融入問題的決心和信心，也使得針對這一問題的政策達(dá)不到預(yù)期的效果。事實上，較多農(nóng)民工在城市中從事的職業(yè)，是城市從業(yè)者所不愿意從事的工種，如臟亂差、苦高危行業(yè)等，這對城市建設(shè)的職能而言是較為得利的補(bǔ)充，并且由于廉價勞動力的優(yōu)勢使得企業(yè)在國際競爭中優(yōu)勢明顯，政府的稅收、就業(yè)、招商引資指標(biāo)在這樣的情況下可以較為容易的完成。而涉及到維護(hù)農(nóng)民工實際利益方面，主要是工資保障、社會保險、勞動權(quán)益等，對企業(yè)而言，是較大的壓力和成本，政府出于社會公平與經(jīng)濟(jì)增長的雙重矛盾之下，在落實和執(zhí)行農(nóng)民工政策方面面臨著兩難困境。

3.農(nóng)民工自身的人力資本和物質(zhì)狀況造成的阻礙

農(nóng)民工較之城市從業(yè)者，文化程度較低，掌握的職業(yè)技能較少，且主要依靠體力型資本和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的社會資本獲取就業(yè)機(jī)會。這造成農(nóng)民工群體的高流動性、低穩(wěn)定性和強(qiáng)替代性，這樣的就業(yè)者容易被企業(yè)拋棄，甚少的企業(yè)愿意在其身上投資培養(yǎng)培訓(xùn)成本，導(dǎo)致其人力資本增長的緩慢。由于其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)常常只是地緣、親緣和血緣，社會交往呈內(nèi)卷化特征，缺乏向上流動的機(jī)會和空間，逐漸成為在城市中相對封閉的邊緣人群，與城市居民的生活交叉點較少，這種生活狀態(tài)，極大地阻礙了農(nóng)民工融入城市生活。

四、農(nóng)民工社會融入的政策展望

農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體部分，農(nóng)民工的質(zhì)量和穩(wěn)定性、生產(chǎn)生活狀態(tài)直接影響到中國產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)、城鄉(xiāng)發(fā)展的水平和社會進(jìn)步的程度，因此，提高農(nóng)民工社會融入的質(zhì)量和水平是解決農(nóng)民工問題的必經(jīng)之路。

首先，著力維護(hù)和保障農(nóng)民工合法權(quán)益。包括規(guī)范使用農(nóng)民工的勞動用工管理、保障農(nóng)民工工資報酬權(quán)益、加強(qiáng)農(nóng)民工安全生產(chǎn)和職業(yè)健康保護(hù)、暢通農(nóng)民工維權(quán)渠道。這既是提高農(nóng)民工社會融入質(zhì)量的重中之重，也是解決其他農(nóng)民工可持續(xù)發(fā)展問題的前提。

其次，逐步推動農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。深化基本公共服務(wù)供給制度改革，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生、隨遷子女平等教育、居住條件改善全面覆蓋城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工及其隨遷家屬，使其逐步平等享受市民權(quán)利，這是解決農(nóng)民工社會融入的必由之路。

第三，加強(qiáng)對農(nóng)民工及其親屬的職業(yè)技能培訓(xùn)和提升。加快發(fā)展農(nóng)村新成長勞動力職業(yè)教育，引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出就業(yè)、鼓勵農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。讓農(nóng)民工群體直接參與建設(shè)新農(nóng)村，通過將新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展緊密結(jié)合起來，是穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)新之路，是符合可持續(xù)發(fā)展的解決之路。

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（作者單位：南京師范大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.040