民生治理：中國共產(chǎn)黨民生法治的政策邏輯

耿娜

（河南財政金融學(xué)院工商管理系，河南鄭州451464）

民生治理：中國共產(chǎn)黨民生法治的政策邏輯

耿娜

（河南財政金融學(xué)院工商管理系，河南鄭州451464）

中國共產(chǎn)黨民生法治的政策動員具有實踐上的必然性，從黨代會的報告文本分析的結(jié)果來看，民生建設(shè)具有政策制定的公共性導(dǎo)向。民生政策的實施具有政治化滲透和法律化布局的雙重保障。政治化滲透是指把民生政策納入公共政策視野之中，利用行政過程的程序性與高效性來實現(xiàn)包括民生政策在內(nèi)的政黨政策。相較于政治化滲透而言，法律化布局對于政策的具體執(zhí)行和完善作用更加明顯。民生保障的權(quán)利基因深深植根于憲法精神中，民生保障的權(quán)利內(nèi)容具有社會權(quán)的立場。民生保障的權(quán)利話語體系基本等同于社會權(quán)的保障范圍，這可從內(nèi)容和價值追求層面進(jìn)行考察。從實質(zhì)價值追求來看，民生改善與社會權(quán)保障的內(nèi)在精神和價值依歸具有高度一致性。民生政策與法治保障是兩個研究領(lǐng)域，但二者具有高度的契合性。

民生；民生政策；權(quán)利保障；民生法治；政策邏輯

“民生就是人民的生活，即社會的生存、國民的生計、群眾的生命”［1］。民生保障是執(zhí)政黨和政府治國理政的基礎(chǔ)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提。民生政策的本質(zhì)屬性是公共性，是黨和政府提供公共服務(wù)的依附性工具。戴維·伊斯頓從系統(tǒng)論的角度詮釋了公共政策的公共性：“公共政策是政治系統(tǒng)的輸出物和權(quán)威價值的再分配，是政策滿足自身理性表現(xiàn)出來的‘共同’主張?！保?］毋庸贅言，中國共產(chǎn)黨的民生保障思想從解決溫飽的現(xiàn)實性政策考量，到賦予公民社會權(quán)的權(quán)利話語轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)了質(zhì)的飛越。中國共產(chǎn)黨歷來重視民生政策的制定、實施和宣傳。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出全面建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略構(gòu)想，而法治國家當(dāng)然離不開作為民生保障的法治建設(shè)?！稕Q定》同時提出，“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障等方面的法律法規(guī)”。顯而易見，民生法治的合法性規(guī)則和民意基礎(chǔ)，都高度依賴于對社會共同體和中國共產(chǎn)黨民生治理的認(rèn)可。

一、實踐上的必然性：中國共產(chǎn)黨民生法治的政策動員

中共十一屆三中全會召開后，全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。隨之，我國的各項事業(yè)都發(fā)生巨大改觀，改善民生的工作也相繼展開。由于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，溫飽問題尚難解決，改善民生的關(guān)鍵便是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。黨和國家指導(dǎo)方針轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來的直接動力來自改善民生的迫切要求，這種樸素的生活情懷在當(dāng)時以鄧小平為首的領(lǐng)導(dǎo)集體中表現(xiàn)較為突出。如鄧小平說：“馬克思主義認(rèn)為，歸根到底要發(fā)展生產(chǎn)力。我們太窮了，太落后了，老實說對不起人民。我們現(xiàn)在必須發(fā)展生產(chǎn)力，改善人民生活條件?！保?］從中可看出發(fā)展生產(chǎn)力與改善人民生活條件的直接關(guān)系：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依歸便是改善民生。此結(jié)論也是接下來制定一系列經(jīng)濟(jì)政策、民生政策的依據(jù)。

（一）民生建設(shè)的政策導(dǎo)向：基于黨代會報告文本的分析

目前，改善民生已經(jīng)成為最為廣泛的政治共識，“民生政府”“民生政策”“保障民生”等成為新時代的熱詞［4］。首先，當(dāng)今時代執(zhí)政黨凝聚民心、維護(hù)社會穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政地位的關(guān)鍵在于保障和改善民生。這是黨的根本宗旨——全心全意為人民服務(wù)——的客觀要求。其次，民生問題是涉及人民基本生活的首要問題，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，理應(yīng)對人民的基本需要予以回應(yīng)。黨的階級基礎(chǔ)決定了其對于目前社會上存在的問題和人民群眾的訴求都可以也應(yīng)當(dāng)給予一定程度的關(guān)切。再次，改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，進(jìn)一步激發(fā)了市場活力，經(jīng)濟(jì)獲得長足、高速發(fā)展。但是，市場經(jīng)濟(jì)難以避免貧富分化現(xiàn)象，需要織密筑牢民生保障網(wǎng)。在中共十二大以來七次黨的代表大會報告中，民生問題始終是黨關(guān)注的重點(diǎn)。

1.民生建設(shè)貫穿改革開放的全過程，是黨工作的重要組成部分。七次黨的代表大會的報告，其中皆涉及有關(guān)人民生活水平或者民生建設(shè)等內(nèi)容。只不過前幾次黨的代表大會主要強(qiáng)調(diào)“人民生活水平的提高”，且往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一起作為整體而提出來，如黨的十二大報告在論及工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時指出，“這樣就既改善了國民經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部比例，也改善了人民生活”。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財政收入的增加，作為社會建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容的民生改善被提了出來。黨的十六大報告第四部分“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革”，從“深化分配制度改革，健全社會保障體系”“千方百計擴(kuò)大就業(yè)，不斷改善人民生活”兩方面對民生建設(shè)加以論述，首次在黨的全國代表大會報告文本中提出“民生”概念。而黨的十七大報告第八部分提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)”，這是“民生”首次作為獨(dú)立的一部分在黨的全國代表大會報告中出現(xiàn)。黨的十八大報告延續(xù)了黨的十七大報告的專章敘述結(jié)構(gòu)。由此可見，民生問題是改革開放以來黨執(zhí)政方針的重要組成部分，是對社會發(fā)展和人民需求的一種政策回應(yīng)。這種“民生自覺順應(yīng)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展動向和千百萬下層民眾的愿望”［5］。

2.在歷次黨代會的報告文本中有關(guān)民生建設(shè)的敘述越來越多，內(nèi)容逐漸健全。在篇幅上，由黨的十二大報告的簡單論述，到黨的十七大報告和十八大報告的專章闡述，結(jié)構(gòu)構(gòu)成已較為豐滿。在內(nèi)容方面，由作為一種經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，到作為經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬內(nèi)容，再到獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展篇章之外且與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并列，民生建設(shè)成為“五位一體”之一部分的社會建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，有學(xué)者提出，我國已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展新階段——“民生發(fā)展時代”，在這一時代，民生發(fā)展具有“主導(dǎo)性、全面性、均衡性、制度性和參與性等新的時代特點(diǎn)”［6］。這表明民生建設(shè)已經(jīng)成為社會發(fā)展的基礎(chǔ)，其地位不容小覷。

3.民生建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體呈分化趨勢，各自彰顯獨(dú)立性價值。在黨的十六大報告以前（含黨的十六大報告），有關(guān)民生的討論（如社會保障、就業(yè)、醫(yī)療等）局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者經(jīng)濟(jì)體制改革的篇章中。這些篇章的內(nèi)容雖清晰表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障的關(guān)系，但并不能突出民生建設(shè)自身的本質(zhì)特性和具體內(nèi)容?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展是社會事業(yè)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不會有社會事業(yè)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會自然、自動地帶來社會事業(yè)和民生的相應(yīng)改善”［7］?！氨M管民生改善是黨和政府建設(shè)和諧社會的基本方略，但長期以來受經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略主導(dǎo)地位的影響，民生改善極為可能淪落為民生形象工程，真正的民生改善難以實現(xiàn)”［8］。該觀點(diǎn)充分說明了民生改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各自地位和獨(dú)立存在的意義。黨的十七大以后，在黨代會的報告中民生保障被作為重點(diǎn)社會建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行專章論述。可見上述分離，突出了民生保障的獨(dú)立地位和重要性。

4.民生建設(shè)的內(nèi)容和理念一以貫之、逐步深入，為中央部署全面建成小康社會和全面深化改革奠定基礎(chǔ)。民生保障是事關(guān)社會建設(shè)能否順利完成的重要一環(huán)，從發(fā)展路徑、發(fā)展水平看，目前已經(jīng)步入攻堅期。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第十二部分“推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新”，對民生建設(shè)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新作出了部署。這次改革不再是涉及民生領(lǐng)域的一個部門、一項事務(wù)，而是牽涉到整個社會事業(yè)的體制機(jī)制。如此程度之深、規(guī)模之大的改革，前期準(zhǔn)備至關(guān)重要，而這一準(zhǔn)備正是來自民生保障工作取得的有益經(jīng)驗。

（二）民生政策運(yùn)作的雙重保障

黨的民生政策是對當(dāng)下民眾呼聲的恰當(dāng)而及時回應(yīng)，但民生政策不能僅僅停留在理念或者文本層面，其實施的程度及效果尤為值得關(guān)注。黨的政策在執(zhí)行過程中遇到的首要問題便是其強(qiáng)制力的來源。按政策執(zhí)行和實施的不同方式，筆者將執(zhí)政黨的政策落實方法概括為政治化滲透與法律化布局兩種。

1.政治化滲透。西方研究者往往把政策與公共政策等同，以至于縮小了政策制定者的空間，政策的形成是社會化滲透的過程，這其中就包含一個運(yùn)用智力的過程。西方研究者認(rèn)為“政策分析是針對政策過程并在政策制定過程中創(chuàng)造知識的活動”［9］。日本學(xué)者西尾勝從行政活動的側(cè)面來界定政策，即“所謂行政活動可以稱作制定政策、實施政府政策（公共政策）的活動”“公共政策總稱為政府的方針、策略、構(gòu)想、計劃等”［10］。但是直接把政策或者公共政策的制定或?qū)嵤┲黧w理解為國家、政府并不是西方研究者的統(tǒng)一口徑。如詹姆斯·安德森就認(rèn)為政策是“由一位或者多位參與者，為應(yīng)對一個難題或者關(guān)注的問題，采取的一個有目的的行動過程”，該定義把公共政策的主體擴(kuò)大到“一個政治體制中的當(dāng)權(quán)者”。而我國學(xué)者一般從實質(zhì)層面出發(fā)將政策主體的范圍擴(kuò)大到政黨，即執(zhí)政黨的政策成為我國公共政策必不可少的內(nèi)容之一。有學(xué)者總結(jié)出我國執(zhí)政黨的政策變成公共政策的四條合法途徑，第一條便是黨的歷次全國代表大會和中央全會通過的政策性文件。把黨的政策尤其是民生政策納入公共政策視野，利用行政過程的程序性與高效性來實現(xiàn)包括民生政策在內(nèi)的政黨政策便是所謂的政治化滲透。另外，執(zhí)政黨在政治化滲透過程中能夠充分發(fā)揮“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的功能。中國共產(chǎn)黨擁有罕見的政策宣傳力和執(zhí)行力，作為聯(lián)系我國社會各領(lǐng)域、各行業(yè)的紐帶始終發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)作用。這也是為什么民生改善工作能夠在當(dāng)下社會獲得一致性認(rèn)可，并取得較大成果的原因之一。

2.法律化布局。法律化布局過程的關(guān)鍵是處理好政策與法律的關(guān)系?！包h的政策，特別是黨的總政策和基本政策是制定國家法律的依據(jù)。這就是政策對立法的指導(dǎo)作用”［11］。黨把保障和改善民生作為國家建設(shè)的重要工作，在此方針的指向下，一系列民生法律紛紛出臺，使我國的民生保障和社會建設(shè)工作基本有法可依。自改革開放以來，尤其是近十年來，社會立法取得較大進(jìn)展。除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的勞動及其相關(guān)法完成較早（基本完成于20世紀(jì)90年代）外，其他社會領(lǐng)域如教育、弱勢群體保護(hù)、社會保障、公益等方面的立法都在進(jìn)一步完善。2011年吳邦國宣告中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，作為其重要組成部分且與民生保障密切相關(guān)的社會法體系也已初顯總體架構(gòu)之端倪。

相較于政治化滲透而言，法律化布局對于政策的具體執(zhí)行和完善作用更加明顯。法治具有系統(tǒng)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性，沒有法治就沒有善治。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的大背景下，推進(jìn)社會治理創(chuàng)新必須借助法治力量、運(yùn)用法治方式。政治化滲透注重內(nèi)容的宣傳和貫徹，較為籠統(tǒng)，不利于實現(xiàn)對政策的反饋，并且往往具有臨時性。而法律化布局則使政策轉(zhuǎn)化為一種可以持續(xù)發(fā)生作用且能具體操作的法律法規(guī)，從而使政策本身執(zhí)行的意義和效果得以顯現(xiàn)。政策化實施最為致命的弱點(diǎn)便是政策的執(zhí)行沒有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，即在政策落實過程中人為操作因素不可避免且產(chǎn)生問題時欠缺恰當(dāng)處理問題的能力。因此，為了更好地實現(xiàn)保障和改善民生的社會需求，同時滿足這一過程中的個人需要，從政策向權(quán)利轉(zhuǎn)化的趨勢不可避免。改善與保障民生的權(quán)利訴求在憲法上則體現(xiàn)為實現(xiàn)公民的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

（三）中國共產(chǎn)黨民生建設(shè)的政策效果與評價

1.醫(yī)療衛(wèi)生改革降低就醫(yī)成本。2000年我國開始農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，從醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)院、醫(yī)療條件等方面進(jìn)行了較大范圍的改革。國家高度重視基層村鎮(zhèn)的基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，每年為農(nóng)村基層輸送大批專業(yè)醫(yī)護(hù)人員，投入大量資金，改善農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)療硬件條件，著力提高農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員的待遇水平。

2.廉租房改善住房條件。我國廉租房建設(shè)實行中央補(bǔ)貼、地方政府籌資、群眾個人低價購買的方式。我國每年的經(jīng)濟(jì)工作會議都將廉租房建設(shè)納入工作計劃范圍，對各地政府明確規(guī)定了廉租房建設(shè)的硬指標(biāo)，防止地方政府為節(jié)省資金而忽視廉租房建設(shè)。廉租房的房屋質(zhì)量、房屋建設(shè)面積、房屋產(chǎn)權(quán)期限、購房人的條件等向社會公開，全力保障最廣大人民的基本住房需求，全力保證廉租房的民生性質(zhì)［12］。

3.社會保障體系增大保障力度。近年來我國在社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助等方面都做出了積極改革與實踐，改善公民基本生活需求，追求較高層次社會福利，完善社會救助，實現(xiàn)最低社會保障，發(fā)展優(yōu)撫安置特殊社會保障，建立了較為健全的社會保障體系，增大了社會保障力度。

二、邏輯上的一致性：權(quán)利話語體系下的民生改善與權(quán)利保障

政策的發(fā)展為保障和改善民生提供了堅實的政治基礎(chǔ)，而政策的內(nèi)容也在一定程度上規(guī)定了保障和改善民生的維度。但無論政策的政治化滲透還是政策的法律化布局，它們都僅僅是保障民生權(quán)益的一部分，且具有自身難以克服的缺陷。民生改善在憲法、法律層面的實施依賴于公民基本權(quán)利的保障和維護(hù)。正如付子堂教授所言：“民生問題從表面上看是社會問題和經(jīng)濟(jì)問題，但實質(zhì)上首先是一個典型的權(quán)利問題。”［13］有關(guān)民生的權(quán)利“并非傳統(tǒng)憲法語境中所固有，與之比較接近的權(quán)利類型是‘依靠國家實現(xiàn)’的社會權(quán)”［14］。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為民生權(quán)利的內(nèi)涵較之于社會權(quán)可能更為廣泛，即“民生權(quán)利就是關(guān)涉人之生活、生計、生存與發(fā)展的基本權(quán)利，主要包含人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)”。此處生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)非社會權(quán)所能涵蓋，它們還包括政治權(quán)利的部分成分。更有甚者，部分學(xué)者直接提出“民生權(quán)”的概念，并將之列為憲法的基本權(quán)利。由此可見，從權(quán)利層面來理解民生保障得到越來越多研究者的認(rèn)可，民生保障與改善的權(quán)利話語轉(zhuǎn)向不僅是“人權(quán)入憲”后憲法研究的要求，也是政策發(fā)展到一定程度在法律層面的體現(xiàn)。與其說民生改善是由政策“上升”為權(quán)利，不如說民生內(nèi)涵中本就具有權(quán)利的基因。

（一）民生保障的法治基因

民生保障的權(quán)利基因深深植根于憲法精神中，它主要包括以下內(nèi)容：第一，民生改善是保障人之尊嚴(yán)的內(nèi)在要求。德國基本法開宗明義在第1條第1款規(guī)定：“人之尊嚴(yán)不可侵犯，尊重及保護(hù)此項尊嚴(yán)為所有國家機(jī)關(guān)之義務(wù)?！比诵宰饑?yán)條款在德國已經(jīng)成為“憲法價值秩序中之根本原則，甚至，不可侵犯的人性尊嚴(yán)已成為價值體系之基礎(chǔ)”［15］。人性尊嚴(yán)業(yè)已成為“基本權(quán)利之一種”，它不僅具有單獨(dú)的權(quán)利價值，而且作為“輔助性原則有補(bǔ)結(jié)構(gòu)規(guī)范遺漏之功能”。我國《憲法》第38條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯?！贝颂幍摹叭烁褡饑?yán)”與德國憲法的“人之尊嚴(yán)”與“人格權(quán)”有意義重合，但又顯然有別于德國憲法的“人的尊嚴(yán)”。正如林來梵教授所言：“人格主義，最為適合于作為建構(gòu)或詮釋我國憲法權(quán)利規(guī)范的核心原理?！保?6］民生保障的實質(zhì)意義便是國家履行義務(wù)維護(hù)人作為人所具有的基本生存權(quán)利，人的尊嚴(yán)理念無疑是其不可回避的內(nèi)涵之一。但是，面對德國人性尊嚴(yán)的憲法最高價值，也有人提出其“欠缺相對的思想背景與歷史脈絡(luò)，人性尊嚴(yán)是否足以作為每個人的憲法共識，甚至成為憲法最高價值，這是有疑問的”［16］。第二，民生改善能緩解社會極端兩極化，符合社會正義和實質(zhì)正義的理念。憲法和法律規(guī)定的個人權(quán)利旨在使個人擺脫國家的束縛和不當(dāng)干預(yù)從而實現(xiàn)人的自由。所謂社會正義，系“從機(jī)會均等之角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)每個人在社會生活與經(jīng)濟(jì)秩序中，應(yīng)享有相同之立足點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，隨其個人能力之發(fā)揮與努力程度，而獲致相當(dāng)之經(jīng)濟(jì)收入與社會地位”。民生保障中，對公民接受教育和最低生活保障提供的物質(zhì)、權(quán)利、制度等方面的給付亦即從機(jī)會均等的層面實現(xiàn)社會正義。這里所講的社會正義是羅爾斯提出的正義的兩個層面中的第二層意義“實質(zhì)正義”，即關(guān)于平等與公平的原則。從羅爾斯著名的“兩個正義原則”的表述中可見其主題是平等，且“對平等傾注了一種不同于古典自由主義的親情”。而對平等的鐘愛與維護(hù)恰恰是民生保障的起點(diǎn)和價值依歸。

（二）民生保障的權(quán)利內(nèi)容

“自20世紀(jì)以來，承認(rèn)人民應(yīng)該擁有最起碼的，合乎社會正義及人類尊嚴(yán)之生活權(quán)利，并且，以憲法層面來肯定這種權(quán)利，是人類精神文明極高度之表現(xiàn)”［17］。民生并非憲法權(quán)利規(guī)范中所使用的述語，因而，在法律規(guī)范層面上并不存在“民生權(quán)”之說，但因其具有綜合性的特征，故有學(xué)者稱之為“民生類憲法權(quán)利”，狹義上稱為社會基本權(quán)利，可簡稱為社會權(quán)。

民生保障的權(quán)利話語體系基本等同于社會權(quán)的保障范圍，這可從內(nèi)容和價值追求層面進(jìn)行考察。

首先，從內(nèi)容上講，以民生改善為重點(diǎn)的社會建設(shè)涵蓋教育、就業(yè)、收入、社會保障、醫(yī)療健康和社會管理創(chuàng)新等方面。其中社會管理創(chuàng)新屬于工具價值理性范疇，另外五項為保障民生的實質(zhì)內(nèi)容。而憲法意義上的社會權(quán)包含的內(nèi)容廣受爭議，至今仍未形成共識。西方國家有關(guān)社會基本權(quán)利內(nèi)容的爭論有三分法和五分法之別。三分法者認(rèn)為社會基本權(quán)利包括工作權(quán)、社會安全（保險）權(quán)、文化教育權(quán)，五分法者認(rèn)為工作權(quán)、經(jīng)濟(jì)參決權(quán)、生活保障權(quán)、社會保健權(quán)和社會文化發(fā)展權(quán)都屬于社會基本權(quán)的一部分。在國內(nèi)，學(xué)者對于社會權(quán)尤其是對其內(nèi)容方面的研究眾說紛紜。其中，立足于憲法文本對涉及社會權(quán)的條款加以歸納者較多，如林來梵認(rèn)為社會權(quán)利包括勞動權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)、受教育的權(quán)利、環(huán)境權(quán)等五方面；鄭賢君從六個方面概括社會基本權(quán)：勞動權(quán)、休息權(quán)、社會保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)等；龔向和結(jié)合《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》并從比較法視野出發(fā)，將社會權(quán)界定為生存權(quán)、工作權(quán)和受教育權(quán)。以上分析，從實質(zhì)內(nèi)容的角度來看，民生改善與社會權(quán)保障的結(jié)合有其內(nèi)在一致性，且具有相互補(bǔ)充、相輔相成的關(guān)系。

其次，從實質(zhì)價值追求來看，民生改善與社會權(quán)保障的內(nèi)在精神和價值依歸具有高度一致性。保障和改善民生，首先是對“人”的肯定，它既體現(xiàn)了執(zhí)政黨“以人為本”的執(zhí)政觀，又符合法治理念對個人權(quán)利的保護(hù)，也是對“基本權(quán)利—國家義務(wù)”這一憲法核心精神的堅持。而作為基本權(quán)利之一的社會權(quán)顯然需要國家履行積極義務(wù)予以保護(hù)，客觀上也對國家權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制。

再次，無論是改善民生還是保障社會權(quán)都是對憲法平等原則的維護(hù)。雖然，改善民生是一種以國家為主導(dǎo)的直接對自由經(jīng)濟(jì)體系的干預(yù)，對個人而言有被動接受的色彩，但這是在自由維護(hù)下的干涉，是為達(dá)到機(jī)會平等而對個人自由的限制。歸根結(jié)底，這種主動干預(yù)的行為與其說是一種“權(quán)力”的行使，不如將之納入公民權(quán)利制約的范疇。所謂的“被動”實質(zhì)上不僅是為了更好地促進(jìn)“主動”，也是來源于已有的“主動”自身。

最后，改善民生與社會權(quán)保障都是為實現(xiàn)個人幸福這一憲政的終極倫理價值，都是對公民的幸福追求權(quán)的維護(hù)。

（三）保障民生的國家義務(wù)

“基本權(quán)利—國家義務(wù)”的對應(yīng)關(guān)系是從憲法學(xué)角度對民生保障研究的基本范疇。民生保障在權(quán)利層面表現(xiàn)為憲法規(guī)定的社會權(quán)。作為基本權(quán)利的主要構(gòu)成，社會權(quán)的保障與國家義務(wù)的履行相對于自由權(quán)而言意義更為突出。無論是從技術(shù)層面還是從價值層面，保障和改善民生都對國家履行相當(dāng)程度的積極義務(wù)提出了要求。民生問題涉及的財政規(guī)模之大、社會影響程度之深是現(xiàn)代社會除了國家以外任何組織都很難單獨(dú)承擔(dān)的。發(fā)端于德國的福利國家理念在世界范圍內(nèi)獲得長足發(fā)展，而凱恩斯主義的盛行又致使幾乎任何人都難逃國家的“控制”。社會福利全民化使得幾乎所有群體皆依賴政府的幫助。雖然20世紀(jì)70年代福利國家出現(xiàn)了危機(jī)，社會福利大范圍收縮，但從目前國家體制而言，保障和改善民生的重任仍然只能交于政府承擔(dān)。

公民社會權(quán)保障的國家義務(wù)主要包括尊重、保護(hù)和給付這一遞進(jìn)式的三個層面。國家對民生的尊重義務(wù)主要是保護(hù)個人權(quán)利的不受侵害和不受干涉，亦即國家權(quán)力應(yīng)保障公民社會權(quán)的自力維護(hù)。保護(hù)任務(wù)則是相對于國家以外的第三人侵犯而言的。無論是尊重義務(wù)還是保護(hù)義務(wù)，對民生保障而言都是一種消極或者半消極的維護(hù)方式，其重要性亦不容忽視。以勞動權(quán)為例，國家并無具體義務(wù)或是強(qiáng)制義務(wù)保障每個公民都有工作，而“國家有義務(wù)保證就業(yè)機(jī)會平等……但寄希望于就業(yè)權(quán)的絕對平等永遠(yuǎn)只是一個神話”［18］。從自由主義角度出發(fā)，勞動權(quán)的防御權(quán)功能及該層面的國家尊重義務(wù)不容忽視。因此，我們不能過分強(qiáng)調(diào)勞動權(quán)的國家給付義務(wù)。勞動權(quán)保障強(qiáng)調(diào)國家尊重和保護(hù)義務(wù)的重要性，但這并不是排斥性認(rèn)可給付義務(wù)地位的下降。在社會權(quán)領(lǐng)域，給付義務(wù)是目前現(xiàn)實義務(wù)履行中的重中之重。給付義務(wù)，又稱為物質(zhì)給付義務(wù)，主要內(nèi)容是國家提供物質(zhì)性利益和與物質(zhì)性利益相關(guān)的各種服務(wù)。除勞動權(quán)之外的其他社會權(quán)內(nèi)容，尤其是社會保障權(quán)體系，國家給付義務(wù)所彰顯的功能是尊重和保護(hù)義務(wù)所不能企及的。

民生保障的權(quán)利立場，是為彌補(bǔ)其單純作為政策性條款的不足。從權(quán)利層面考察民生，不僅賦予民生保障以法律內(nèi)涵，而且更加強(qiáng)調(diào)了公共權(quán)力的合法性運(yùn)作的結(jié)果［19］。從社會權(quán)層面考量民生，突出公民個人的權(quán)利主動性，強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任的主體地位，使保障和改善民生不是一種國家恩賜、政府“施舍”，而是公民權(quán)利的必然要求。國家在民生保障中是尊重、保護(hù)和給付者，其履行義務(wù)的方式和程度受到權(quán)利的限制。但是，對于民生改善上升為權(quán)利保障是否已經(jīng)充足，權(quán)利本位弊端能否在社會權(quán)保障中避免，對這些問題實難做出肯定性結(jié)論。福利國家?guī)淼呢斦?fù)擔(dān)使得民生保障的程度受限，一味堅持國家作為民生改善的唯一主體和責(zé)任承擔(dān)者是否符合時下經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的趨勢？這一問題將民生改善推到“基本權(quán)利必須保護(hù)和國家義務(wù)難以為繼”的權(quán)力保障領(lǐng)域難以克服“二律背反”的尷尬境地。面對這一情形，必須重新思考民生改善和社會權(quán)保障的新方向，而以德國為代表的社會國與法治國結(jié)合的民生保障法治模式值得借鑒。

三、結(jié)語

民生政策與法治保障是兩個研究領(lǐng)域，但二者具有高度的契合性。新形勢下民生保障問題不僅涉及人民生活水平的改善，也事關(guān)社會安全穩(wěn)定。隨著政治體制改革不斷向縱深發(fā)展，民眾民生政策的多元化訴求也日益迫切。因此，全面建成小康社會的目標(biāo)不僅是執(zhí)政黨的政策指向，而且也是全體人民對未來幸福生活的期許。這一目標(biāo)的實現(xiàn)離不開領(lǐng)導(dǎo)力量和政策制定的主體——中國共產(chǎn)黨，在權(quán)利層面上要求立法、行政、司法機(jī)關(guān)完善權(quán)利保障機(jī)制，最終都離不開法治國家、社會法治國的實現(xiàn)。作為具有鮮明中國特色的法治國家模式，民生元素彰顯了國家與社會的共同價值目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政利益與人民利益具有本源的同構(gòu)性，“民生指數(shù)”已成為政府責(zé)任的剛性內(nèi)容。法治國家、法治中國的要求不僅約束國家機(jī)關(guān)，也在一定程度上對個人、社會提出要求，亦即法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)一體化。當(dāng)然，無論是政策、權(quán)利還是法治國家都不具有明顯的階段性，在同一時期三種民生保障形態(tài)都會存在。恰當(dāng)處理好三種形態(tài)在民生保障中的角色和定位，充分發(fā)揮各種形態(tài)的優(yōu)勢，是民主治理接下來面臨的主要問題。

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【責(zé)任編輯劉曄】

Livelihood Governance：Policy Logic of the Chinese Communist Party's Governance of People's Livelihood by Law

GENG Na
（Department of Business Administration，Henan Institute of Finance and Banking，Zhengzhou，Henan，451464）

It's practically necessary that the policy mobilization of the Chinese Communist Party's Governance of People's Livelihood by Law be conducted.According to the analysis of report text of the National Congress of the Communist Party of China，the policy setting of the people's livelihood construction should be public-oriented and its implementation can be guaranteed by political penetration and legal distribution.The political penetration means the livelihood policies should be incorporated into the public policies so as to achieve the party policies including the livelihood ones with the procedural trait and efficiency of the administrative process.Compared with the political penetration，the legal distribution functions more in the implementation and improvement of the policies.The obligation of guaranteeing the people's livelihood is deeply rooted in the spirit of the constitution.The right to be protected of the people's livelihood is based on the social rights.The guarantee of the people's livelihood rights nearly equals to the guarantee of the social rights，which can be investigated both from its content and value pursuit.In light of the value pursuit，people's livelihood improvement highly conforms to the spirit and value of the social rights guarantee.Livelihood policy differs from legal guarantee，but they highly tally with each other.

People's Livelihood，Livelihood Policy，Right Guarantee，People's Livelihood Governance by Law，Policy Logic

D630

A

1674-6511（2016）04-0046-06

2016-02-05

河南省社科規(guī)劃項目（2015CZZ006）。

耿娜（1981-），女，河南滑縣人，河南財政金融學(xué)院工商管理系講師。研究方向：政府治理、民主政治、三農(nóng)問題。