城鎮(zhèn)化進程中土地資源生態(tài)安全戰(zhàn)略
——以小產權房違法用地為例

郭娜，孫佑海（南京農業(yè)大學公共管理學院，南京210095）

城鎮(zhèn)化進程中土地資源生態(tài)安全戰(zhàn)略
——以小產權房違法用地為例

郭娜，孫佑海*
（南京農業(yè)大學公共管理學院，南京210095）

在我國城鎮(zhèn)化進程中，保障土地生態(tài)安全是其重中之重。就我國目前的社會階段來看，人民自身素養(yǎng)和科學技術積累程度還沒有達到土地私有化的水平，目前個體農民并沒有這個能力，一旦土地私有，就會出現土地過分開發(fā)的情況，土壤養(yǎng)分會在短期內被榨干，土地修復復墾是一個需要大量人力物力科學技術的工程，個體農民及農民集體根本沒有這個能力，就會造成土地荒廢遺棄，甚至加重荒漠化、沙漠化。所以土地私有制并不適合我國現階段的社會發(fā)展。以資源代際公平、土地生態(tài)安全的角度來看，土地國有是適應現階段社會發(fā)展要求的。土地的利用與開發(fā)需要養(yǎng)護和維持，以達到后代子孫的持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；土地生態(tài)安全；土地制度改革

自改革開放啟動了我國的社會主義市場建設進程，我國就開始逐步實現農業(yè)經濟朝著工業(yè)經濟的全面轉型，進入了從原有的計劃經濟體制朝著市場經濟調節(jié)不斷轉化的發(fā)展階段，現代化是衡量工業(yè)社會水平的重要標志之一，城鎮(zhèn)化改造又是一個國家現代化進程的重要標志。加速推進城鎮(zhèn)化，使得工業(yè)領域的生產和流通都得到全面的拓展，帶動第三產業(yè)的快速繁榮，又能夠促使農業(yè)效率的大幅增加，使得包括農民在內的全體社會成員的生活水平明顯提升。所以，城鎮(zhèn)化進程的快速推進是我國社會經濟發(fā)展必然現象。不過城鎮(zhèn)化不能夠被簡單地看作是人口規(guī)模的擴大或者是城市面積的不斷增加，而應當包括深層次的是產業(yè)結構優(yōu)化、就業(yè)方式豐富、人居環(huán)境升級、社會保障強化等多方位的重要轉變。

2013年4月24日，在北京舉行“城鎮(zhèn)化與投資研討會”，研討會全面分析了中國城鎮(zhèn)化所面臨的挑戰(zhàn)與機遇，同時預計在未來的20年中城鎮(zhèn)化發(fā)展將有翻天覆地的變化，預計在2030年，中國的城鎮(zhèn)化水平將能夠達到70％，導致城鎮(zhèn)人口劇增，將超過10億，農村人口在之前的基礎上將減少三分之一以上。

對于我國當前的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅動的社會經濟發(fā)展模式中，城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌發(fā)展的基本發(fā)展方針。我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展導致對土地的需求加大，土地在人們頭腦意識中一直被視作農民耕作地，其實不然，由于農地的二元屬性，在農地用作非農業(yè)用途時，國家享有所有權?！皣临Y源部公布的相關數據顯示，年征收的農民土地規(guī)模大約為20萬公頃，而在這一領域發(fā)生的農村群體性事件已在該類事件總數量中占據比例超過了65％的水平?？梢哉f，征地和征地相關活動造成的農村群體性事件已經對我們的社會整體的穩(wěn)定性和安全性提出了挑戰(zhàn)”。在今后很長時間中，工業(yè)化城鎮(zhèn)化還需加大推進發(fā)展，發(fā)展對土地的需求量更為激增，為避免由此導致的群體性事件成為發(fā)展中的影響因素，政府及社會都在做積極的改進與防治，改革現行農村土地制度，切實保護農民自身權益，提供農民生活水平，促進農民融入城市，加入城鎮(zhèn)化建設，分享建設果實，構建富強、民主、和諧的社會才是我國城鎮(zhèn)化建設的目的。

1　土地生態(tài)安全

土地是一個具有社會、經濟和生態(tài)功能的綜合體。在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，只重視土地的生產功能和經濟價值，而漠視土地生態(tài)服務功能和自然資本價值，從而僅注重生產性投人，忽視生態(tài)管護和撫育，使得一些地區(qū)土地利用程度已經達到甚至超過區(qū)域土地生態(tài)承載能力。土地資源的賦存環(huán)境嚴重惡化，土地生態(tài)安全已成為區(qū)域社會經濟發(fā)展的脅迫因素。改革開放后，中國社會經濟長期保持快速增長，其中土地資源是其重要的支撐要素之一。在這一進程中，土地的經濟功能不斷被最大化，表現為耕地的高投人和農作物產量的提高，以及大量耕地轉化為建設用地。與此同時，土地生態(tài)系統(tǒng)的自然資本呈現逐年損耗趨勢。通過對全國土地變更調查數據分析可以看出，1996-2008年自然生態(tài)用地（除耕地和建設用地外的用地）的比例變幅較?。ɑ揪S持在57％-58％），但自然生態(tài)服務功能的價值卻顯著下降（下降22.5％）。土地生態(tài)問題在一些區(qū)域表現得十分突出［1］。目前土地生態(tài)面臨的問題主要有：水土流失、土地沙漠化、土壤污染、土地鹽堿化、土壤潛育化、土地破壞、土地浪費、耕地面積銳減等。如西北干旱區(qū)尤其是農牧交錯帶的土地沙化、黃土高原和西南喀斯特地區(qū)的土壤侵蝕以及東部地區(qū)耕地質量下降明顯等?；谶@些顯著問題，我國近年來逐漸改變了以環(huán)境污染為代價發(fā)展生產的粗放型生產模式，加強了清潔生產的技術推廣與政策扶持。并且加大了對生態(tài)環(huán)境治理力度，也通過科普教育宣傳等途徑提高了大眾的環(huán)保意識。其中國家實施的“退耕還林還草”工程，使得中部和西部地區(qū)自然生態(tài)用地增加較多，在自然生態(tài)用地比例變化的時空格局中，增加比例為1％-60％。并出臺了相關政策治理修復受損土地，如國土部、發(fā)改委等七部委下發(fā)的《關于加強生產建設項目土地復墾管理項目的通知》，加大了對已建設用地的養(yǎng)護修復工作，實施以來頗見成效。

2　政策傾向

《憲法》規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境防治污染和其他公害”?！董h(huán)境保護法》條規(guī)定：“各級人民政府應當加強對農業(yè)環(huán)境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調現象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化，鹽漬化，水土流失和污染土地”?！掇r業(yè)法》中“農業(yè)資源與農業(yè)環(huán)境保護”一章對農用土地的生態(tài)保護也作了較為明確的規(guī)定。專門性法律法規(guī)《中華人民共和國水土保持法》及其配套法規(guī)規(guī)定了水土流失的預防、治理及其監(jiān)督有關措施?！吨腥A人民共和國防沙治沙法》對防沙治沙規(guī)劃的編制、土地沙化的預防、沙化土地的治理以及保障措施等方面作了規(guī)定。該法的立法目的是為預防土地沙化治理沙化土地維護生態(tài)安全促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。在防治土地破壞和浪費方面《土地復墾規(guī)定》和《閑置土地處置辦法》作了較為明確的規(guī)定。從《環(huán)境保護法》和《土地管理法》中有關土地生態(tài)的規(guī)定可以發(fā)現兩法在土地生態(tài)保護的管理與監(jiān)督、耕地保護、污染防治方面、以及環(huán)境保護規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等方面作了規(guī)定?？梢哉f近年來我國在土地生態(tài)保護治理方面態(tài)度鮮明、手段硬朗，成效相對顯著。但是，在土地生態(tài)安全的維護方面，包括土地生態(tài)安全的調查、評價、規(guī)劃、建設、預警等，還沒有一個綱領性規(guī)定。為更好地維護土地生態(tài)安全，應當就土地生態(tài)安全維護的原則、要求、內容等作進一步規(guī)定。

土地一直以來對于人類的生存與發(fā)展都是不可或缺的，是最基本的生產要素。而對于我國而言更是如此，我們要解決全世界22％人口的吃飯問題，但我們手中卻僅有占世界7％的可耕種土地，加之目前又是我國城鎮(zhèn)化的關鍵期。所以，實事求是的講，要解決好我國目前的農村問題乃至一系列的社會問題，就要從根本上解決好土地問題，解決好有關土地所有權歸屬和土地使用權利用的各項制度安排和制度運行，即不斷完善目前我國的農村土地制度。

《中華人民共和國憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市土地屬國家所有”。1998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。當今學術界對中國土地制度改革存在不同的權屬取向：（1）借鑒土地私有制國家制度經驗；（2）“公私分營”制，持這種觀點的學者認為，除國家建設和公共設施建設所用的土地與自然資源類土地及國界內的荒地等為國有，其余的土地如居民居住用地可隨房屋私有，地隨房走，房隨地走；（3）堅持土地國有根本制度。本文遵循土地國有的原則，在下文處理小產權房問題上也遵循這一原則，特別是在農村集體土地被違法使用以獲取非法利益的前提下，對于違法違章的處理堅持土地國有的原則，即農村集體土地上違法建設小產權房并銷售的一律收歸國有。

中國的改革開放事業(yè)，是從農業(yè)聯(lián)產承包責任制取得突破，以此為發(fā)端而展開的。聯(lián)產承包的本質，是農村土地使用制度改革［2］。經過幾十年的實踐、探索，對農用地改革的市場化方向，全社會上上下下基本形成共識。但對具體的路徑怎么走，還存在很大的分歧，特別是在農村小產權房的問題上有人公然說是農村土地市場化的微觀縮影。農村集體土地除了農用地，農村集體和農民還有不少非農業(yè)用地，包括各類企業(yè)用地、公益事業(yè)用地、宅基地等等。從理論上概括，它們都屬于集體建設用地。這些土地與農地一樣，也都是農民的財產。應該怎么用，怎么管？實踐中經歷了較大的曲折，也暴露了不容小覷的社會問題，在我國社會發(fā)展進程中身份尷尬，不合法，卻實實在在的存在，并且涉及的土地面積越來越大，牽扯的人口數量也越來越多。

我國《憲法》規(guī)定，土地所有權不允許買賣，但土地使用權可以依法轉讓。農村集體土地使用權進入市場，是符合憲法精神的。1998年修訂、1999年實施的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（第四十三條）；“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”（第六十三條）。在十八屆三中全會決定中第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設”中的第51條提出：“健全國家自然資源資產管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。習近平總書記在全會上專門對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。

現行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔了經營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運動員”。這樣一個體制的形成有其歷史原因，但時至今日一系列的弊端日益凸顯。

十八屆三中全會決定是一個全面改革的決定，在繼承各個領域以往改革成果的基礎上，提出了全面轉變發(fā)展方式的頂層設計，既高度重視各領域的突出現象、問題，更注重探究產生問題的深層次體制、機制原因，及各領域之間的內在聯(lián)系，找出既治標又治本的解決辦法?！稕Q定》全文分16個專題，共60條。在第三專題“加快完善現代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場問題。在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設”中的第51條提出：“健全國家自然資源資產管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。習近平總書記在全會上專門對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。這就意味著國有土地的所有權將由專門的機構來行使，政府的行政管理部門不再承擔經營土地等自然資源資產的職能了。

本文農村土地國有化的基本意思是土地所有權歸國家，經營權歸農民或者民事權利能力和民事行為能力的受民法調整的民事主體均可參與經營。農民可以有多種選擇，即可以繼續(xù)留在農村經營也可以選擇領取補貼后進城當城里人。這與征地補償異曲同工，最重要的是國家肩負土地養(yǎng)護的責任，與總體規(guī)劃、開發(fā)利用并行，防止土地被過分盤剝，保障土地生態(tài)安全，保障子孫后代的代際發(fā)展權。

3　對于違法用地采取直接沒收

對于農村土地的違法亂用，筆者認為對其處罰可從以往的罰款、強拆等處罰方式轉換成直接沒收其土地歸國家所有。以小產權房為例，筆者通過《產權國有公告制度》、《行政評級制度》、《內部監(jiān)察機制》、《耕地占補平衡制度》、《土地置換政策》等相關制度，沒收小產權房并進行規(guī)制與運營。簡單來說，在我國實行不動產確權登記以來，農民的房地統(tǒng)一登記統(tǒng)一確權發(fā)證，既保護了農民的利益又規(guī)制了農村土地市場。未能取得確權登記證書的小產權房目前處于無產權狀態(tài)，在管理和整治的過程中，應堅持“確權在先”原則，本文建議此類小產權房產權國有并報相關部門批復，由政府發(fā)布國有資產公告，依照《國有資產法》，為小產權房的管理整治與運營提供法定保護。其建設用地依據不動產登記原則，房地統(tǒng)一登記，故其建設用地也歸國有。如果小產權房建設用地是占用耕地的，應遵循《耕地占補平衡制度》補充數量質量相當的耕地，即無條件開墾又無條件繳費的，則在小產權房運營期間的盈利全部用于繳納耕地開墾費直至額滿。小產權房建設用地不符合土地利用規(guī)劃的，可依據《土地置換政策》進行土地置換，從而提高當地土地利用率，合理布局。土地所有權國有，土地及地上建筑物使用權經營權放歸市場，沒收土地后小產權房可運營使用，這樣即改變了小產權房的非法身份，又循環(huán)利用了現有資源，并且避免了強拆造成的資源浪費和環(huán)境污染。

筆者認為，就我國目前的社會階段來看，人民自身素養(yǎng)和科學技術積累程度還沒有達到土地私有化的水平，所以土地私有制并不適合我國現階段的社會發(fā)展。以資源代際公平角度來看，土地的利用與開發(fā)需要養(yǎng)護和維持以達到后代子孫的持續(xù)發(fā)展，目前個體農民并沒有這個能力，一旦土地私有，就會出現土地過分開發(fā)的情況，土壤養(yǎng)分會在短期內被榨干，土地修復復墾是一個需要大量人力物力科學技術的工程，個體農民根本沒有這個能力，就會造成土地荒廢遺棄，甚至加重荒漠化、沙漠化。所以筆者認為土地國有是適應現階段社會發(fā)展要求的，并且《憲法》規(guī)定城市土地歸國家所有，基于目前城鎮(zhèn)化發(fā)展勢頭大好并且逐漸趨于平穩(wěn)，城市周邊土地也以具備城市土地的特征，如小產權房建設用地，收為國有合理合法。

土地所有權和經營權分離，把經營權放給農民，讓農民獲利，提高農民生活水平，盤活農村土地市場，增加土地稅收，以土地稅收來養(yǎng)護土地，國家承擔土地養(yǎng)護復墾的責任，以保障子孫后代的生存必須，保證代際發(fā)展權。

［1］李雙成，黃姣，邵曉梅，張衍毓.區(qū)域生態(tài)補償與土地生態(tài)安全［J］.中國土地科學，2011（05）.

［2］黃小虎.土地制度改革的現狀與前景［J］.資源導刊，2016（02）.作者簡介：郭娜（1980-），女，博士，研究方向土地資源管理、循環(huán)經濟。

（2016-03-15收稿劉曉佳編輯）

Land Resource Ecological Security Strategy in the Process of Urbanization——The Small Property Right Illegal Use of Land，for examplea

GUO Na et al
（Nanjing agricultural university school of public management，210095，China）

In the process of urbanization in China，the land ecological security was the top priority.In the context of China's current stage of social，science and technology of the people's quality and accumulation degree have not reached the level of land privatization，individual farmers and currently don't have the ability，once the private land，will appear too much land development situation，the soil nutrient will be drained in the short term，reclamation of land rehabilitation is a need a lot of manpower and engineering science and technology，individual farmers and the farmer collective have no this ability，can cause abandoned land desolate，even aggravate desertification and desertification.So the private land ownership is not suitable for our country's current social development.With resource intergenerational equity，the land ecological security point of view，the state-owned land is to meet the needs of the society at present stage.Land utilization and development need maintenance and maintenance，in order to achieve the sustainable development of descendants.

Urbanization；Land ecological security；Land system reform

X37

A

1003-7853（2016）02-0058-03

孫佑海（1954-），教授，博導，研究方向土地法、環(huán)境法、循環(huán)經濟法等。