涉檢信訪形勢分析及對策研究
——以某省H市控告申訴檢察工作為視角

秦國文，周本立，楊凌烽 (黃石市人民檢察院，湖北 黃石　435002)

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涉檢信訪形勢分析及對策研究
——以某省H市控告申訴檢察工作為視角

秦國文，周本立，楊凌烽 (黃石市人民檢察院，湖北 黃石435002)

〔摘要〕當前，如何從維護司法公正、服務(wù)和諧社會建設(shè)的角度出發(fā)，積極穩(wěn)妥地處理好涉檢信訪案件，及時有效地化解涉檢信訪問題，已經(jīng)成為檢察機關(guān)面臨的一個重大而緊迫的現(xiàn)實問題。為此，筆者擬結(jié)合某省H市人民檢察院近6年的涉檢信訪工作情況，對當前的信訪形勢及對策措施作一淺顯探討，以期為檢察機關(guān)妥善處理新形勢下涉檢信訪提供參考。

〔關(guān)鍵詞〕涉檢信訪;形勢分析;對策

一、H市檢察院近6年信訪工作基本情況及其分析

(一)基本數(shù)據(jù)

2008年至2013年，H市檢察機關(guān)控申部門共受理來信來訪3160件。其中，受理舉報2252件，受理的舉報中屬檢察機關(guān)管轄1888件，非檢察機關(guān)管轄364件，重復(fù)舉報235件(本院管轄178件，非本院管轄57件)；受理控告公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)等單位來信來訪409件，其中，受理控告公安機關(guān)違法來信來訪208件，控申機關(guān)違法來信來訪47件，控告審判機關(guān)違法來信來訪39件，控告其他單位、部門111件，重復(fù)控告4件；受理各類申訴來信來訪484件。其中，受理不服檢察機關(guān)處理決定申訴28件，受理不服公安機關(guān)決定41件，受理不服法院裁判申訴235件，不服其他處理決定申訴151件，重復(fù)申訴28件；受理國賠償申請15件。

(二)特點分析

隨著人民群眾法制意識、維權(quán)意識不斷提升，H市檢察機關(guān)來信來訪總量居高不下，每年平均維持527件左右，特別是新刑訴法、新民訴法的頒布實施后，賦予控申部門的新職責，使得來信來訪數(shù)量漲幅明顯，2013年全年受理來信來訪數(shù)與2012年同比上升56%，與以往受理數(shù)量最多的2011年相比，漲幅也達到28%，息訴穩(wěn)控壓力日益加大。從H市檢察機關(guān)6年來的信訪接待情況分析，特點表現(xiàn)如下：

1.職務(wù)犯罪舉報

一是匿名舉報多，署名舉報少。隨著檢察機關(guān)開展法制宣傳、推進檢務(wù)公開、深化群眾工作的力度不斷加大，人民群眾的法治思維和維權(quán)意識得到提升，舉報熱情進一步增強。2008至2013年，H市檢察機關(guān)年均接待舉報量達到375件，為檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件提供了案源。但大多數(shù)舉報人采用的舉報方式是匿名舉報，有1485件，占到舉報總數(shù)的66%，這為檢察機關(guān)找舉報人進一步了解核實案情以及進行答復(fù)、反饋、獎勵舉報等工作帶來一定困難和不便；二是舉報線索多而不精。表現(xiàn)在2個方面。①6年來共接待舉報2252件，但其中重復(fù)舉報的就有235件，非檢察機關(guān)管轄的就有364件，屬于首次舉報，并屬檢察機關(guān)管轄的有1610件，占受理總數(shù)的71%也，就意味著有近3成的舉報線索對檢察機關(guān)而言沒有價值。②6年來，H市檢察機關(guān)共立案偵查職務(wù)犯罪案件593件，其中有120件立辦案件來源于群眾舉報，占到了立案總數(shù)的20%，數(shù)量可觀。然而這120件舉報成案的線索，僅僅只占接待舉報總數(shù)的5%，即線索成案率為5%，舉報線索本身的質(zhì)量并不讓人樂觀；三是舉報獎勵少。2008年至2013年，H市檢察機關(guān)共對56件案件舉報人進行獎勵，與前面所講的120件成案線索相比，仍有不小差距。此外根據(jù)《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范(2013版)》的規(guī)定“人民檢察院根據(jù)舉報追回贓款的，應(yīng)當在舉報所涉事實追繳贓款的百分之十以內(nèi)發(fā)給獎金。每案獎金數(shù)額一般不超過十萬元……”，H市檢察機關(guān)共發(fā)放獎勵資金64600元，人均獎勵僅1153元，舉報獎勵力度可見一斑；四是舉報方式較為單一。從舉報的方式上看，舉報人大多采用傳統(tǒng)且隱秘的舉報方式，即來信舉報，有1897件，占到舉報總數(shù)的84%，而通過來訪、電話及網(wǎng)絡(luò)舉報分別有144件、44件和105件，分別僅占舉報總數(shù)的6.4%、1.9%和4.6%。

2.控告

一是控告對象多元性。從控告受理審查情況看，不僅有針對公、檢、法三機關(guān)在執(zhí)法辦案違紀違法行為的控告，也有對地方政府、環(huán)保、教育等行政部門及基層組織的控告；二是控告類型多樣性。從控告類型分析，主要有以下幾類：①反映公安機關(guān)有案不立的控告最多，達122件，占到控告總數(shù)的29.8%；②反映公安機關(guān)不作為不作為、濫作為、辦案違法及久拖不決等行為的控告有57件，占到總數(shù)13.9%；③反映檢察機關(guān)、干警違法扣押、違法辦案及要求立案等內(nèi)容的控告28件；④反映法院裁判及執(zhí)行過程中存在違法違紀行為的控告39件；⑤反映地方違規(guī)拆遷、占用、出讓土地、征地補償不到位、相關(guān)行政部門不作為、濫作為以及鄰里糾紛導(dǎo)致人身、財產(chǎn)受到侵犯，相關(guān)部門不作為、濫作為等等，轉(zhuǎn)向檢察機關(guān)控告相關(guān)單位、部門、人員68件；三是控告主體復(fù)雜性。一方面，體現(xiàn)在訴求復(fù)雜性。現(xiàn)階段控告的起因越來越復(fù)雜，控告訴求由單一化趨向多元化，合理訴求與不合理訴求交織。一些控告訴求，除要求原案單位給其一個滿意的處理結(jié)果外，還常常要求追究有關(guān)辦案人員的瀆職侵權(quán)等責任以及賠償給其造成的經(jīng)濟損失等，有的上訪人以前期控告的處理結(jié)論作為新的控告理由，從而引發(fā)連環(huán)控告；有的老信訪戶，在通過各方做工作達成協(xié)議后表示愿意息訴，但在其他人的影響、慫恿或自認為有可期待利益的刺激下，又重新進行控告；另一方面，體現(xiàn)在控告人員的復(fù)雜性。在信訪中，動輒要求單位一把手接見，常在要求得不到滿足時，以相約同時赴省進京訪相要挾。有的甚至對接訪人員進行人身威脅或以自殘的方式向接訪單位、接訪領(lǐng)導(dǎo)及工作人員施加壓力，對抗性不斷增強，給接訪、處置工作帶來不小壓力。

3.申訴

一是對法院裁判不服的申訴仍為主要案由。在受理的484件申訴中，涉及對法院裁判的申訴就有235件，占到受理總數(shù)的近一半，其中，不服民事裁判的申訴較為突出，共計受理183件，占到不服法院裁判申訴案件的77.8%；受理不服公安機關(guān)處理決定的申訴41件，其中，對公安機關(guān)不予立案決定不服的申訴37件，不服拘留決定4申訴件，不服公安機關(guān)不立案決定申訴所占比重突出；受理不服檢察機關(guān)決定申訴28件，其中不服不起訴18件，不服不批捕5件，不服逮捕決定3件，不服免訴決定2件。不服相關(guān)司法機關(guān)其他處理決定申訴151件；二是申訴歷程較為漫長。從H省H市檢察機關(guān)近6年來辦理息訴的申訴案件來看，申訴人從案發(fā)到案件辦結(jié)息訪，時間跨度大多在3年以上，其中5年以上積案就有38件，申訴人訴累過重，辦案成本消耗較大；三是申訴息訪難度大。一方面，在于申訴訴求難以全面解決，引發(fā)當事人不滿纏訪。如有的申訴人不僅要求撤銷有關(guān)決定，恢復(fù)名譽、賠償損失，往往還要求恢復(fù)人事關(guān)系、身份待遇，檢察機關(guān)在法度之內(nèi)無法解決。一方面，在于案件終而不結(jié)。如H市檢察院受理的江某某不服兩級法院民事判決、裁定申訴案，該案經(jīng)成功抗訴后，法院再次判決維持原裁判，該案雖依法終結(jié)了訴訟程序，但申訴人依然不服判決，不聽勸解，仍到檢察機關(guān)糾纏。

4.刑事賠償

一是以逮捕后終止追究刑事責任為申請賠償?shù)闹饕碛?。受理?5件賠償案件中，逮捕后終止追究刑事責任的就有8件，占到53%。這些案件大多在審查起訴環(huán)節(jié)被終結(jié)，要么作撤案處理，要么作不訴處理，沒有出現(xiàn)當事人因法院判決無罪而申請賠償?shù)那樾危欢琴r償方式上基本以賠償和救助并舉。國家賠償?shù)膿嵛啃詻Q定了國家賠償?shù)姆秶^窄、標準不高，當事人因錯案遭受的全部損失，無法通過國家賠償?shù)玫饺鎻浹a。這就意味著當事人的訴求在法度之內(nèi)不能全部解決，往往需要通過適當救助、補償?shù)确绞剑鉀Q當事人法度之外的問題，實現(xiàn)息訴罷訪。如H市檢察機關(guān)先后辦理的譚某某國家賠償、陸某某國家賠償以及衛(wèi)某某等6人國家賠償案，均采用賠償與救助并舉的方式辦結(jié)息訴；三是法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致利息計算爭議較大?！秶屹r償法》增加了利息賠償?shù)囊?guī)定，即“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或匯款的，應(yīng)當支付銀行同期利息。”然而對于銀行同期利息的性質(zhì)作出界定，導(dǎo)致賠償實踐中，當事人爭議較大。如H市院辦理譚某某等人國家賠償案，申請人對H市院按銀行同期活期利率計算賠償利息的方式不能接受，由于法律對此無明確規(guī)定，最終H市院按照就高不就低的原則，對返還的扣押款按照銀行同期定期利息給予賠償；四是精神損害賠償難統(tǒng)一。修改后的《國家賠償法》新增了精神損害撫慰金的賠償項目，然而對如何確定賠償數(shù)額未作具體規(guī)定，導(dǎo)致實踐中賠償不一。如H市人民檢察院大多采用“不超過賠償金的二分之一”的方式計算賠償數(shù)額，侵犯人身自由的，精神損害撫慰金的數(shù)額不超過每日賠償金的二分之一。而法院則采用不超過“5萬元”的標準結(jié)合具體案件進行確定。

二、H市檢察機關(guān)信訪工作存在的問題

近幾年來，H市檢察機關(guān)著眼于忠實履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職責，準確把握控申工作的職能定位，牢固樹立大穩(wěn)定觀和一線觀念，不斷強化工作舉措，加大控申執(zhí)法辦案力度，努力把執(zhí)法辦案過程變成密切聯(lián)系群眾、疏導(dǎo)群眾情緒、維護群眾權(quán)益、解決群眾問題、平息矛盾糾紛的過程。通過暢通信訪群眾訴求表達渠道、掌控辦案風險、推行“四法化解”、狠抓專項清理活動、加強內(nèi)外溝通協(xié)作等手段，在化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定方面取得了一定成效。但我們清醒地認識到，仍然存在一些亟待解決的問題：一是對控申工作重要性、復(fù)雜性的認識還不夠。少數(shù)干警對控申工作的重要性認識不夠，對自身執(zhí)法活動存在的風險估計不到位、敏銳性不強，執(zhí)法不規(guī)范、不文明、不嚴格問題仍然存在，導(dǎo)致案件當事人控告、申訴、投訴等問題時有發(fā)生。二是控申部門缺乏對其他執(zhí)法辦案部門有效制約，信訪工作“大格局”構(gòu)建效果不明顯。一方面，涉檢信訪案件反映問題涉及偵查、起訴、審判等多個環(huán)節(jié)，政法各部門缺乏一套行之有效的信訪案件協(xié)調(diào)機制，相互推諉、答復(fù)意見不一致，給處理增加困難。另一方面，檢察機關(guān)控申部門與其他執(zhí)法辦案部門之間沒有建立或者完善良好的信訪處理互動機制，互相之間缺乏及時的溝通、配合和協(xié)作，控申部門催辦無力、無效，使初級、簡單的上訪案件不能得到妥善解決，造成重復(fù)上訪。而有的執(zhí)法辦案部門就案辦案，認為息訴罷訪是控申部門的事，檢察機關(guān)內(nèi)部未成工作體系。三是部分信訪工作機制停留于頂層設(shè)計。①信訪終結(jié)制度難以終結(jié)信訪。《中央政法委員會關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》提出了信訪終結(jié)制度，實踐中迫于各種原因考量，不敢輕易作出終結(jié)決定。導(dǎo)致重復(fù)信訪高居不下，卻無法進行終結(jié)。[1][2]②公開審查、聽證等制度落實不力。由于公開審查、公開聽證不僅需要動用人力物力資源，而且還考驗檢察機關(guān)執(zhí)法辦案能力，所以實踐中只有窮盡其他方法仍難以化解矛盾時才迫不得已公開審查、聽證。從H市檢察機關(guān)辦理的涉檢信訪案件情況來看，啟動公開審查程序的案件十分有限。③第三方參與化解機制幾成擺設(shè)。盡管《信訪條例》第13條第2款規(guī)定:“信訪工作機構(gòu)應(yīng)當組織相關(guān)社會團體、法律援助機構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求?！钡珜嵺`中相關(guān)社會團體或社會工作者參與程度十分有限。四是信訪制度的功能異化。信訪當初是作為黨聯(lián)系群眾、客服官僚主義、改進工作作風的重要方式。其主要功能是傾聽民眾疾苦,是中央了解地方的信息渠道之一[3]。但是,隨著形勢的發(fā)展變化,信訪的功能也發(fā)生了微妙變化。特別是訪民進京上訪行為事實上等于是給中央施壓,中央進而將壓力轉(zhuǎn)給地方,地方再向訪民施壓。每一個施壓環(huán)節(jié)都有討價還價的余地。上訪已經(jīng)不是一個法律問題,而是一個中央集權(quán)體制下涉及穩(wěn)定的政治問題。[4]“穩(wěn)定的權(quán)威來自公正,而公正又把權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)檎握斝??！盵5]新《信訪條例》初衷是依法、及時、就地解決信訪訴求，是一種法外的救濟程序，而行政、刑事訴訟等法律程序才是解決涉法涉訴問題的法定途徑。實踐中，因上級領(lǐng)導(dǎo)批示交辦和督促，信訪事項往往得到高效解決，由于低廉、便捷、高效的信訪效果，在一定意義上驅(qū)動群眾上訪。法治“跛足”，只會促使更多的老百姓喊冤上訪,轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)“人治”的渠道[6]，使信訪制度功能被異化。五是訴訪考核沒有分離。一方面，涉法涉訴考核存在多頭考核。在檢察機關(guān)內(nèi)部，已將涉法涉訴信訪工作納入目標管理，嚴格考核；但同時，地方黨政部門將包括檢察機關(guān)在內(nèi)的部門信訪工作作為黨政機關(guān)量質(zhì)化目標考核的重要內(nèi)容，對各相關(guān)部門進行考核；另一方面，考核標準無差異。對在具體考核項目中，對涉法涉訴考核與普通信訪考核并無差異。這與訴訪分離的改革精神相悖。

三、加強和改進檢察機關(guān)信訪工作的對策與建議

涉檢信訪作為聯(lián)系檢察機關(guān)與人民群眾之間的橋梁和紐帶，在保障人民群眾的人身權(quán)利和民主權(quán)利方面起著巨大的作用。檢察機關(guān)信訪工作處理得好壞，不僅事關(guān)檢察機關(guān)的形象問題，更與社會穩(wěn)定息息相關(guān)。作為檢察機關(guān)的控申部門，要做好群眾信訪接待工作，減少和杜絕涉檢上訪案件就要不斷提高自身的執(zhí)法水平，提高處理涉檢信訪問題的工作能力。在全面深化涉法涉訴信訪工作改革的大背景下，檢察機關(guān)應(yīng)順應(yīng)改革形勢，通過健全和完善制度建設(shè)，推進涉法涉訴信訪工作規(guī)范化、法治化、實效化。

(一)建立信訪引導(dǎo)機制

規(guī)范審查受理，依法及時審查、甄別、分流信訪事項。根據(jù)信訪性質(zhì)和管轄規(guī)定，依照“屬地管理、分級負責、誰主管、誰負責”的原則，及時審查分流，實現(xiàn)訴訟與普通信訪的分離。嚴格按照高檢院確定的檢察機關(guān)涉法涉訴信訪案件范圍審查、甄別群眾反映的訴求。對屬檢察機關(guān)管轄內(nèi)案件及時導(dǎo)入司法程序依法辦理，并答復(fù)當事人；對管轄外信訪事項，及時轉(zhuǎn)送主管機關(guān)或告知信訪人向主管機關(guān)反映，教育和引導(dǎo)群眾依法理性反映訴求、維護權(quán)益；對已經(jīng)最高檢或省級檢察院決定終結(jié)的控告申訴案件，除有新的事實和證據(jù)外，不再導(dǎo)入訴訟程序，嚴格按照《信訪條例》和有關(guān)法律的規(guī)定進行處理。

(二)建立信訪分類處置機制

主要依據(jù)訴求類型，加強分類管理。把握各種訴求類型的共性和特點，明確實體標準，有效提高接訪工作的針對性和實效性。一是從疑難復(fù)雜程度來區(qū)分。對于重大、疑難、久拖不決的涉檢信訪案件，尤其是有可能采取極端行為的信訪案件，堅持積極預(yù)防，定期排查，同時做好應(yīng)急準備；二是從訴訟權(quán)利行使來區(qū)分。凡是可以通過訴訟程序維護權(quán)利，按照訴訟程序由相關(guān)執(zhí)法辦案部門依程序辦理即可的，不再通過控申部門按照信訪程序辦理。對于在法定期間沒有依法行使訴訟權(quán)利導(dǎo)致喪失訴權(quán)的，視為放棄，不再支持其請求；三是從信訪訴權(quán)是否合理來區(qū)分。主要針對有理、無理以及法度之外、情理之中型信訪進行分類處置。對于有理信訪，應(yīng)當堅決依法維護上訪人的權(quán)利。對于無理信訪，主要采用說服教育的方法處理。對于破壞公共秩序的，應(yīng)當及時收集固定證據(jù)，根據(jù)情節(jié)移交相關(guān)司法機關(guān)依法處理；對于當事人“法度之外，情理之中”的訴求，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮出應(yīng)有的社會擔當，最大限度地從法律、政策層面，幫助協(xié)調(diào)解決當事人的實際困難，保障其基本生活。

(三)健全聯(lián)合接訪機制

健全檢察機關(guān)內(nèi)部聯(lián)訪機制。一方面，建立健全內(nèi)部銜接配合機制?？厣瓴块T發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用，在各有關(guān)部門設(shè)兼職聯(lián)絡(luò)員，建立內(nèi)部情況通報、信息共享、線索移送、結(jié)果反饋制度，定期召開聯(lián)席會議，互通情況、分析形勢、研究解決問題。特別對涉及多部門的案件處理、職能管轄交叉的協(xié)調(diào)、銜接以及信訪案件的答復(fù)及善后處理等方面要協(xié)商達成共識，發(fā)揮整體效能。另一方面，完善涉檢信訪內(nèi)部聯(lián)合接訪機制。檢察機關(guān)內(nèi)部成立涉檢信訪聯(lián)合接訪服務(wù)中心，由執(zhí)法辦案部門、控申部門、紀檢監(jiān)察部門等相關(guān)部門組成，分別負責受理、審查、交辦、監(jiān)督、反饋等職責，在聯(lián)合接訪中探究破解涉檢信訪難題的具體操作制度和經(jīng)驗；建立檢察機關(guān)外部協(xié)調(diào)機制。建立完善與黨政機關(guān)、部門的對接工作機制，集中社會力量，化解涉檢信訪矛盾，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。[7]實踐中，可探索由政法委牽頭，組建經(jīng)常性處理涉法上訪工作指揮協(xié)調(diào)中心，公、檢、法、司機關(guān)信訪部門為指揮中心成員部門。指揮協(xié)調(diào)中心統(tǒng)一指揮政法機關(guān)依法、公正、及時地處理涉法上訪案件。對涉及多個單位的信訪案件，可根據(jù)實際需要，組織相關(guān)單位聯(lián)合接訪、聯(lián)合答復(fù)、共同處置息訴；定期督促、檢查工作落實情況；上傳下達處理信息以及重視信息傳送、反饋，以便上級機關(guān)及時了解情況，科學決策。同時，中心可以定期組織開展活動，召開聯(lián)席會議，通報前期涉法上訪問題的處理情況，分析存在的問題；集中解決重大、疑難，具有爭議的上訪問題，安排部署今后工作，確保涉法信訪工作有效進行。

(四)健全權(quán)益保障機制

一是開展心理疏導(dǎo)。在處理信訪案件時，檢察機關(guān)要避免簡單機械地解釋法律答復(fù)了事。要引入心理疏導(dǎo)機制，從認知和心理層面解決來訪人員的心理誤區(qū)。實踐中，可結(jié)合信訪人的家庭情況、信訪歷程、思想動態(tài)、接訪過程等情況考慮是否開展心理疏導(dǎo)。對不聽勸解、思想偏激、行為偏執(zhí)的上訪人員，通過邀請律師、心理專家、談判專家等志愿者加入，共同對其開展心理疏導(dǎo)，對信訪人給予心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢和社會關(guān)懷等。要注重和加強心理學知識的學習和培養(yǎng)，主動加強地方相關(guān)單位聯(lián)系溝通，建立心理專家?guī)?，與心理咨詢機構(gòu)建立合作機制，從心理學上提供專業(yè)支持和幫助；二是完善刑事賠償。一方面，應(yīng)統(tǒng)一賠償數(shù)額計算標準，如明確賠償數(shù)額上限，減少法、檢兩家確定賠償數(shù)額的差距；另一方面，明確賠償利息的性質(zhì)和適用范圍。如明確返還哪些類型的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款，適用定期利息計算，哪些適用活期利息計算，進一步減少因法律規(guī)定不明確對國家賠償工作帶來的信訪隱患；三是建立涉檢信訪救助機制。探索與刑事被害人救助機制相對應(yīng)的涉檢信訪救助機制。對于對檢察機關(guān)處理決定不服導(dǎo)致長期上訪、生活又確有困難的上訪人，可以適當提供必要的生活、醫(yī)療費等緊急救助；還可以根據(jù)具體情況協(xié)調(diào)相關(guān)部門幫助落實社保、低保以及提供就業(yè)機會等，體現(xiàn)司法人文關(guān)懷。

(五)建立案件終結(jié)機制

涉檢信訪案件長期終而不結(jié)，導(dǎo)致有限的司法資源被浪費，正常的信訪秩序被破壞，多渠道解決涉檢信訪的出口問題勢在必行。[8]一方面，明確終結(jié)案件種類。對于檢察機關(guān)的處理決定認定事實清楚，證據(jù)充分，程序完備，定性準確，適用法律準確，處理意見合法適當，當事人又提不出新的證據(jù)的信訪案件；當事人“法度之外、情理之中”的合理訴求已經(jīng)依政策、法律法規(guī)妥善解決但仍堅持信訪，所提出的要求超出政策、法律法規(guī)規(guī)定的涉檢信訪案件；信訪反映的問題已妥善處理，當事人明確表示接受處理意見，又以同一事由重新信訪的涉檢信訪案件。另一方面，明確終結(jié)程序。申報信訪案件終結(jié)的檢察院應(yīng)當是作出最終有效決定的檢察院，由該院控申部門具體負責啟動申報程序、主持聽證會等程序。經(jīng)過公開聽證、公開質(zhì)證、公開答復(fù)，并按有關(guān)規(guī)定層報省級檢察院審查批準后作出終結(jié)決定，并將終結(jié)處理情況向有關(guān)信訪部門通報備案，以維護司法裁判的權(quán)威性和終局性，解決終結(jié)難的問題。

(六)完善監(jiān)督制約機制

監(jiān)督制約機制導(dǎo)向?qū)⒅苯記Q定涉檢信訪工作的手段和方法,不正確的導(dǎo)向?qū)?dǎo)致不正確的處理方式和適得其反的效果。[9]一是完善責任倒查機制。在涉檢信訪案件責任追究中，如果基于穩(wěn)定的壓力而處理案件承辦人員，雖然從個案上可以削弱纏訪、鬧訪的壓力，但從長遠看卻加劇了司法公信力的危機。如承辦人將屈服于息訴穩(wěn)控壓力，將維穩(wěn)與息訴作為工作的主要目標，從而將導(dǎo)致公平公正讓位于息訴擺平。這種著重于解決眼前問題的方式，對法治的損害將無法挽回。要明確責任倒查、追究的范圍，對確實因工作不負責任、工作方法簡單、執(zhí)法行為不當、徇私枉法等引起的涉檢信訪案件，實行責任倒查；對處置信訪不力人員、引發(fā)錯案、瑕疵案的辦案人員，嚴格落實信訪責任。二是改革考評機制。涉法涉訴信訪的考核指標設(shè)計必須要在憲法和法律框架內(nèi)考量，同時還要考量考核是否符合訴訪分離的要求，考察結(jié)果是否符合公平正義，是否有損司法權(quán)威、破壞法的程序正義與穩(wěn)定，還應(yīng)當與案件是否依法查處、案件終結(jié)引用的程序、處置信訪的手段與結(jié)果、社會效果如何等輔助性指標有機地結(jié)合起來。[10]涉檢信訪考核機制的價值導(dǎo)向應(yīng)該是重視矛盾的真正解決、保障公民權(quán)利的真正實現(xiàn)、法治中國的真正實現(xiàn)。因此，應(yīng)該以此導(dǎo)向改革考核指標，以信訪案件的錯案比率作為考核指標，而不是信訪的規(guī)模和次數(shù)。只有建立科學的針對不同類型信訪案件的分類考評機制，檢察機關(guān)才會根據(jù)上訪案件的不同類別而尋找適合的治理方法，主觀積極性得到提高、創(chuàng)造性就能被激活。三是強化督辦機制。①強化上級檢察院督查督辦責任。上級檢察院采取明察暗訪、分片包干、聽取匯報、定期通報、下督辦令等各種形式，加強對下級檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、案件終結(jié)、責任落實和責任查究等工作的督促指導(dǎo)。②強化控申部門對辦理涉檢信訪案件部門的督辦，對本院涉檢信訪工作加強監(jiān)督、管理，要明確落實督辦機構(gòu)和人員的職責以及督辦的程序、方式、措施，推動責任落實。③強化內(nèi)部監(jiān)督制約。對符合立案條件的申訴案件及時進入立案復(fù)查程序；對認定事實和適用法律確有錯誤的案件，該糾正的堅決予以糾正；對定性和結(jié)論沒有錯誤但存在執(zhí)法瑕疵的案件，提出整改意見，改進工作；對因執(zhí)法瑕疵損壞申訴人合法權(quán)益的，及時解決申訴人的實際困難；對長期纏訴鬧訪的申訴人，進行心理疏導(dǎo)教育。善于從辦案中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法環(huán)節(jié)存在的問題，深入剖析執(zhí)法環(huán)節(jié)中細微問題的處理情況，最大空間提升辦案效率和質(zhì)量。[11]

(七)建立惡意信訪防范機制。

一方面，要區(qū)別性質(zhì)，因勢利導(dǎo)，對于極少數(shù)煽動鬧事，有意破壞信訪工作秩序的上訪者和組織、策劃者，要依法追究刑事責任；對于以暴力、威脅、侮辱、誹謗、誣陷或其他惡劣方法妨礙檢察官執(zhí)行職務(wù)的極個別信訪人，要依法予以懲處；對極少數(shù)長期無理纏訪鬧訪，對以上訪為借口纏訪纏訴的或者正常信訪中沖擊黨政機關(guān)，聚眾擾亂社會秩序的，根據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)，予以必要的行政或刑事處罰。另一方面，要及時固定證據(jù)，全面分析評估，準確把握時機，依法進行處理，爭取實現(xiàn)懲處一人、教育一片的良好法律效果和社會效果，以此規(guī)范涉訴信訪秩序，促進社會和諧穩(wěn)定。再一方面，要及時公布違法鬧訪處理情況，引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。在涉檢信訪案件的過程中，要適時向媒體和社會公布無理上訪、謀利型上訪等惡意信訪行為及其處置情況，糾正片面、已形成成見的輿論風氣，著力構(gòu)建有利于涉訴信訪解決的社會環(huán)境，引導(dǎo)和糾正社會上存在的“權(quán)大于法”和“信訪不信法”的錯誤認識。

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(責任編輯：胡喬)

The situation analysis and countermeasures of the complaint letters and visits

QIN Guo-wen,ZHOU Ben-li,YANG Ling-feng

(Huangshi People's Procuratorate, Huangshi435000,China)

Abstract:How to deal with the cases of complaint letters and visits actively and steadily and to resolve issues related to the prosecution in an effective manner timely, it has become a major problem faced by the procuratorial organs. Combined with the 6 years petition work in H city People's Procuratorate, the author discusses the current situation and countermeasures of the petition to explore, provides reference for the complaint letters and visits under the new situation.

Key words:complaint letters and visits; situation analysis; countermeasure

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2016.01.030

〔中圖分類號〕D632

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009- 4733(2016)01- 0126- 06

[作者簡介]秦國文，湖北省黃石市人民檢察院副檢察長，全省檢察業(yè)務(wù)專家，中南財經(jīng)政法大學兼職教授;周本立，黃石市人民檢察院控申處處長;楊凌峰，黃石市人民檢察院干警。

[收稿日期]2015—10—04

[基金項目]湖北省檢察機關(guān)2015年度全省檢察應(yīng)用研究課題階段性成果。