統(tǒng)一戰(zhàn)線與依法治國若干問題研究

楊松才

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統(tǒng)一戰(zhàn)線與依法治國若干問題研究

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為全面推進依法治國的社會基礎(chǔ)，需要有法律上的制度保障。統(tǒng)戰(zhàn)工作者要充分認識依法治國是治國理政的一種新常態(tài)，要用法治方法和法治思維統(tǒng)領(lǐng)新時期的統(tǒng)戰(zhàn)工作，不斷加強統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度建設(shè)，以制度和法律的手段保障民主黨派的參政議政權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)，保障民主黨派民主監(jiān)督的制度化、法治化。

統(tǒng)一戰(zhàn)線；依法治國；法治方法和法治思維；參政議政；民主監(jiān)督

中共十八大以來，以習近平同志為總書記的中共中央著眼于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢，圍繞中國特色社會主義事業(yè)總體布局進行戰(zhàn)略思考和總體謀劃，推出了依法治國理政的一系列“組合拳”。中共十八大報告確認中國特色社會主義法律體制為中國特色社會主義制度的基本內(nèi)容，與根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟制度和各項具體制度并列。中共十八屆三中全會再次提出推進法治中國建設(shè)，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。2014年10月，中共十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要以建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家作為全面推進依法治國的總目標。在此背景下認真學(xué)習貫徹十八屆四中全會精神，研究依法治國與統(tǒng)一戰(zhàn)線的深刻關(guān)系，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線與依法治國的關(guān)系

1.統(tǒng)一戰(zhàn)線是依法治國的社會基礎(chǔ)

法治，作為法律制度運作的原則，它是一定的社會經(jīng)濟、政治和思想文化條件的產(chǎn)物。簡言之，法治就是“法律至上”。即法律具有至高無上的權(quán)威，任何公民、團體、執(zhí)政人員必須普遍地遵從法律，不得有超越法律的特權(quán)，統(tǒng)治者也要遵從法律。[1]法治不是政府對社會和民眾實行的法律統(tǒng)治，我國的法治也不是政府一廂情愿靠權(quán)力推進就能建立的，它必須有相應(yīng)的社會基礎(chǔ)，應(yīng)當是社會演進的必然結(jié)果。它要求不同階級、階層、集團、黨派直至民族、國家等社會政治力量，圍繞法治建設(shè)這個共同的利益和要求(目標)而組成政治聯(lián)盟，進行聯(lián)合行動。[2]而這正是統(tǒng)一戰(zhàn)線的意蘊所在。

改革開放以來，社會階層結(jié)構(gòu)的不斷變化、社會各階層的發(fā)展壯大，給統(tǒng)一戰(zhàn)線工作帶來了新挑戰(zhàn)、新機遇。社會主義事業(yè)發(fā)展的新形勢和新任務(wù)給中共的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提出了新的要求，這就要求在工作中要有新的思路、新的方法，以繼承統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的穩(wěn)定性的前提下，在工作中必須注意各個領(lǐng)域、各個階層人員的具體特點,因不同領(lǐng)域、不同階層而制宜，在工作方針上要注重創(chuàng)新，在工作內(nèi)容上要積極開拓，將社會各領(lǐng)域、各階層的廣大人員團結(jié)起來。統(tǒng)一戰(zhàn)線這個為了相同的目的而結(jié)成的、不斷擴大的階級、階層和政黨的廣泛聯(lián)盟，其巨大的包容性，能夠最大限度地凝聚起人們的力量，構(gòu)成的多元性，能夠最大限度地匯聚人們的意愿，能夠最大限度地優(yōu)化各種關(guān)系。因此，統(tǒng)一戰(zhàn)線是實現(xiàn)中國法治夢的堅強法寶。

2.依法治國是統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度保障

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是在長期革命和建設(shè)中逐步形成和發(fā)展的。但是，由于統(tǒng)戰(zhàn)工作的政治性，導(dǎo)致了統(tǒng)戰(zhàn)工作的隨意性。改革開放以來，中共日益注重統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度化。

1987年10月中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會首次明確提出了”共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”，肯定它是我國的一項基本政治制度，并把完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為政治體制改革的一項重要內(nèi)容。

1989年12月31日，中共中央第一次以正式文件的形式發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(中共中央【89】14號文件)，這是新中國成立以來關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的第一個全面系統(tǒng)的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件。該文件的發(fā)布，標志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商進入了規(guī)范化、制度化的新階段。

1993年3月第八屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”載入憲法序言中，從國家根本大法的高度確立了多黨合作制度在國家政治生活和社會生活中的地位，使這一制度更具有長期穩(wěn)定性。這是統(tǒng)戰(zhàn)工作史上的又一里程碑。[3]

2005年2月18日，《中共中央關(guān)于進一步加強多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(即中共中央【2005】5號文件)發(fā)布，這是繼中共中央【89】14號文件以來進一步推進多黨合作和政治協(xié)商制度的重大舉措，該文件針對進一步推進多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化，提出了許多新的理論觀點和政策措施，成為二十一世紀中共首個指導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)事業(yè)的綱領(lǐng)性文件。

習近平同志高度重視統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度化、法治化。他在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上指出，要完善政黨協(xié)商的內(nèi)容和形式，建立健全知情和反饋機制，增加討論交流的平臺和機會，使協(xié)商對凝聚共識、優(yōu)化決策起到作用。要從制度上保障和完善參政議政、民主監(jiān)督，探索有效形式。[4]

2015年5月，中共中央正式頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》。這是中共關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，全面貫徹中共十八大以來以習近平同志為總書記的黨中央關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的新思想新要求，明確了一系列重要理論觀點和政策規(guī)定。[5]中共統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度化、法治化，為統(tǒng)戰(zhàn)工作的發(fā)展提供了堅實的制度基礎(chǔ)。

二、依法治國新常態(tài)下的統(tǒng)戰(zhàn)工作路徑

1.統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治思維

所謂“法治思維”，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。在這種過程中，執(zhí)政者為認識和解決所遇到或所要處理的問題，首先要確定法律依據(jù)(包括法律規(guī)范、原則、精神)，然后通過判斷、推理，形成認識和解決相應(yīng)問題的結(jié)論、決定。法治思維就是依這樣的邏輯思考和認識乃至解決問題的過程。[6]

建設(shè)法治國家，需切實提高各級國家機關(guān)公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法律手段治國理政的能力。將法治思維運用于統(tǒng)戰(zhàn)工作，就要求統(tǒng)戰(zhàn)工作者要運用法治思維開展統(tǒng)戰(zhàn)工作。用法治思維開展統(tǒng)戰(zhàn)工作，意味著統(tǒng)戰(zhàn)工作革命色彩較濃的政治意識形態(tài)要被法治意識形態(tài)所取代，法治將成為解決統(tǒng)戰(zhàn)工作中存在問題的主要手段。用法治思維開展統(tǒng)戰(zhàn)工作是對統(tǒng)戰(zhàn)工作的階級斗爭觀念的徹底放逐。法治思維以法律為思考的根據(jù)，在規(guī)則和程序的基礎(chǔ)上建構(gòu)統(tǒng)戰(zhàn)工作秩序。[7]統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治思維不只是法律知識的積累，也不只是價值取向的問題，它更是要在統(tǒng)戰(zhàn)工作實踐中體現(xiàn)為一種操作的可能性、技藝性和現(xiàn)實性。法律精神與法治理念不僅要成為統(tǒng)戰(zhàn)工作者的思維方式，而且要通過日?；膶嵺`來彰顯其價值。盡管當前統(tǒng)戰(zhàn)工作者的法治思維水平有所提高，但是個體的法治思維水平參差不齊?？偟膩碚f統(tǒng)戰(zhàn)工作者的法治思維水平需要整體提升。因為在奔向法治的社會轉(zhuǎn)型中，人們特別是統(tǒng)戰(zhàn)對象的民主意識、權(quán)利意識以及監(jiān)督意識有所增強。為了更好地開展新常態(tài)下統(tǒng)戰(zhàn)工作，統(tǒng)戰(zhàn)工作者的法治思維水平需要盡快提升。

2.統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治方法

黨的十八大報告提出了“用法治方式凝聚改革共識， 化解社會矛盾”的治國基本方略。

法治方法(方式)與法治思維緊密相關(guān)。從方法論的角度看，法治思維講究邏輯推理、修辭論辯和理解解釋的技術(shù)手段。法治方式則是基于法治思維所衍生的行為方式，沒有法律思維不可能有法治方式的實施。法治方式是以平和、理性、邏輯的方式解決糾紛，既可以滿足人們對合法性的追求，也能滿足合理性的愿望。用法治方式對社會關(guān)系調(diào)整可以帶來長期的穩(wěn)定與和諧。[8]在法治思維和法治方式的關(guān)系上，法治思維是實施法治方式的思想基礎(chǔ)。沒有法治思維就不可能有解決問題的法治方式。

統(tǒng)戰(zhàn)工作的具體內(nèi)容與法治建設(shè)密切相關(guān)，統(tǒng)戰(zhàn)工作涉及政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系和海內(nèi)外同胞關(guān)系等五大關(guān)系，五大關(guān)系涉及許多法律問題，統(tǒng)戰(zhàn)工作不僅要善于運用政治手段和政策手段，也要善于運用法律手段以法治方式來協(xié)調(diào)五大關(guān)系。[9]以法治的方法推進統(tǒng)戰(zhàn)工作，就要求在統(tǒng)戰(zhàn)工作過程中，對于出現(xiàn)的問題和矛盾首先應(yīng)考慮到是否有法律或者制度可循，是否可以通過法律或者制度的手段來認識、分析、判斷、處理和解決問題。統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的進程如何，法治在其中能發(fā)揮多大作用，取決于統(tǒng)戰(zhàn)工作者是否尊重和維護法律權(quán)威，是否掌握和運用法律方法。然而，對我們這個長期把法律當作工具的國度而言，有些人對于根據(jù)法律思考和解決問題的方法還不習慣。因而在統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新中，運用法律方法，形成思維決策的法治方式就成為一項重要任務(wù)。

以法治方式推進統(tǒng)戰(zhàn)工作，對于執(zhí)政黨和各級國家行政機關(guān)來說，建設(shè)社會主義法治國家必須依法執(zhí)政、依法行政。作為參政黨，各民主黨派在參政、議政中也需依法廷行事。當然，法治方式的作用不是萬能的，不可能解決所有的社會問題。比如很多道德問題，如果不能轉(zhuǎn)化為法律問題，運用法治方式也無法解決。同樣，用法治方式也不能解決統(tǒng)戰(zhàn)工作中的所有問題，有些問題不是法治方式所能解決的。只有在這樣的情況下，才能考慮運用其他的方法。但是任何其他方法的運用，都不得違背法治的精神和原則。

3.民主黨派參政議政權(quán)的法律保障

對于民主黨派的參政權(quán)，主流觀點是將其作為一項“權(quán)利”來進行探討的，并且得到了官方認可。如中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央社會主義學(xué)院起草，國務(wù)院新聞辦公室 2007 年發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書有兩處使用“權(quán)利”來表述民主黨派的參政議政地位。它指出，參政黨的地位和參政“權(quán)利“受到憲法和法律的保護，并且強調(diào)各民主黨派在政協(xié)的各種會議上以本黨派名義發(fā)表意見，開展視察、提出提案、舉報、反映社情民意以及參與調(diào)查和檢查活動的“權(quán)利”得到充分尊重和保障。中央統(tǒng)戰(zhàn)部組織編寫的全國統(tǒng)一戰(zhàn)線干部培訓(xùn)教材《中國統(tǒng)一戰(zhàn)線簡明教程》也指出“參政黨的地位和參政權(quán)利受到憲法和法律保護”?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》提到“要保護民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的政黨權(quán)利”。此外，一些學(xué)者在研究作為民主黨派參政權(quán)具體內(nèi)容的民主監(jiān)督權(quán)時，以“權(quán)利”為研究進路和視角，這表明他們也將民主黨派參政權(quán)視為一項權(quán)利。[10]

而另一些學(xué)者則認為，我國的政黨與西方國家的政黨有本質(zhì)不同，西方國家政黨的參政權(quán)在本質(zhì)上是一項權(quán)利，但我國民主黨派參政權(quán)具有國家權(quán)力的性質(zhì)。[11]

筆者認為，或許我們可以暫時擱置權(quán)利或者權(quán)力的爭議和討論。但無論是權(quán)利或者權(quán)力都需要在制度上予以進一步的明確和規(guī)范；如果民主黨派參政議政是一種權(quán)利，民主黨派便是參政議政的權(quán)利主體。如果民主黨派是參政議政的權(quán)利主體，法律應(yīng)當明確誰是義務(wù)主體和這種權(quán)利受到侵犯時的法律救濟機制。如果參政議政是一種權(quán)力，這種權(quán)力又來自何處？是源于人民的信托、執(zhí)政黨的授予還是其他來源？既然民主黨派參政議政是我國的一項基本制度，這種基本制度應(yīng)當有制度上更加明確的規(guī)定。

1982年《憲法》一改沿襲多年的“民主黨派”的提法，使用了“各政黨”的重要概念，從根本大法上確認了中國八個民主黨派的政黨性質(zhì)和地位，確認了“由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”和中國人民政治協(xié)商會議的作用。憲法還規(guī)定，各政黨必須依照憲法和法律進行活動。這些規(guī)定，為民主黨派依法參與活動奠定了憲法基礎(chǔ)，但是對于執(zhí)政黨和各民主黨派如何加強多黨合作和政治協(xié)商的問題，憲法沒有做進一步的基本規(guī)定。我國憲法只是明確了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商原則及各政黨依法參加活動的基本原則。但是，現(xiàn)有立法對各民主黨派的基本權(quán)利和義務(wù)，執(zhí)政黨與參政黨的相互監(jiān)督關(guān)系，民主黨派與國家、社會、其他組織和公民的關(guān)系，民主黨派成員的發(fā)展程序，民主黨派參與國家管理和政治協(xié)商的渠道、方式和機制，民主黨派經(jīng)費的來源與管理，各民主黨派的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，各民主黨派違法的法律責任，各民主黨派及其成員合法權(quán)益的依法維護等重要問題均未明確規(guī)定或者規(guī)定不明確。

在依法治國的社會，國家和社會事務(wù)的管理必須納入法治的軌道。在中共所倡導(dǎo)的全面依法治國的今天，為了使中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度在法治的軌道上持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展，首先必須完善相關(guān)的立法。盡管中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商政策決定了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位和各民主黨派的參政議政黨地位，但是，共產(chǎn)黨具有哪些職能？如何行使領(lǐng)導(dǎo)職能？各民主黨派參哪些政、議哪些政？又如何行使參政議政權(quán)呢？在法治的大環(huán)境之下需要國家的法律和制度加以解決。

4.民主監(jiān)督的法治化

加強民主黨派的民主監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨與民主黨派合作的基本方針，是憲法的重要原則之一。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，除了需要其自身的內(nèi)部監(jiān)督外，民主黨派通過多種途徑和方式對執(zhí)政黨進行有權(quán)的有效的廣泛監(jiān)督，具有不可替代的重要性。

要搞好民主監(jiān)督必須加強法治建設(shè)。執(zhí)政者需要接受監(jiān)督，這已經(jīng)是一個共識，但問題是這樣的監(jiān)督應(yīng)當如何進行。我國憲法已經(jīng)規(guī)定了民主黨派監(jiān)督機制的基本原則，問題是如何通過法治的手段，使這些憲法的原則具體化、體系化、適用化。中共十一屆三中全會以來，經(jīng)常強調(diào)要加強民主和法制建設(shè)。1997年中共十五大明確提出，實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家；并將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。依法治國，就是廣大人民群眾和各民主黨派在中共的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，不斷推進社會主義民主政治法治化。習近平同志在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的重要講話中指出，要“把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平……”。[12]中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》確立了建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的全面推進依法治國總目標，并作出全面部署和頂層設(shè)計；提出要“加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”；同時指出：“以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化?！边@就為在新的歷史條件下完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、健全保證和發(fā)展社會主義民主政治制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，指明了前進方向、明確了目標任務(wù)。

為了完善社會主義民主，必須加強法治。必須使民主制度化，法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。民主監(jiān)督的權(quán)利，只有在法治的社會里，才能得到保證，才能有效地行使。

結(jié) 論

中共十八大將“民主”與“法治”作為我國社會主義核心價值的重要組成部分加以確立。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出全面的戰(zhàn)略部署。依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。統(tǒng)一戰(zhàn)線要認真學(xué)習、全面領(lǐng)會中共中央關(guān)于法治國家建設(shè)的總體部署和戰(zhàn)略意義，始終堅持法治國家的正確方向，全面、系統(tǒng)、科學(xué)、準確把握法治國家建設(shè)對統(tǒng)一戰(zhàn)線的新要求和統(tǒng)一戰(zhàn)線面臨的新任務(wù)。

[1]苗力田.亞里士多德全集, 第九卷，政治學(xué)[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，1994:97.

[2]參見艾新強.廣義統(tǒng)一戰(zhàn)線的含義辨析[J].廣西社會主義學(xué)院學(xué)報，2015(2).

[3]弘略. 中共中央14號文件形成前后[N].團結(jié)報,2015-01-08.

[4]參見習近平.鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線[EB/OL].新華網(wǎng)，http:∥news.xinhuanet.com, 2015-05-20.

[5]廖文根.推進統(tǒng)戰(zhàn)工作制度化規(guī)范化科學(xué)化——透視《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》六大亮點[N].人民日報，2015-5-27(4).

[6]姜明安.法治是法治思維與法律手段的良性互動[N].北京日報，2012-10-15(019).

[7]參見陳金釗.法治思維和法治方式的意蘊[J].法學(xué)論壇,2013(9).

[8]陳金釗.詮釋“法治方式”[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013(2).

[9]李志堅.統(tǒng)戰(zhàn)工作發(fā)揮六大功能推進法治建設(shè)服務(wù)科學(xué)發(fā)展[J].廣東省社會主義學(xué)院學(xué)報，2010(4).

[10]崔玨.略論參政黨的民主監(jiān)督——基于權(quán)利的分析視角[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2011(3).

[11]李從梅.淺析民主黨派參政權(quán)的權(quán)力運行界限[EB/OL].http:∥www.93xs.shenyang.gov.cn/Article/zzxxzl/201005/1016.html.

[12]習近平.要加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，完善溝通機制[EB/OL].新華網(wǎng)，http:∥news.xinhuanet.com ,2014-09-22.

責任編輯:崔 玨

2016-05-15

楊松才，男，博士，廣州大學(xué)人權(quán)研究中心執(zhí)行主任，教授。廣東 廣州，510006。

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1672-3562(2016)03-0072-05