我國土地征收權(quán)濫用的誘因及治理

廖喜生

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

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我國土地征收權(quán)濫用的誘因及治理

廖喜生

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

首先指出我國土地征收權(quán)濫用問題，其次分析了土地征收權(quán)濫用的5點(diǎn)誘因。在此基礎(chǔ)上，提出土地征收權(quán)濫用治理的5點(diǎn)建議，即完善相關(guān)土地法律制度；明確界定公共利益范圍；建立征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)；健全集體土地產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新土地收益分配；土地規(guī)劃管理制度革新。

土地征收；濫用；治理

1 問題導(dǎo)出

任何國家，無論是土地私有制國家還是土地公有制國家，都設(shè)置了因公共利益需要而強(qiáng)制征收土地的法律制度。從世界各國來看，土地征收一般都具公共利益性、強(qiáng)制性、補(bǔ)償性這3個基本特性。在我國，不僅為了公共利益建設(shè)需要征收土地，為滿足經(jīng)營性需要也被劃入國家的征地范圍，土地征收權(quán)被擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，如成片開發(fā)用地等(在實踐中，城市建設(shè)成批征收土地，政府實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地的辦法)，客觀上形成了為公共利益需要動用土地征收權(quán)擴(kuò)大到凡是項目建設(shè)用地需要均動用土地征收權(quán)的事實。濫用土地征收權(quán)，不僅侵害了農(nóng)民集體的合法土地財產(chǎn)權(quán)益，而且還導(dǎo)致滋生腐敗、產(chǎn)生尋租，使得不少地方出現(xiàn)“征而不用”、“多征少用”以及“征而遲用”等現(xiàn)象，土地資源浪費(fèi)極其嚴(yán)重?？梢姡F(xiàn)行的土地征收行為早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律所規(guī)定的“公共利益”需要的范圍，土地征收已經(jīng)成為一些地方政府的“搖錢樹”。

2 我國土地征收權(quán)濫用的誘因

2.1 公共利益范圍不明確

在我國《憲法》與《土地管理法》中均明確規(guī)定，國家為了公共利益需要可以依法征收土地，但是公共利益是什么，包括哪些內(nèi)容，如何界定公共利益，《憲法》《土地管理法》及相關(guān)法律卻沒有具體規(guī)定與說明。這就導(dǎo)致公共利益在實踐中無論其內(nèi)涵還是外延都處于模糊的狀態(tài)。理論上，界定公共利益內(nèi)涵的方式有兩種：即概括式與列舉式。通常來說，概括式解釋公共利益彈性大，容易導(dǎo)致征地權(quán)濫用，但征地權(quán)濫用的根源并不在于采用了概括式界定，關(guān)鍵在于土地征收的合法性是否納入到了法定的程序。我們國家，一方面對公共利益的界定很不明確；另一方面，也沒有對征地的合法性進(jìn)行專門說明與解釋。這樣造成的直接后果便是淡化了對征地合法性這一首要前提的重視[1]。

正是由于“公共利益”邊界不清、范圍不明確，導(dǎo)致對具體征地行為合法與否的判定缺乏明確、富有說服力的依據(jù)。一些本不屬于公共利益的建設(shè)項目，打著“公共利益”的旗號，通過征收這一合法的形式將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，進(jìn)而滿足了用地需求。

2.2 法律規(guī)定的相互矛盾

在我國，土地征收權(quán)的濫用與我國現(xiàn)行相關(guān)法律相互矛盾的規(guī)定是有直接關(guān)聯(lián)。

我國《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；同時也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。由于城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地如要轉(zhuǎn)換成城市土地，按照《憲法》規(guī)定，其土地所有權(quán)應(yīng)轉(zhuǎn)為國有；然而，《憲法》又規(guī)定，土地征收權(quán)應(yīng)在符合公共利益的前提下行使，如土地征收是為了開發(fā)房地產(chǎn)，不具有公共利益性，那么，行使土地征收權(quán)就屬于權(quán)力濫用。這就陷入了矛盾中：不符合公共利益需要性質(zhì)的農(nóng)地向市地轉(zhuǎn)換，土地征收好像既符合又不符合《憲法》相關(guān)規(guī)定。

《土地管理法》中也有相類似矛盾的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诙l中規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《土地管理法》第四十三條又規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。根據(jù)這些規(guī)定，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)需要用地外，任何單位建設(shè)需要使用農(nóng)村土地的，必須要將其先征收為國有。然而，這又與《土地管理法》第二條的相關(guān)規(guī)定矛盾。如一些擬選址農(nóng)村的建設(shè)項目能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是不一定符合公共利益，政府是否動用土地征收權(quán)將處于兩難境地。

農(nóng)民集體土地不得出讓用于非農(nóng)建設(shè)。這條規(guī)定看是在控制農(nóng)村土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非，實際上卻限制了農(nóng)村土地直接進(jìn)入一級市場。結(jié)果，不但沒有控制住農(nóng)地非農(nóng)化，而且保護(hù)與強(qiáng)調(diào)了政府壟斷土地一級市場的合法地位[2]。

可以看出，我國法律對土地征收的相互矛盾與沖突的規(guī)定，也是我國土地征收權(quán)濫用的重要原因。

2.3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有市場化

從我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定可知，我國征地補(bǔ)償費(fèi)的制定主要是按被征收土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)，以不降低被征地農(nóng)民生活水平為原則給予補(bǔ)償。關(guān)于征地補(bǔ)償，長期以來存在兩種爭論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行補(bǔ)償制度不合理，應(yīng)按土地的市場價格進(jìn)行補(bǔ)償；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前征地補(bǔ)償制度較為合理，只是對補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)可以略加提高。其實這兩種觀點(diǎn)爭論的主要焦點(diǎn)就是：農(nóng)地非農(nóng)化的土地增值部分到底應(yīng)歸誰所有的問題——是該歸農(nóng)民集體所有還是歸國家所有？這就分別形成“漲價歸私”和“漲價歸公”兩種不同的觀點(diǎn)。

支持“漲價歸公”的學(xué)者們認(rèn)為，這種在土地用途轉(zhuǎn)換過程中形成的土地增值并非因土地使用者的投資和勞動所形成，而是土地用途變更導(dǎo)致的城市建設(shè)投資外部性增值而產(chǎn)生，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的土地自然增值。因此，這種土地增值應(yīng)由全社會共享而歸國家所有。

支持“漲價歸私”的學(xué)者們認(rèn)為，土地增值并不主要是來源于城市建設(shè)投資外部性引起的增值，而主要由土地用途管制下的建設(shè)用地稀缺性引起，因此增值應(yīng)當(dāng)歸該地塊的原產(chǎn)權(quán)人所有。

筆者認(rèn)為“漲價歸私”思想更具有合理性。我國土地征收制度始于國家經(jīng)濟(jì)重建初期。在這一時期，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。由于當(dāng)時資本稀缺，政府人為壓低了生產(chǎn)要素的價格，以扭曲的要素價格通過計劃手段推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，土地價格自然也被人為壓低[3]。我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制相比傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制已發(fā)生了根本性變化。土地的資源、資產(chǎn)雙重屬性已深入人心，尤其是土地的資產(chǎn)屬性越來越凸顯。沿用傳統(tǒng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度安排極大降低了政府的征地成本，在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，加上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，客觀上激勵了政府越權(quán)征收土地，最終導(dǎo)致濫用土地征收權(quán)。

2.4 農(nóng)村集體土地所有權(quán)不健全

我國土地實行社會主義公有制，分為國有和農(nóng)村集體所有兩級所有。法理上講，所有權(quán)是所有人對其財產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分這4項完整的權(quán)能。從理論上講，所有權(quán)與所有權(quán)之間應(yīng)當(dāng)是平等的。但是，現(xiàn)行法律對國有土地和農(nóng)村集體所有的土地所有權(quán)卻作了不平等的區(qū)分。國家在土地征收過程中只片面強(qiáng)調(diào)征地的單向性和強(qiáng)制性，農(nóng)村集體組織對其所有的土地只有名義上的處分權(quán)，而缺少事實上的處分權(quán)，國家成了集體土地最終的處置人。當(dāng)農(nóng)地被用于非農(nóng)用途時，土地必須先被國家征收為國有，然后再由地方政府出讓。當(dāng)城市土地國家所有權(quán)與農(nóng)村土地集體所有權(quán)法律地位不平等時，高級公有制就可無視、排斥私營化的農(nóng)民土地使用權(quán)，政府和單位就能以相當(dāng)?shù)土膬r格征用農(nóng)地[4]。由于對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)過多的非經(jīng)濟(jì)限制，使農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的擁有處于不確定狀態(tài)，農(nóng)民幾乎完全喪失了對土地所有權(quán)的保護(hù)能力[5]。

我國政府在土地一級市場上處于完全壟斷地位。這種把建設(shè)用地全部納入國家土地征收和政府壟斷經(jīng)營的法律制度安排，是城鄉(xiāng)二元化體制在土地產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的深刻體現(xiàn)，客觀上造成了兩個土地所有權(quán)主體權(quán)利嚴(yán)重失衡的事實。

2.5 地方政府土地管理職能錯位

20世紀(jì)90年代以后，我國開始通過市場化方式出讓國有土地并收取土地出讓金，但供地政策改變后，征地政策仍是沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代的征地模式。一方面，政府征地補(bǔ)償根據(jù)被征農(nóng)地的原用途來決定；另一方面，當(dāng)政府出讓土地使用權(quán)時，卻可以根據(jù)土地未來用途的預(yù)期收益來出讓土地使用權(quán)。這就是說，現(xiàn)行征地和供地的雙軌制不僅承認(rèn)了政府征地的壟斷權(quán)，而且保證了政府在“雙軌制”下的巨大利益空間。這個巨大的利益空間客觀上激勵著地方政府“以地生財”，客觀上形成 “土地征占越多，政府收益越大”的激勵機(jī)制。

筆者認(rèn)為，政府低價征收土地而高價出讓的做法，實際上是地方政府在征地問題上將土地的公共管理職能和土地的所有者管理職能相混淆。很典型的例子就是，地方政府通過公共管理者身份來動用土地征收權(quán)，低價征收農(nóng)民集體土地，使其變?yōu)閲?，然后又以國有土地所有?quán)主體代理人身份將其出讓，從中獲取土地的增值收益并充實地方財政。如果缺乏適當(dāng)?shù)募s束機(jī)制，政府必然有干預(yù)正常土地市場并增加土地供給的沖動。鄧大才把這種現(xiàn)象主要?dú)w因于中央政府與地方政府的委托代理機(jī)制失靈[6]，認(rèn)為中央政府難以完全監(jiān)督地方政府依法征收土地，在這種制度下，土地征收權(quán)濫用的出現(xiàn)就具有必然性了。

3 我國土地征收權(quán)濫用的治理

3.1 完善相關(guān)土地法律制度

若要治理土地征收權(quán)濫用，就必須從立法的修改和完善著手，建議基于國有土地與集體土地權(quán)利平等、功能互補(bǔ)的原則，從以下方面對相關(guān)土地法律制度予以修訂與完善：①建議刪除相關(guān)法律中關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”這一條款，賦予農(nóng)村土地平等參與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的職能；②建議刪除相關(guān)法律中關(guān)于“城市土地屬于國有土地”這一條款；③明確規(guī)定，只有符合公共利益需要才能行使土地征收權(quán)；④構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體土地依法以出讓、轉(zhuǎn)讓或租賃等多種方式進(jìn)入土地市場，并與城鎮(zhèn)土地“同地、同權(quán)、同價”；⑤關(guān)于對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及收益分配方面，建議實行按土地的市場價格給予公平合理的補(bǔ)償，有效保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

3.2 依法界定公共利益范圍

筆者認(rèn)為，進(jìn)行治理土地征收權(quán)必須堅持只有社會公共利益需要才能行使土地征收權(quán)這一基本原則。為防止土地征收權(quán)濫用，就必須建立相關(guān)法律機(jī)制，將土地征收的合法性進(jìn)行依法審定。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，筆者認(rèn)為對公共利益范圍的界定可采用以列舉式結(jié)合概括式規(guī)定。其理由有二：①列舉式界定公共利益范圍，明確哪些是公共利益需要，有利于明確征地權(quán)的使用范圍，減少制度成本，保證征地效率；②在采用列舉式規(guī)定界定公共利益范圍的同時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合采用概括式規(guī)定。因為這種方式使得制度具有一定的靈活性，以適應(yīng)迅速發(fā)展的社會中出現(xiàn)的一些新問題。需要明確的是，采用概括式規(guī)定主要是為了解釋新問題，當(dāng)遇到征地目錄中公共目的沒有規(guī)定的用途，而其本身又具有公共利益性質(zhì)的表現(xiàn)時，則可以考慮將其公共利益的合法性與否納入法定程序，以裁決是否行使征地權(quán)。

3.3 建立征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)——公平市場價格

筆者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，征地中的合理補(bǔ)償就應(yīng)該是公平市場價格或者說是買者樂意支付、賣者愿意接受的價格。從國際實踐來看，幾乎所有市場經(jīng)濟(jì)國家都是公平市場價格為基礎(chǔ)來確定征地的補(bǔ)償價格。臺灣都市計劃法規(guī)定：征收公共設(shè)施保留地，其地價補(bǔ)償以征收當(dāng)期毗鄰非公共設(shè)施保留地的平均公告土地現(xiàn)值為準(zhǔn)，必要時得以加成補(bǔ)償，但加成最高以不超過40%為限。在美國，土地征收只限于公共目的，而且補(bǔ)償須給予公平補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍包括財產(chǎn)現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格。在土地補(bǔ)償時，不僅要考慮土地現(xiàn)有的價值及其可預(yù)見的未來價值，還應(yīng)補(bǔ)償因征地而導(dǎo)致的土地所有者經(jīng)營損失。

因此，筆者認(rèn)為，土地的公開市場價格應(yīng)當(dāng)以同一供求圈內(nèi)已經(jīng)利用的非公共利益用地的價格作為參考，通過一定的方法計算并再加以修正之后確定擬征收地塊的具體補(bǔ)償價格。

3.4 健全集體土地產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新土地收益分配

堅持產(chǎn)權(quán)平等，健全集體土地產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地一樣的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，充分保障集體土地所有者、使用者的土地財產(chǎn)權(quán)益。具體來說，重點(diǎn)是賦予集體土地完整而充分的處分權(quán)。同時，土地征收補(bǔ)償款如何分配也是土地征收權(quán)治理需考慮的一個問題。筆者認(rèn)為，土地補(bǔ)償收益分配上，我們要弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)，將土地補(bǔ)償費(fèi)主要部分補(bǔ)償給農(nóng)村土地承包經(jīng)營者。因為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一種獨(dú)立于所有權(quán)而存在的一種權(quán)利，具有物權(quán)屬性。農(nóng)村土地征收的后果，不僅表現(xiàn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的喪失，而且也表現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)的喪失。在這種情況下，如果只是將集體經(jīng)濟(jì)組織視為補(bǔ)償主體而不考慮被征收的承包戶的話，那么不管土地補(bǔ)償費(fèi)在一個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何分配，都將使得喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民利益得不到應(yīng)有的保護(hù)，從而產(chǎn)生社會不平等現(xiàn)象[7]。另外，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在“三級所有、主體模糊”的特征，一些地塊所有權(quán)的主體并不明晰。將土地補(bǔ)償費(fèi)主要補(bǔ)償給失地農(nóng)民有利于解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)“形式明確，實質(zhì)模糊”的狀況，有利于保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.5 土地規(guī)劃管理制度革新

土地征收權(quán)可分解為規(guī)劃權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)。編制科學(xué)合理的土地利用與征收規(guī)劃則是實現(xiàn)土地資源保護(hù)目標(biāo)的有效保障。同時，土地征收規(guī)劃也令公共利益的認(rèn)定具有整體性和系統(tǒng)性?，F(xiàn)有的權(quán)力配置體系中，行政機(jī)關(guān)身兼數(shù)職。為了約束及監(jiān)督政府行為及保證各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與銜接，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立新的規(guī)劃制度，并將城鄉(xiāng)土地規(guī)劃事務(wù)權(quán)從地方政府相關(guān)部門中獨(dú)立出來，實行中央垂直管理，建立新的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃部門，而且在行政關(guān)系上與地方政府脫鉤。

新規(guī)劃的職能部門則可以排除地方政府行政干擾。在規(guī)劃中，屬于公共利益需要的，依法實施征地行為；不屬于公共利益需要的，則可以由用地單位通過市場方式或從地方政府取得國有土地，或從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得集體所有土地。另外，通過新的城鄉(xiāng)規(guī)劃機(jī)制，可以使農(nóng)地非農(nóng)化有據(jù)可依，有利于維護(hù)土地市場的健康發(fā)展，也有利于防止土地征收權(quán)濫用。

[1]沈守愚.中國法學(xué)通論[M].北京:中國大地出版社，2002.

[2]牛若峰.將土地產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民[J].調(diào)研世界，2004，(7):6.

[3]黃祖輝，汪暉.非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償[J].經(jīng)濟(jì)研究，2002，(5):70.

[4]汪利娜.中國的城市土地所有權(quán)變革[A].上海社會科學(xué)院房地產(chǎn)研究中心編.城市土地制度與房地產(chǎn)企業(yè)研究[C].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2004.

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[7]王太高.行政補(bǔ)償制度研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2004.

Incentives and Governance of Land-Expropriation-Rights Abuse in China

LIAOXi-sheng

(School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610064,China )

Firstly，This paper points out the problems relating to land-expropriation-rights abuses in China.Secondly,the author analyzes the five reasons of this phenomenon.On this basis,the authors put forward five suggestions about the governance of land expropriation right abuses。That is,to perfect the related legal system of land;clearly define the scope of public interests;establish the new compensation standard;perfect the collective land property right,innovate land income distribution;plan land and management system reform.

land expropriation；abuse；governance

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.06.008

2016-10-21

廖喜生(1979—)，男，講師，博士研究生，從事土地經(jīng)濟(jì)與制度相關(guān)研究。

F301.1

A

1009-4210-(2016)06-050-05