法經(jīng)濟學(xué)視域的憲法修正案(1988)當(dāng)代解讀

劉 登 森

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

?

法經(jīng)濟學(xué)視域的憲法修正案(1988)當(dāng)代解讀

劉 登 森

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

在我國法律體系中，憲法是最高效力的法規(guī)范，是生成制度的元制度、決定規(guī)則的元規(guī)則。從經(jīng)濟維度解讀憲法，可以在更高層面、更為宏觀地領(lǐng)悟和把握經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑這一馬克思主義經(jīng)典命題。在我國憲法發(fā)展歷程中，1988年憲法修正案是一個重要歷史標(biāo)本，對該修正案進行經(jīng)濟解讀，既可深入挖掘其特殊重要的經(jīng)濟意義和歷史地位，也可重新審視其延續(xù)至今、與現(xiàn)實融通的極為寶貴的當(dāng)代價值?，F(xiàn)今，發(fā)展混合所有制、建構(gòu)新型健康政商關(guān)系、修繕土地管理法等熱點難點議題都與該修正案內(nèi)容緊密相聯(lián)，都應(yīng)當(dāng)作為貫徹落實修正案立法精神和憲法元規(guī)則要求的重要實踐舉措。

法經(jīng)濟學(xué)；憲法修正案；私營企業(yè)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；經(jīng)濟解讀

引言

1978年改革開放以降，我國在發(fā)展中面臨兩個亟待破解的問題：一是私營經(jīng)濟的合法地位問題，二是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。這兩個問題均直接關(guān)乎國民經(jīng)濟長遠健康發(fā)展。馬克思主義認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，事物變化的根據(jù)在內(nèi)因。按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律主動修改完善作為上層建筑重要組成部分的法律制度，特別是能為發(fā)展提供根本性合理制度框架的憲法制度，是一個國家實現(xiàn)良法善治的重要前提。為更好適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求，有效解決上述兩個問題，我國最高立法機關(guān)于1988年通過了首個憲法修正案(下文簡稱“修正案”)：第一條是憲法第十一條增加規(guī)定：“國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充。國家保護私營經(jīng)濟的合法的權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”第二條是將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

修正案第一條的表述用的是“私營經(jīng)濟”，但隨著形勢發(fā)展，目前較多使用民營經(jīng)濟或非公有制經(jīng)濟，下文中這些提法都有使用。修正案第二條提出“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，囿于篇幅所限，本文只論述農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而非城市土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，為敘述便捷，下文將更多使用“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”這一簡略稱謂。

現(xiàn)今，有關(guān)私營經(jīng)濟的研究很多，特別是黨的十八屆三中、四中全會召開以后，改革和法治成為推動國家發(fā)展、社會進步、民族復(fù)興的車之雙輪，研究焦點主要集中在如何貫徹落實好“兩個毫不動搖”：必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，必須毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展；要破除民營企業(yè)面臨的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”現(xiàn)象，使民營企業(yè)與國有企業(yè)真正實現(xiàn)權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等；摒棄“國”“民”之爭、兼顧公私之別，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；切實加強對民營企業(yè)財產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家人身權(quán)的法律保護；等等。全國工商聯(lián)對民營經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的形勢以及促進民營經(jīng)濟發(fā)展的保障措施等有較為全面深入的研究和探索[1]；厲以寧、張維迎、徐滇慶、劉俊海等專家學(xué)者對于民營經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)保護、民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入等熱點難點問題都有專門研究；宋志平對發(fā)展混合所有制的理論和實踐有較為系統(tǒng)的闡釋[2]

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，目前周其仁教授和董志龍研究員的研究較有代表性。周其仁對于土地用途管制、土地的社會保障功能、農(nóng)村土地確權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)等問題均有深入研究，其研究方法注重實地調(diào)研，力求從真實的經(jīng)濟生活而不僅僅是書本中尋找問題的答案[3]。董志龍在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及城市化背景下，從國家農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀、土地政策、城市化路徑、農(nóng)業(yè)人口的保障水平等方面出發(fā)，較為詳盡地研究了土地流轉(zhuǎn)機制與農(nóng)民保障等問題，并嘗試提出了解決這些問題的方式方法，很有啟發(fā)意義[4]。

在我國法律體系中，憲法是具有最高效力的法律規(guī)范，是生成制度的元制度、決定規(guī)則的元規(guī)則，“先有好憲法然后才會有好民法”[5]。從經(jīng)濟視角解讀憲法，可以在更高層面、更為宏觀地領(lǐng)悟和把握馬克思主義經(jīng)典命題“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的精髓和要義。截至目前，學(xué)界尚無專門從法經(jīng)濟學(xué)視域?qū)?988年憲法修正案做研究的理論成果。本文力圖選取一定維度，對該修正案的兩個條款進行經(jīng)濟解讀，力求較為深入地挖掘本次修憲的重大經(jīng)濟意義，重新審視其延續(xù)至今、與現(xiàn)實融通的極為寶貴的當(dāng)代價值。在新時期新常態(tài)下，發(fā)展混合所有制、新型政商關(guān)系構(gòu)建、土地管理法修改完善等都與該修正案的內(nèi)容緊密相聯(lián)，是貫徹落實修正案立法精神和憲法元規(guī)則要求的題中應(yīng)有之義。基于此，本文主要論述三方面內(nèi)容：一是對修正案第一條進行經(jīng)濟解讀；二是對修正案第二條進行經(jīng)濟解讀；三是對當(dāng)前與修正案相關(guān)的積極發(fā)展混合所有制、建構(gòu)新型健康政商關(guān)系、土地管理法修繕等若干熱點難點問題作一延伸討論。

一、關(guān)于修正案第一條的經(jīng)濟解讀

基本經(jīng)濟制度是一個國家依據(jù)本國國情，以法律形式對社會經(jīng)濟秩序中的生產(chǎn)資料歸誰所有作出明確規(guī)定的經(jīng)濟制度，通常稱之為所有制。基本經(jīng)濟制度是我國經(jīng)濟發(fā)展的邏輯起點，其主要的微觀承載者即是企業(yè)。企業(yè)是一個國家的經(jīng)濟命脈，是社會的財富源泉。諾貝爾獎獲得者、美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森在《經(jīng)濟學(xué)》里曾引用美國第30任總統(tǒng)卡爾文·柯立芝的話：“The business of America is business”，意思是“美國的事業(yè)是企業(yè)”。我國同理，企業(yè)是國之重器、民族脊梁和發(fā)展根本，企業(yè)強則國家強，企業(yè)富則國家富，企業(yè)興則國家興。

實踐表明，國有企業(yè)在為我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出巨大貢獻的同時也呈現(xiàn)出諸多弊端，如行政化傾向較重、機制不靈活、效率不高、缺乏核心競爭力等。若我國企業(yè)性質(zhì)完全為國有，則經(jīng)濟發(fā)展將喪失活力，國家發(fā)展也將難以為繼，“公有制企業(yè)的非市場合約性，從根本上消除了保證企業(yè)效率的一種機制：市場校正企業(yè)出錯”[6]，而私營企業(yè)創(chuàng)造財富的活動符合經(jīng)濟學(xué)的效率原則，也符合公民個人和社會的整體及長遠利益。特別是私營企業(yè)的核心和靈魂，我們通常稱之為企業(yè)家或企業(yè)領(lǐng)袖，更是作出了世所公認的突出貢獻。企業(yè)家的本質(zhì)是什么？熊彼特認為是“創(chuàng)造性破壞”(每一重大技術(shù)突破都是對原有技術(shù)的毀滅)，筆者以為就是創(chuàng)新創(chuàng)造，企業(yè)家引領(lǐng)企業(yè)的每一項重大技術(shù)和管理創(chuàng)新以及發(fā)展戰(zhàn)略的成功都在客觀上推動了經(jīng)濟發(fā)展和人類社會進步。因此，以立法形式確立私營經(jīng)濟的合法地位是經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律使然。隨著歷史車輪的前行，我們越來越深刻體味到該條款對于當(dāng)代的黃金價值。當(dāng)下，我國正逐步邁入企業(yè)社會，集創(chuàng)新、執(zhí)著、冒險精神于一體，以智慧經(jīng)營機會的企業(yè)家必將成為財富和價值創(chuàng)造的主體，他們是一個國家應(yīng)當(dāng)珍惜呵護的寶貴稀缺資源。

修正案頒行后，我國民營經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展，并且成就斐然、貢獻巨大。據(jù)全國工商聯(lián)有關(guān)統(tǒng)計，截至2015年底，我國私營企業(yè)有1908萬多家，個體工商戶5407萬多戶，從業(yè)人員達2.8億；民營經(jīng)濟占GDP比重已經(jīng)超過60%，固定資產(chǎn)投資占比已達65%，對我國稅收貢獻約為50%，城鎮(zhèn)從業(yè)人員、提供城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位分別占全國總量的80%和90%[9]。現(xiàn)實表明，民營經(jīng)濟創(chuàng)造的就業(yè)、可消費的商品和服務(wù)以及稅收有力支撐了國民經(jīng)濟增長，改變了整個國家的發(fā)展面貌。在此，筆者很想特別提及一下民營經(jīng)濟的稅收貢獻，從數(shù)據(jù)上看，民營經(jīng)濟的稅收貢獻已經(jīng)約占全國稅收的二分之一，實際稅收貢獻已大于國有企業(yè)，為促進國民經(jīng)濟和社會各項事業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展作出了重大貢獻，這是非常了不起的成績。

修正案第一條規(guī)定，“國家保護私營經(jīng)濟的合法的權(quán)利”，此表述可謂一字千鈞、意義重大，因為相較于利益保護，權(quán)利更需要保護。法律只有確立對權(quán)利的有效保護，才能更好地發(fā)揮規(guī)范作用和社會作用。從經(jīng)濟視角來看，“產(chǎn)權(quán)是一種社會契約，它的意義產(chǎn)生于這樣的事實，即它有助于形成一個人在同他人的交易中能理性地把握的那些預(yù)期”[9]，因此，通過清晰界定產(chǎn)權(quán)，可以促使組織和制度安排的成本顯著下降，并大幅提高經(jīng)濟活動效率。只要產(chǎn)權(quán)的設(shè)立是合法的，同時該產(chǎn)權(quán)具有經(jīng)濟合理性，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo。個人是組成社會的基本單位，社會的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是私有產(chǎn)權(quán)，法律只有確認對私有產(chǎn)權(quán)的有效保護，才能激勵人們更加合理地處置自己的財產(chǎn)，進而實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。例如，某人擁有一塊土地，若這塊土地的產(chǎn)權(quán)受到法律保護，他就可以安心地以“經(jīng)濟人”思維在耕種農(nóng)作物、自建房屋、將土地有償流轉(zhuǎn)之間作出選擇，繼而實現(xiàn)土地效用最大化。由此可見，明確對于私營經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的法律保護至關(guān)重要，財產(chǎn)權(quán)是一組有激勵效應(yīng)的權(quán)利，我國的產(chǎn)權(quán)改革就是通過重新界定產(chǎn)權(quán)邊界，為市場經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，從而為經(jīng)濟高速增長注入有效激勵的。產(chǎn)權(quán)既應(yīng)作為法律的一部分，使財產(chǎn)所有者通過平衡社會成本和處理他們財產(chǎn)所衍生的收益實現(xiàn)生產(chǎn)效率，也應(yīng)當(dāng)作為自愿交易的法律基礎(chǔ)，通過把財產(chǎn)從對其估值較低的人手中轉(zhuǎn)移到估值較高的人手中實現(xiàn)配置效率；現(xiàn)實中，有效的產(chǎn)權(quán)安排也正是通過促進生產(chǎn)效率和配置效率這兩種方式創(chuàng)造了激勵作用，進而實現(xiàn)一個國家財富最大化的。從我國近30年發(fā)展實踐來看，在制度層面實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的理性復(fù)歸，明確對于私營經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)保護，已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟總量快速躍至世界第二并不斷創(chuàng)造“中國奇跡”和“中國速度”的最大動力。

誠然，我們也應(yīng)清醒地看到，雖然修正案實現(xiàn)了私營經(jīng)濟從非法到合法的歷史性質(zhì)變，國家也先后出臺了2005年“非公經(jīng)濟36條”、2010年“民間投資36條”及后續(xù)42項實施細則、中小企業(yè)29條、小微企業(yè)29條等一系列政策措施，但現(xiàn)實中民營企業(yè)在獲取資源和資金要素、市場準(zhǔn)入、財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的法律保護等方面還無法實現(xiàn)與國有企業(yè)平起平坐。特別是在壟斷領(lǐng)域，目前幾乎都被國有企業(yè)主要是國有中央企業(yè)占據(jù)，民營企業(yè)還無法實質(zhì)性進入由國有經(jīng)濟把控的能源、電網(wǎng)電力、電信等行業(yè)。而經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律表明，壟斷會妨害自由競爭、阻礙價格機制建立、影響社會資源優(yōu)化配置，我國要走市場經(jīng)濟之路就必須反對壟斷、打破壟斷，“推進壟斷行業(yè)改革，能大大提高資源配置和利用效率，是現(xiàn)階段中國改革紅利的重要源泉”[10]。當(dāng)前，加快壟斷行業(yè)改革、真正發(fā)揮市場的決定性作用已成為突出的經(jīng)濟熱點問題，也是深化國有企業(yè)改革的攻堅戰(zhàn)；但欲消融壟斷這座冰山、打破利益固化的藩籬談何容易，確非朝夕之功可為，這一難題最終還是要靠以決心、勇氣和智慧支撐的全面深化改革來破解。

筆者以為，對于命運多舛的中華民族而言，能夠在新中國成立后經(jīng)過艱難實踐探索，在1988年以憲法修正案的制度形式確立私營經(jīng)濟的合法地位，在我國經(jīng)濟史和法律史上已經(jīng)具有里程碑式的重大意義。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，“經(jīng)濟增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化”三期疊加，多種矛盾和問題聚合交織，為適應(yīng)“模仿型、排浪式消費階段已經(jīng)結(jié)束，取而代之以個性化、多樣化消費”[11]的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也已啟動，國家發(fā)展更加離不開民營經(jīng)濟，推動民營經(jīng)濟與國有經(jīng)濟“公私合璧，比翼齊飛”，助力早日實現(xiàn)“民富國強，眾安道泰”的宏偉藍圖，已是大勢所向，前景可期可盼。

二、關(guān)于修正案第二條的經(jīng)濟解讀

土地是財富之母、價值源泉。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，土地問題始終是國計民生的核心和基礎(chǔ)。經(jīng)濟學(xué)理論認為，市場制度對于有產(chǎn)權(quán)的稀缺資源的配置是最有效率的。因此，一種土地制度是否有效，不在于誰擁有土地，而在于土地能否通過有效交易，實現(xiàn)在所有者和使用者等不同主體之間、不同用途之間的合理流轉(zhuǎn)。為實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置，土地流轉(zhuǎn)還應(yīng)堅持效益最大化原則，即應(yīng)在土地利用效率差異最大的主體間流轉(zhuǎn)，因為社會收益的總和取決于土地交易主體間的效率之差，差異越大，社會收益總和越高。譬如，甲利用一塊土地可以創(chuàng)造5萬元(設(shè)為A)的價值，乙利用同一土地可以創(chuàng)造9萬元(設(shè)為B)的價值；如果甲將利用土地的權(quán)利以6萬元(設(shè)為X)轉(zhuǎn)讓給乙，那么甲的收益就比自己利用時增加1萬元，乙的收益則比此種轉(zhuǎn)讓前增加3萬元——社會總收益共增加4萬元，即：(X-A)+(B-X)=4。同理，若丙利用這一土地可以創(chuàng)造12萬元的價值，那么甲將土地轉(zhuǎn)讓給丙，社會總收益將增加7萬元，大于轉(zhuǎn)讓給乙的社會總收益。

1949年至今，我國的土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了復(fù)雜的嬗變過程。新中國成立之初，農(nóng)民享有對土地的完整產(chǎn)權(quán)，1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》將封建半封建式土地所有制變更為農(nóng)民土地所有制，1954年憲法還規(guī)定“國家保護農(nóng)民土地所有權(quán)和生產(chǎn)資料所有權(quán)”。但1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》把社員的自留地、宅基地等收歸集體所有，1982年新憲法又把城市個人住宅下的土地收歸國有，自此農(nóng)村和城市的土地全部變?yōu)楣?。黨的十一屆三中全會以后，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟制度和社會組織結(jié)構(gòu)的變遷，曾作為農(nóng)村改革濫觴的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制業(yè)已呈現(xiàn)諸多缺陷，比如農(nóng)民戶均耕地較少、經(jīng)營分散無法形成規(guī)模效應(yīng)、土地凈收益值較低等，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)恰恰成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重要補充形式。

從經(jīng)濟角度和世界范圍來看，土地早已不僅僅是作為傳統(tǒng)生產(chǎn)要素使用了，它已演化為資本的重要承載者：由于土地具有供給的稀缺性、可帶來收益等資產(chǎn)特征，在土地市場中參與流轉(zhuǎn)將實現(xiàn)增值，進而實現(xiàn)自身的資本化。修正案第二條增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，應(yīng)當(dāng)說契合時代發(fā)展潮流，有利于調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，具有重大的現(xiàn)實經(jīng)濟意義，因為“我們所有農(nóng)業(yè)的改革都應(yīng)以最大限度地釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為基本方向，針對農(nóng)業(yè)資源特別是土地資源的配置效率來設(shè)計和評價相關(guān)制度”[12]。我們知道，土地使用權(quán)作為一項重要資產(chǎn)，如同其他資產(chǎn)一樣，真正的農(nóng)業(yè)用途的土地使用權(quán)價值應(yīng)當(dāng)是土地所有未來收益的貼現(xiàn)值。從“經(jīng)濟人”視角來看，我國農(nóng)民會通過對比較利益的精心考量，趨利避害，將土地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)，原因可作如下分析：隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力認為從事家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益較低、預(yù)期收入較差，已外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但這些農(nóng)民基于多種考慮還不敢放棄所承包的土地，若能使其在土地流轉(zhuǎn)后有更好的收益機會和獲利預(yù)期，他們將會愿意轉(zhuǎn)出土地；而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民，其收入預(yù)期是土地集聚后實現(xiàn)單位土地經(jīng)營邊際效益和規(guī)模經(jīng)營效益的最大化，因為“一畝三分地”的小農(nóng)經(jīng)營模式難以利用先進的生產(chǎn)技術(shù)，也無法實現(xiàn)土地資源的合理高效集中利用?，F(xiàn)實中，比較收益較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正促使更多農(nóng)民放棄農(nóng)耕，而愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)又迫切希望通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地集中和規(guī)模效應(yīng)，以更充分釋放土地潛能、獲取高額利潤，這一合意已經(jīng)成為新時期進一步推動我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的強大內(nèi)在動力。

在此，筆者還想特別指出一個現(xiàn)象：強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。我們知道，土地規(guī)模經(jīng)營涉及空間位置問題，即土地需要連成一片，分散、原子化的土地是很難有效利用的。土地規(guī)模經(jīng)營的重要前提之一是實現(xiàn)土地連片，但現(xiàn)實中參與流轉(zhuǎn)的土地未必連在一起，特別是肥瘦搭配、遠近均分的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制造成了農(nóng)村土地大規(guī)模碎片化，加之“中國地方行政實踐中廣泛存在半正式的行政方法，表現(xiàn)為基層行政主體盡可能地依賴民間調(diào)解和半正式程序來完成集權(quán)國家的行政任務(wù)”[13]，以及傳統(tǒng)封建式“皇權(quán)止于縣政”的村級治理模式思維的影響，目前我國基層行政主體在行使管理職權(quán)時往往隨意性較大，在推進土地連片過程中極易出現(xiàn)違法違規(guī)辦事、資本剝奪土地、強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的情形，危害到土地承包經(jīng)營權(quán)這一農(nóng)民的基本產(chǎn)權(quán)。一定要著力避免這種情況發(fā)生。土地是農(nóng)民為數(shù)不多的財產(chǎn)的基礎(chǔ)，作為生產(chǎn)要素需要流轉(zhuǎn)，但只有在通過土地流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)土地增值，并且至少使轉(zhuǎn)出土地或轉(zhuǎn)入土地一方的利益有所增加，同時沒有使其他方面利益受損，從而達到帕累托優(yōu)化時，這樣的土地流轉(zhuǎn)制度才是合理有效、富有生命力和可持續(xù)的。

隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，農(nóng)業(yè)必將在更大范圍、更高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)實行規(guī)模化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也將迎來更大發(fā)展空間，因為農(nóng)地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中是農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化組合、實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營、提高配置效率的必經(jīng)途徑，這一過程將使現(xiàn)代生產(chǎn)要素與土地、勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素有機融合并產(chǎn)生“裂變”和“放大”效應(yīng)，以最小成本實現(xiàn)最大產(chǎn)出，提升農(nóng)業(yè)整體效益，促進農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)也將幫助農(nóng)民提高經(jīng)濟收入，而這又將大幅增加我國內(nèi)需的厚度，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，推動實現(xiàn)社會平等，促進公平正義。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進新農(nóng)村建設(shè)的時代命題。

但是，我們也應(yīng)理智地看到，雖然未來發(fā)展趨勢是可以研判的，是經(jīng)濟規(guī)律使然，但現(xiàn)實中通往理想的道路仍然布滿荊棘；憲法最重要，也最容易被違背，多年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐表明，修正案第二條還未得到很好落實。筆者以為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“淤塞”應(yīng)是廣為社會關(guān)注和詬病的城鄉(xiāng)差距尤其是貧富差距拉大的主因之一。如前所述，土地已成為資本的重要承載者。無論人們是否愿意承認，現(xiàn)今的市場經(jīng)濟依然是資本為王的時代，資本仍在無時無刻地體現(xiàn)著自我增值、過度集中、無限擴張的本性；若我國農(nóng)村土地?zé)o法實現(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，其土地增值必將受到扭曲和抑制，與目前城市特別是京滬等一線城市令人瞠目的土地增值速度和幅度形成強烈反差，城市土地和農(nóng)村土地的分利將更為失衡，城里人可以做資本市民，農(nóng)村人卻無法成為資本農(nóng)民，城鄉(xiāng)貧富差距難以根本扭轉(zhuǎn)；加之貧者愈貧、富者愈富、贏家通吃的馬太效應(yīng)推波助瀾，土地資本及其衍生財富將持續(xù)以“復(fù)合倍增”的“冪律”形式迅速向城市富者集中，長此以往，城鄉(xiāng)貧富鴻溝只會越拉越大。當(dāng)前，改革已成為我國發(fā)展的最大紅利，作為生產(chǎn)要素的土地資源對效率的要求是實然的，與之相對的制度響應(yīng)也是應(yīng)然的。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革因其牽涉面廣、關(guān)系重大、矛盾突出，已經(jīng)到了箭在弦上、不得不發(fā)的地步，下一步要以工匠精神“精耕細作”地強化土地法律制度及相關(guān)政策措施的頂層設(shè)計，建構(gòu)完善“允許市場直接配置的多元土地使用權(quán)結(jié)構(gòu)”[15]，在此過程中還要充分體現(xiàn)出基于城鄉(xiāng)主體自由和人人平等的憲法原理，化城鄉(xiāng)“巨大利益落差”為“良性發(fā)展反差”。

筆者以為，雖然我國遼闊的幅員中山地(含丘陵)占2/3左右，人均土地占有量和耕地面積都低于世界平均水平，但我國真正缺失的不是土地資源稟賦，而是能夠有效促進土地市場健康發(fā)育、科學(xué)合理利用土地資源的制度。制度的重要性是不言而喻的，它可以通過信息提供和制裁的雙重機制，使行為人獲得相應(yīng)預(yù)期，并影響其謀求自身利益最大化的策略選擇，進而影響利益分配格局和結(jié)果。由此可見，修正案第二條作出土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓這一制度性規(guī)定具有特殊重要的現(xiàn)實意義和歷史價值。實踐也反復(fù)表明，在我國農(nóng)村地區(qū)，凡是回避土地流轉(zhuǎn)這一破解“三農(nóng)”難題的根本手段而求農(nóng)業(yè)繁榮、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收，大都是緣木求魚、揚湯止沸。應(yīng)當(dāng)說，修正案第二條的新規(guī)定切中了土地問題要害，符合我國國情和農(nóng)村實際，無異于開啟了一場史無前例的深刻的社會變革。

三、對當(dāng)前與修正案相關(guān)若干熱點難點問題的延伸討論

(一)積極發(fā)展混合所有制，增強國家經(jīng)濟競爭力

雖然1988年憲法修正案確立了私營經(jīng)濟的合法地位，但由于我國缺乏尊重私有產(chǎn)權(quán)的文化底蘊，士農(nóng)工商“四民”排序的舊思想依然不同程度存在，構(gòu)建法治化營商環(huán)境還任重道遠，民營企業(yè)發(fā)展總體而言還很艱難。特別是所有制歧視，不僅造成了民營企業(yè)與國有企業(yè)在生產(chǎn)要素獲取和配置以及參與市場競爭方面的不平等，也造成了兩者在法律保護上的顯著差異。因此，現(xiàn)在應(yīng)果斷摒棄公私之爭，改變零和博弈的傳統(tǒng)思維，認真貫徹落實好黨的十八屆三中全會精神，建立一大批混合所有制的社會化企業(yè)，實現(xiàn)“國”“民”彼此依存、互棲共生、合作發(fā)展，創(chuàng)造“1+1>2”的聚合效應(yīng)，提升總體經(jīng)濟績效。

現(xiàn)實表明，“在轉(zhuǎn)型社會時期，市場經(jīng)濟與公有制的化學(xué)反應(yīng)，使得市場的力量在公有制的土壤里破繭而出”[15]，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體中的混合型產(chǎn)權(quán)企業(yè)具有能夠優(yōu)化決策質(zhì)量、提高法人治理結(jié)構(gòu)效率、降低交易成本、提升創(chuàng)新能力等諸多優(yōu)勢。中國建材集團董事長宋志平對此曾有精辟提煉和形象闡釋：“央企有規(guī)范的管理、規(guī)模優(yōu)勢、技術(shù)實力；民企有靈活性、激勵機制、企業(yè)家精神。二者相互融合，取長補短，企業(yè)競爭力自然會大大提升。央企好像大象，民企好像鯉魚，大象需要鯉魚的那種敏捷和活力，鯉魚也需要大象那樣的實力和規(guī)模?！?/p>

在混合所有制企業(yè)里，國有資本與民營資本沒有高低之分、貴賤之別，更不是以大欺小、“大象吞蛇”的合作邏輯，兩種資本都是在《公司法》及相關(guān)法律法規(guī)一視同仁的約束下規(guī)范運作，各自權(quán)益都受到憲法和法律的平等保護。從長遠發(fā)展來看，混合所有制的提出是當(dāng)今下的“先手棋”，待各方思想觀念進一步轉(zhuǎn)變、體制和機制更為理順、制度規(guī)范愈加健全之后，混合所有制中的國有成分和民營成分必能更好發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成互補格局，共同凝結(jié)為打造我國經(jīng)濟升級版、大幅提升國際競爭力的巨大合力。

(二)民營企業(yè)的發(fā)展有賴于建構(gòu)新型健康的政商關(guān)系

黨的十八大以來，中央重拳反腐，查處的許多腐敗案件均涉及官商勾結(jié)的問題。腐敗官員利用手中的權(quán)力尋租設(shè)租，大行權(quán)錢交易、利益輸送；不法商人熱衷于找關(guān)系、托門子、跑路子，搞潛規(guī)則。官商勾結(jié)、權(quán)錢媾和破壞了公平競爭的市場環(huán)境，使本應(yīng)魚水共生的政商關(guān)系出現(xiàn)扭曲和變質(zhì)。當(dāng)下，一些地方和部門還出現(xiàn)惰政怠政現(xiàn)象，有些官員“談商色變”，不卡、不要，也不干事了，遠離企業(yè)家群體，政商之間形成了厚厚的“隔離門”“玻璃門”，許多企業(yè)家信心指數(shù)下降。

歷史和現(xiàn)實均表明，營商是離不開政治生態(tài)的，所謂只對作為上帝的顧客負責(zé)、對政治從不問津仍能做好企業(yè)無疑自我臆測的海市蜃樓。筆者以為，政商之間雖然道不同，但仍可為謀，當(dāng)前，要建構(gòu)起以“親”“清”為經(jīng)緯線式規(guī)則和標(biāo)尺的新型政商關(guān)系可從以下三個方面著力：第一，將公權(quán)力曬于陽光之下運行。權(quán)力與資本“勾肩搭背”是最為危險的，而陽光是最好的防腐劑，也是政商關(guān)系最好的營養(yǎng)劑。良好政商生態(tài)需要規(guī)范的權(quán)力運行，政府自身要加大改革力度，把權(quán)力置于陽光之下，通過明確“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負面清單”界定政府與企業(yè)的責(zé)任劃分、權(quán)利享有以及公權(quán)力行使邊界，以權(quán)力的公開透明和規(guī)范運作為企業(yè)營造寬松和諧、優(yōu)質(zhì)高效、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。第二，建立黨政干部聯(lián)系民營企業(yè)常態(tài)化工作機制。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)不等于不作為，也不是不要GDP增長。各級黨委政府要從保民企就是保發(fā)展的高度出發(fā)，建立黨政干部與企業(yè)家長效化的聯(lián)系機制，疏浚多元訴求反映渠道，及時幫助其解疑釋惑、排憂解難，尤其要依法保護好企業(yè)家的財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益，助推企業(yè)破解“市場冰山”“融資高山”“轉(zhuǎn)型火山”等現(xiàn)實難題。第三，提升民營企業(yè)法治理念和邊界意識。我國民間有句俚語“一個巴掌拍不響”，民營企業(yè)自身也要崇尚制度理性、弘揚契約精神、維護公序良俗，厘清辨明法與非法邊界，做到守法誠信經(jīng)營，勇于承擔(dān)社會責(zé)任，不斷提高依法治企能力和水平。廣大企業(yè)家要真正做到有錢也不“任性”，堅決抵制官商利益捆綁、權(quán)錢交易，不搞旁門左道，做尊法學(xué)法守法用法的楷模，樹立自身良好社會形象。

(三)將現(xiàn)行《土地管理法》更名為《土地法》，并增加農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定

土地問題始終是關(guān)涉我國發(fā)展的基礎(chǔ)性和根本性問題，是公權(quán)與私權(quán)結(jié)合最緊密的問題之一，也是當(dāng)今法律規(guī)定與實踐操作差距最大的問題之一。土地問題具有牽動全局的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，如若深入探究我國土地法律制度的基本原則，反思我國土地制度的法律設(shè)計，就會發(fā)現(xiàn)土地問題決不僅僅是“管理”二字含義所能覆蓋的。筆者建議，應(yīng)將現(xiàn)行《土地管理法》更名為《土地法》，這既能科學(xué)延展法名的字面含義，使法名與其法條的內(nèi)涵和外延更為契合，也有利于擴大該法在實踐中的操作和騰挪空間。

回到農(nóng)村土地的語境，中國問題的關(guān)鍵在農(nóng)村，農(nóng)村問題的關(guān)鍵在土地，土地問題的關(guān)鍵在土地流轉(zhuǎn)。由于我國漫長的封建社會時期“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”，“在千百年社會經(jīng)濟生活和文化倫理的共同形塑下，土地因買賣而獲取、財富因勞作而積累成為農(nóng)民普遍的土地心態(tài)”[16]，所以當(dāng)今現(xiàn)實中，我國農(nóng)民普遍沒有很強的土地產(chǎn)權(quán)意識，他們大多不關(guān)心土地所有權(quán)，在意的是土地使用權(quán)，尤其是土地能否通過流轉(zhuǎn)等途徑給他們帶來實實在在的利益。

1998年對《土地管理法》修訂時第六十三條寫入“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，這是該法修訂后引發(fā)學(xué)界和社會諸多爭議的焦點之一。筆者以為，該規(guī)定與修正案第二條中“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”所蘊含的鼓勵土地自由流轉(zhuǎn)的立法本意并不符合，既有違憲法原則和法律面前一律平等的法治精神，也與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況產(chǎn)生明顯沖突，其引致的負面效應(yīng)已經(jīng)在實踐中凸顯。例如，隨著大量農(nóng)村人口進城，耕地、宅基地囿于不能自由交易和重新配置，大幅降低了土地使用效率，空村現(xiàn)象、土地拋荒撂荒等現(xiàn)象普遍存在；對農(nóng)村集體和農(nóng)民個人決定其土地用途以及農(nóng)地入市方面的限制抑制了農(nóng)民財產(chǎn)性增收，導(dǎo)致農(nóng)地集中經(jīng)營程度嚴重滯后于農(nóng)村非農(nóng)化速度，阻礙了城鎮(zhèn)化進程，固化了城鄉(xiāng)二元格局。對此，筆者建議，應(yīng)在我國土地管理法再次修繕時，改變削弱和限制農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的錯誤傾向，著眼于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，增加農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，這既可以在完善現(xiàn)行征地制度過程中將農(nóng)民集體所有土地的流轉(zhuǎn)作為擴大城市建設(shè)用地、實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化的一種有效形式，也可促使村集體在市場規(guī)則和效率原則下將富余的土地流轉(zhuǎn)出去，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的節(jié)約集約利用。

從科學(xué)發(fā)展角度而言，筆者的這一建議應(yīng)當(dāng)契合新一輪農(nóng)村全面深化改革的大勢，農(nóng)民群眾作為“理性經(jīng)濟人”，也應(yīng)當(dāng)會以“小崗精神”和求變意識持續(xù)不懈地推進土地流轉(zhuǎn)制度改革，以看得見、摸得著的實踐成果助推上述建議寫在“上層建筑的穹頂”。筆者亦真誠希望，今后各項有利于農(nóng)民的法律和政策都能得到切實執(zhí)行，照進他們真實的生活，使農(nóng)業(yè)更強、農(nóng)民更富、農(nóng)村更好。修法問題茲事體大，若農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定能夠入法，必將成為進一步激活“三農(nóng)”工作、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動實現(xiàn)國家富強和民族復(fù)興的新的動力源。

結(jié)語

1988年憲法修正案奠定了私營經(jīng)濟在我國的基本法律地位，確立了土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的憲法地位，契合了生產(chǎn)力發(fā)展要求，體現(xiàn)了以人為本、立憲為民的理念，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展進一步奠定了若干重要制度基礎(chǔ)。對該修正案的經(jīng)濟維度解讀表明，本次修憲充滿了經(jīng)濟理性，修憲背后的決定因素仍然是經(jīng)濟規(guī)律，這再次印證了馬克思主義經(jīng)典命題“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的科學(xué)性。實踐表明，該修正案在貫徹落實中還有諸多欠缺之處，這亦體現(xiàn)了法治建設(shè)的特殊性，既不可能一蹴而就，也不會存在完成時和休止符，它將是一個各方利益不斷博弈和平衡的過程，也將是一個漫長的制度演化和不斷試錯糾錯的過程?？少F的是，該修正案的兩個條款已如車之兩輪、鳥之雙翼，在推動我國經(jīng)濟騰飛、社會發(fā)展、民生改善的同時，也為今后相關(guān)法律法規(guī)及政策的“繕治”奠定了清晰明確的憲法原則，強化了必須遵從的憲法約束。當(dāng)下，發(fā)展混合所有制、建構(gòu)新型政商關(guān)系、完善土地管理法等都應(yīng)作為貫徹落實1988年憲法修正案的重要實踐舉措。綜上所述，該修正案現(xiàn)實意義和歷史影響重大而深遠。

[1]王欽敏.積極引導(dǎo)支持民營經(jīng)濟走社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展道路[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2014(2).

[2] 宋志平.我的企業(yè)觀[M].北京：中信出版社，2014.

[3] 周其仁.城鄉(xiāng)中國[M].北京：中信出版社，2014.

[4] 董志龍.資本農(nóng)民——土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的保障[M].北京：人民出版社，2013.

[5] 梁慧星.對憲法修正案的若干私法解讀[J].當(dāng)代法學(xué)，2004(5).

[6]盛洪.現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué):下卷[M].北京：中國發(fā)展出版社，2009：127.

[9]盛洪.現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)：上卷[M].北京：中國發(fā)展出版社，2009：87.

[10]高尚全.成思危,等.改革是中國最大的紅利[M].北京：人民出版社，2013：207.

[11]黃衛(wèi)平.全面深化改革與世界經(jīng)濟[J].江淮論壇，2016(2).

[12]李江,孫京洲.新中國農(nóng)地制度的變遷分析與啟示[J].求是學(xué)刊，2016(2).

[13]趙曉峰.“雙軌政治”重構(gòu)與農(nóng)村基層行政改革——激活基層行政研究的社會學(xué)傳統(tǒng)[J].北京社會科學(xué)，2016(1).

[14]文貫中.市場畸形發(fā)育、社會沖突與現(xiàn)行的土地制度[J].經(jīng)濟社會體制比較，2008(2).

[15]稅兵.自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說[J].法學(xué)研究，2013(4).

[16]吳毅,吳凡.傳統(tǒng)的翻轉(zhuǎn)與再翻轉(zhuǎn)——新區(qū)土改中農(nóng)民土地心態(tài)的建構(gòu)與歷史邏輯[J].開放時代，2010(3).

[責(zé)任編輯 張家鹿]

The Contemporary Interpretation of the Constitutional Amendment (1988) from the Perspective of Law and Economics

LIU Deng-sen

(Law School，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China)

In our country's legal system，the constitution is the highest legal norm，it is the meta system of generating system，the meta rule of the decision rule. Interpreting the constitution from the economic dimension，can be at a higher level，more macro to comprehend and grasp the economic base determines the superstructure of this classic Marx doctrine proposition. In the development course of China's constitution，constitutional amendment in 1988 is an important historical specimen；economic interpretation of the amendment，can not only dig deep the special and important economic significance and historical position，but also can be re examined its continuation so far，and the reality of the very valuable integration of contemporary value. Nowadays，the development of mixed ownership，the construction of new health political and business relations，the modification of land management law，such as hot and difficult issues are with the constitutional amendment content are closely related shall be as the implementation of constitutional amendment spirit and constitutional meta rules requirements.

law and economics；constitutional amendment；private enterprise；rural land circulation；economic interpretation

2016-03-26

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.017

D90-056

A

1000-2359(2016)04-0096-07

劉登森(1980-)，男，遼寧本溪人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事法律經(jīng)濟學(xué)和憲法制度研究。