在全球性債務(wù)危機(jī)大背景下解讀我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

唐任伍,馬 寧

(北京師范大學(xué) 政府管理研究院，北京 100875)

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在全球性債務(wù)危機(jī)大背景下解讀我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

唐任伍,馬 寧

(北京師范大學(xué) 政府管理研究院，北京 100875)

歐美國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)傳導(dǎo)到亞洲，我國(guó)省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府累積起來的債務(wù)規(guī)模巨大。我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅影響到政府的財(cái)政赤字和信用問題，還將影響到當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)和居民生活。因而,在全球性債務(wù)危機(jī)的大背景下，以國(guó)外政府債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)和處理來反觀我國(guó)地方政府債務(wù)問題，探尋防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑和對(duì)策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

全球債務(wù)危機(jī)；中國(guó)地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；化解路徑

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，全球政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突出，歐洲國(guó)家冰島、希臘、愛爾蘭、葡萄牙等國(guó)家接連發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)，愛爾蘭、葡萄牙政府因主權(quán)債務(wù)危機(jī)而下臺(tái)，希臘政府也因債務(wù)危機(jī)而遭受陰云籠罩,美國(guó)有十幾個(gè)城市因債務(wù)事情破產(chǎn)，素有汽車城之稱的底特律因180億美元債務(wù)于2013年7月18日申請(qǐng)破產(chǎn)。盡管很多國(guó)家采取一系列的救市舉措以緩解世界性金融危機(jī)，然而因?yàn)檫^于寬松的財(cái)政政策和美元的貶值，許多國(guó)家的主權(quán)債務(wù)數(shù)量急升，面臨嚴(yán)重信用危機(jī)。這場(chǎng)全球性主權(quán)債務(wù)危機(jī)波及到今天，仍然留下很多的后遺癥，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來了嚴(yán)重影響，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今沒有得以復(fù)蘇。

歐美國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)傳導(dǎo)到亞洲，我國(guó)省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府累積起來的債務(wù)規(guī)模巨大。據(jù)粗略計(jì)算，目前我國(guó)的政府債務(wù)大概已經(jīng)達(dá)到36萬多億左右，占到GDP的60%左右，約是2015年全國(guó)財(cái)政預(yù)算收入的1.78倍；至于地方政府債務(wù)，負(fù)有償還責(zé)任的是16萬億，系2015年地方本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入數(shù)的1.23倍，如果加上或有債務(wù)，則達(dá)到1.84倍[1]。2013年6月，國(guó)家審計(jì)署公布了對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)，截止2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額為38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)12.94%，可謂數(shù)量巨大。渣打銀行在2013年7月發(fā)布的《亞洲債務(wù)大起底》報(bào)告中稱，中國(guó)的信貸總額占GDP的比重高達(dá)214%，企業(yè)部門債務(wù)約占GDP的117%，2012年末地方政府債務(wù)占GDP的78%，政府部門杠桿已接近危險(xiǎn)水平，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)未償余額在19～20萬億元左右[2]。我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%。中國(guó)地方政府的債務(wù)危機(jī)雖然沒有嚴(yán)重到導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)的程度，但前車可鑒，如果不能及時(shí)消解地方政府債務(wù)存量，做好償債和投資規(guī)劃，也難以保證地方政府的債務(wù)危機(jī)不會(huì)大面積爆發(fā)[3]。我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)雖然保持著一定的增速，但由于經(jīng)濟(jì)總量大，發(fā)展中存在許多不可控制的變量，這些變量一方面展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的活力，另一方面也標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府的財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。因而，在全球性債務(wù)危機(jī)的大背景下，以國(guó)外政府債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)和處理來反觀我國(guó)地方政府債務(wù)問題，探尋防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑和對(duì)策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)基本狀況及存在問題

地方政府債務(wù)是指政府以自己的名義進(jìn)行的舉債行為。按照早期的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府不能成為債務(wù)主體，但隨著民法主體范圍的擴(kuò)大，政府與法人機(jī)構(gòu)一樣獲得了舉債資格，可以成為債權(quán)債務(wù)主體。在現(xiàn)代社會(huì)，政府作為具有自由意志的主體，通過舉債來獲得財(cái)政收入已經(jīng)成為非常普遍的一種行為。我國(guó)的地方政府也可以舉債，包括顯性債務(wù)和隱形債務(wù)。顯性債務(wù)以簽訂的合同為依據(jù)，政府需要按照合同內(nèi)容直接承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)償還職責(zé)，成為地方政府需要承擔(dān)的的顯性債務(wù)；而隱性債務(wù)通常沒有明確的合同來加以約束，比如道德上的或公益上的，或是預(yù)期之外所產(chǎn)生的債務(wù)。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)，中國(guó)地方政府債務(wù)總量增長(zhǎng)迅速，甚至已經(jīng)接近危險(xiǎn)臨界點(diǎn)。根據(jù)各大銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)接近信用危險(xiǎn)臨界點(diǎn)，單是地方政府在投資平臺(tái)上的債務(wù)額度就高達(dá)19～20萬億元，而地方政府的償債能力又低于政府綜合財(cái)力，為日后的債務(wù)償還蒙上了陰影，一旦危機(jī)爆發(fā)，必將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性和持續(xù)性帶來毀滅性的破壞[5]。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)仍然保持著較快增長(zhǎng)的大環(huán)境下，地方政府對(duì)資金的需求仍然十分巨大，地方財(cái)政、行政管理、民生舉措、政策支持等政務(wù)性活動(dòng)的正常展開都有賴于龐大的建設(shè)資金支持，因而，我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅影響到政府財(cái)政赤字和信用，還將影響到當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)和居民生活，帶來的影響是全范圍的,因而更加需要保持警惕[6]。

與一些國(guó)家因?yàn)檫^高的消費(fèi)性支出導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)的不同，我國(guó)地方政府的債務(wù)特點(diǎn)是財(cái)政支出大部分用于支持地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的建設(shè)資金，用于城市化和工業(yè)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，數(shù)量十分龐大[7]。為了規(guī)避地方政府債務(wù)危機(jī)的全面爆發(fā)，需要按照國(guó)際上通行的衡量地方政府債務(wù)危機(jī)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，確定我國(guó)地方政府債務(wù)的各種指標(biāo)是否在可控范圍內(nèi)，以便采取相應(yīng)的對(duì)策[8]。

第一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)為負(fù)債率，負(fù)債率這一指標(biāo)通常是用來衡量債務(wù)主體承擔(dān)債務(wù)的能力，它是用負(fù)債總額與資產(chǎn)總額的比例來判斷的。當(dāng)債務(wù)主體的債務(wù)承擔(dān)總額在資產(chǎn)總量中占據(jù)的比重超過了一定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，那就說明債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，會(huì)直接影響到債務(wù)主體的資產(chǎn)總額的利用水平。政府債務(wù)按照債務(wù)性質(zhì)可以分為有償還責(zé)任的直接債務(wù)和有間接償還責(zé)任的擔(dān)保債務(wù)，也有承擔(dān)救助責(zé)任的公益性債務(wù)，三者的債務(wù)率加總就是政府總的債務(wù)率。根據(jù)國(guó)際通行的債務(wù)率標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)率在60%以內(nèi)都是屬于可控范圍內(nèi)的債務(wù)承擔(dān)。這樣比重的債務(wù)仍然在主體可承受的范圍內(nèi)，同時(shí)資產(chǎn)總額不用于償債的部分仍然可以靈活地加以使用[9]。根據(jù)2012年的調(diào)查結(jié)果，我國(guó)地方政府的債務(wù)率比重為36.4%，仍然屬于可控范圍內(nèi)的債務(wù)承擔(dān)。特別是我國(guó)地方政府的債務(wù)組成中，一部分是政策性債務(wù)支出，通常有穩(wěn)定的償債資金來源，一定程度上保證了償債的持續(xù)性和連續(xù)性，不會(huì)積壓過多過久；另一部分是擔(dān)保性債務(wù)，這一部分債務(wù)只有在被擔(dān)保人無法償還的情況下才會(huì)轉(zhuǎn)換為需要償還的債務(wù)，所以并不會(huì)直接轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)，一定程度上減少了債務(wù)總量[10]。中國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)債率雖然低于國(guó)際水平，處于可控的風(fēng)險(xiǎn)水平下，但加總后依然高達(dá)113.4%，仍需保持警惕。

第二個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)是政府外債與GDP的比率。債務(wù)的存在是對(duì)GDP的一種消解，因而通過債務(wù)占GDP的比重可以分析生產(chǎn)力對(duì)債務(wù)承擔(dān)的能力。國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)是20%以上的比重是危險(xiǎn)水平。根據(jù)我國(guó)2012年的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我國(guó)政府性債務(wù)占GDP的比率尚不足1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于風(fēng)險(xiǎn)水平[11]。

第三個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)是逾期債務(wù)率。該指標(biāo)可以反映出債務(wù)主體償還能力的持續(xù)性。我國(guó)地方政府的逾期債務(wù)率水平總的來說處于5%左右的較低水平，其中公益性債務(wù)和擔(dān)保性債務(wù)的逾期債務(wù)率水平較平均水平更低，這也表明中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度較低。

按照國(guó)際通行的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)地方政府的政府性債務(wù)基本上處在可控制的風(fēng)險(xiǎn)水平內(nèi)，但由于我國(guó)地方政府債務(wù)總量龐大，特別是地方政府債務(wù)管理中存在以下一系列問題，有必要未雨綢繆，提前對(duì)債務(wù)的償還做好長(zhǎng)期規(guī)劃，避免大面積的債務(wù)危機(jī)發(fā)生[12]。

一是地方政府債務(wù)總量較大，負(fù)擔(dān)重，存在償還性風(fēng)險(xiǎn)。相較于國(guó)際上一些政府或城市因債務(wù)引發(fā)破產(chǎn)的窘境，中國(guó)地方政府債務(wù)雖然尚未發(fā)展到危機(jī)水平，大都處在爆發(fā)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)水平之下，但一些地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，直接影響到地方政府的效率乃至運(yùn)行。據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，3個(gè)省級(jí)地方政府、99個(gè)市級(jí)地方政府、近200個(gè)縣級(jí)政府和3000多個(gè)鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，債務(wù)率超過了100%。不同性質(zhì)的債務(wù)要求償還的條件和水平不同，這些地方政府的債務(wù)大多進(jìn)入還本付息的償還階段，需要償還的債務(wù)增長(zhǎng)的速度超過了GDP增長(zhǎng)速度，增速最高達(dá)到了26.59%。有償還責(zé)任的直接債務(wù)直接影響到地方政府的運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，一旦控制不好，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑太快，有可能釀成群體性的民生事件，引起社會(huì)的不穩(wěn)定[13]。

二是地方政府違規(guī)投融資造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。地方政府債務(wù)性資金的總量累積通常是通過發(fā)行政府債券或是向銀行等金融機(jī)構(gòu)舉債產(chǎn)生的，這是常規(guī)的債務(wù)來源[14]。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，政府對(duì)資金的需求加大，傳統(tǒng)的融資渠道已經(jīng)難以滿足，部分地方政府采取了非常規(guī)的舉債方式，包括向非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)甚至民間舉債[15]。在快速獲得資金的同時(shí)，由于缺乏科學(xué)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，造成了政府性債務(wù)不合理增長(zhǎng)，增加了償還難度，埋下了危機(jī)爆發(fā)的種子。根據(jù)審計(jì)結(jié)果，近年來部分地方政府違規(guī)擔(dān)保所造成的擔(dān)保債務(wù)比重攀升，達(dá)到了3359.15億元，向非常規(guī)的金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人融資舉債的債務(wù)總量超過了2000億。

三是地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度高。土地出讓轉(zhuǎn)讓金是許多地方政府最重要的財(cái)政收入來源。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)育和擴(kuò)大，對(duì)土地的持續(xù)性需求也保障了出讓金來源的穩(wěn)定性。分稅制改革使得地方政府的財(cái)政分配權(quán)力受到消解，增加了地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓金收入的依賴程度。不少地方政府大肆借債，大都以土地出讓金作為債務(wù)償還金的主要保障。根據(jù)2012年數(shù)據(jù)，有11個(gè)省級(jí)地方政府、300多個(gè)市級(jí)政府、1000多個(gè)縣級(jí)政府均以土地出讓金作為償還債務(wù)，償還的額度高達(dá)34965.24億元。近年來國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，為以土地出讓金作為擔(dān)保的地方政府債務(wù)留下了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)地方政府巨額債務(wù)產(chǎn)生的原因

截至2014年末高達(dá)24萬億人民幣的顯性地方政府債務(wù)規(guī)模，其形成有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的因素；有制度的設(shè)計(jì)不足，也有人為的管理失范。它是中國(guó)地方政府長(zhǎng)期累積的結(jié)果。具體來說，主要有下列幾個(gè)方面原因。

一是體制性因素。眾所周知，中國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的是高度集中的中央集權(quán)體制，而這種體制的最典型特點(diǎn)就是財(cái)力集中，造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，財(cái)政收入大部分向上集中，而事關(guān)城鄉(xiāng)道路建設(shè)、城鄉(xiāng)醫(yī)療、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)等大量社會(huì)公共服務(wù)支出不斷下發(fā)到縣級(jí)，地方政府不斷承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán)，導(dǎo)致地方財(cái)政自給能力不斷下滑，收支矛盾日趨突出。再加上中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)助力度不夠，上級(jí)財(cái)政撥付的轉(zhuǎn)移支付資金遠(yuǎn)不能滿足縣級(jí)社會(huì)公共服務(wù)支出的需要，各種專項(xiàng)資金的“硬配套”超越了地方財(cái)政的承受能力，從而導(dǎo)致地方政府性債務(wù)日益增大。

二是制度性原因。現(xiàn)行黨政干部考核機(jī)制是推動(dòng)債務(wù)問題形成的內(nèi)在因素?，F(xiàn)行黨政干部考核機(jī)制的唯GDP論，官員實(shí)行任期制，每一任官員都希望在任期內(nèi)出政績(jī)，把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看成政績(jī)的第一位指標(biāo)。這種“重視政績(jī)考核、輕視債務(wù)考核”、“重視資金投入、輕視效益評(píng)價(jià)”的傾向，傳導(dǎo)給地方領(lǐng)導(dǎo)者的信息是只重視“生產(chǎn)總值”、“財(cái)政收入”、“固定資產(chǎn)投資”、“工業(yè)增加值”及“居民人均可支配收入”等指標(biāo)，而債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況從未納入考核范圍，與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績(jī)及升遷聯(lián)系不緊密，在政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資和借債搞建設(shè)、抓發(fā)展的沖動(dòng)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)累積像“滾雪球”般愈來愈大。

三是防御性因素。地方政府債務(wù)一個(gè)重要的功能是防御經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融風(fēng)險(xiǎn)[16]。中國(guó)地方政府性債務(wù)在應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害方面發(fā)揮了重要作用，如為應(yīng)對(duì)1998年和2008年的亞洲金融危機(jī)、國(guó)際金融危機(jī)，地方政府為迅速遏制經(jīng)濟(jì)增速下滑趨勢(shì)，有力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供了重要資金保障[17]。又如，汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級(jí)地方政府籌措了558億元資金用于災(zāi)后重建，使得災(zāi)后重建取得了3年目標(biāo)任務(wù)兩年基本完成的巨大成就。因此，中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模自1997年以來呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中1998年和2009年債務(wù)余額上漲較快，分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%，顯然與應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)直接相關(guān)。當(dāng)中國(guó)從金融危機(jī)中逐漸恢復(fù)過來后，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)速度也隨之放緩。2010年，中國(guó)地方政府債務(wù)雖比上年增長(zhǎng)了18.86%，但增速卻下降了43.06%。在應(yīng)對(duì)危機(jī)的年份，地方政府性債務(wù)余額顯著增長(zhǎng)，隨后增速明顯回落。這一變化趨勢(shì)表明，地方政府性債務(wù)余額的增減變化，始終與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，是政府宏觀調(diào)控的手段和措施，不存在失控。

四是發(fā)展性因素。地方政府性債務(wù)的產(chǎn)生，在很大程度上是地方政府的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力造成的[18]。在國(guó)家加快現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化建設(shè)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府為了保障本地本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)增長(zhǎng)，也明顯加快了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大基礎(chǔ)性投資，與地方財(cái)力不相稱的市政、交通等工程項(xiàng)目相對(duì)增加，舉債建設(shè)成為必然。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，地方政府支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)占比高達(dá)60%以上。這些債務(wù)資金投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為“十三五”及今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增強(qiáng)了后勁。

五是保障性因素。地方政府通過舉債方式，推動(dòng)本地區(qū)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。地方各級(jí)政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額占有相當(dāng)一部分。這些債務(wù)，一方面促進(jìn)了地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，但另一方面，超前和超出自身更新能力的保障性建設(shè)，也為債務(wù)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)埋下了伏筆[19]。

三、化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

判斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平是否可控，國(guó)際上通行的債務(wù)率比重標(biāo)準(zhǔn)為45%是最高警戒線，表明債務(wù)危機(jī)已經(jīng)處于很高風(fēng)險(xiǎn)水平[20]，必須及時(shí)改善。將償債率即政府能夠償還債務(wù)的能力和水平作為標(biāo)準(zhǔn)的話，如果超過10%，則說明政府難以承擔(dān)，債務(wù)較重，意味著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)有產(chǎn)生的可能性。我國(guó)政府明確將債務(wù)率不超過100%作為地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線，2015年末地方政府債務(wù)率約為86%，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家比較，比如美國(guó)的舉債規(guī)模已經(jīng)超過GDP的120%以上，日本則更是達(dá)到了驚人的210%，表明我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控。但也有地方政府債務(wù)分布不平衡，一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，有19.9%的市級(jí)地方政府的債務(wù)率高達(dá)百分之百，超過了國(guó)際警戒線，一些地方政府償還債務(wù)的能力差，且承擔(dān)著巨額的隱性債務(wù)，缺乏對(duì)債務(wù)科學(xué)合理的管理和控制體系，已經(jīng)或?qū)⒁萑肱e債來填補(bǔ)財(cái)政赤字的惡性循環(huán)。因此，如何防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為十分迫切的問題。

地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了良性模式，政府就擁有了穩(wěn)定的償還能力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平就會(huì)相對(duì)降低。

首先，發(fā)展是硬道理，應(yīng)始終將發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大蛋糕。沒有發(fā)展就缺乏抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。大凡經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，都是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力引發(fā)的。因此，中國(guó)地方政府要防范和化解政府債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，必須做大做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大稅源，筑牢稅基，保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。當(dāng)然，這種發(fā)展不僅僅是單純追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模和總量，而是有質(zhì)量、有效率、可持續(xù)、沒有泡沫因素的發(fā)展，是十八屆五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享發(fā)展。只要實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展了，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)得到了消除，地方政府債務(wù)危機(jī)就沒有了發(fā)生的條件。

其次，健全金融管理體系，提高資本管理能力。金融是經(jīng)濟(jì)的樞紐，金融體系的穩(wěn)定性直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定和發(fā)展的潛能。一國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，一般是從金融領(lǐng)域開始的。做空中國(guó)、唱衰中國(guó)的敵對(duì)勢(shì)力總是不愿意看到中國(guó)和平崛起，千方百計(jì)鉆中國(guó)金融管理的空子，企圖人為地?cái)噥y中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，索羅斯之流就不止一次地公開宣稱要做空中國(guó)，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)硬著陸。我國(guó)的金融體系在短時(shí)間內(nèi)建立起來，在制度體系、管理機(jī)制和監(jiān)管體系等方面還存在很多漏洞，特別是一些地方政府債務(wù)規(guī)模較大，債務(wù)率較高，存在著產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)的導(dǎo)火索。因此，建立更加科學(xué)全面的金融管理機(jī)制，包括對(duì)外匯的管理，需要吸收美國(guó)、日本等金融高度發(fā)達(dá)的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在謹(jǐn)慎嚴(yán)格審核的同時(shí)，保持資本進(jìn)出的靈活度，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律制定嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督，消除金融領(lǐng)域中發(fā)生債務(wù)危機(jī)的隱患，有效地防御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[21]。

再次，建立長(zhǎng)期的地方政府債務(wù)管理機(jī)制，不斷分解和消化債務(wù)存量。部分地方政府的債務(wù)存量十分巨大，這是在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積累起來的，而綜合財(cái)力下降的地方政府，很難保持穩(wěn)定的償還能力。因此，中央政府應(yīng)當(dāng)給予一些財(cái)政困難、償債能力較弱的地方政府以產(chǎn)業(yè)、財(cái)政和金融政策支持，增強(qiáng)這些地方政府自身的造血功能，必要時(shí)放寬這些地方政府的財(cái)政收入途徑，比如增加土地轉(zhuǎn)讓等收入項(xiàng)目的變現(xiàn)，提高它們防范和應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的能力。

復(fù)次，完善稅收制度。稅收作為政府最主要的財(cái)政收入來源，是地方政府抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定海神針。由于我國(guó)的稅收體制不盡合理，中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)的配置不盡合理，中央政府稅收占比過重，地方政府的稅收收入權(quán)被弱化，直接影響到地方政府的債務(wù)償還能力。因此，應(yīng)當(dāng)抓住營(yíng)改增實(shí)施體制改革的機(jī)會(huì)，調(diào)整中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，讓稅收的分配向地方政府傾斜，增加地方政府稅收收入比例，下放更多的財(cái)政收入權(quán)限，建立更加合理的中央轉(zhuǎn)移支付制度，有效緩解地方政府的債務(wù)危機(jī)。

最后，建立科學(xué)配套的債務(wù)監(jiān)督機(jī)制。中央政府的金融管理部門，要承擔(dān)起對(duì)地方政府債務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)水平等基本信息進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控的責(zé)任，一旦超過風(fēng)險(xiǎn)警戒線，就及時(shí)作出調(diào)整。同時(shí)，要對(duì)地方政府的財(cái)政支出行為進(jìn)行監(jiān)控，防止權(quán)力的濫用和腐敗行為造成資金浪費(fèi)，杜絕地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模和增量而隨意借債的行為。通過審計(jì)機(jī)關(guān)，將官員的債務(wù)管理和控制水平和能力納入到政績(jī)考核中，逐漸引導(dǎo)官員在追求經(jīng)濟(jì)效益時(shí)不能忽視債務(wù)問題。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

2015-12-18

國(guó)家發(fā)改委委托項(xiàng)目(FGW2013-08)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.012

F812.7

A

1000-2359(2016)04-0068-05

唐任伍(1953-)，男，湖南邵陽人，北京師范大學(xué)政府管理研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理研究。