在全球合作體系建構(gòu)中探尋政府模式變革的方向

周 軍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

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在全球合作體系建構(gòu)中探尋政府模式變革的方向

周 軍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

在后工業(yè)化進(jìn)程中，社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長，以及管理型政府的治理失靈和改革失靈所遺留下的各種問題共同聚集在了一起，并在全球化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變?yōu)榱巳蛐詥栴}，人類因此陷入到了全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中。當(dāng)前，人類攜手合作走出全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的最大阻礙是世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)，因而，擺在我們面前的首要任務(wù)就是在去中心化中謀求全球合作。而如果說合作是出于并服務(wù)于人類社會(huì)的共生共在之需要的話，那么，在舊的制度框架和治理體系之下生成的管理型政府所支持的競爭機(jī)制、利益謀劃以及控制原則，顯然是違背合作之目的的。因而，這就要求我們?cè)谥贫戎亟ê椭卫碜兏镏薪?gòu)一種支持全球合作的全新的政府模式及其治理方式，它不是在工業(yè)社會(huì)的歷史階段形成的管理型政府，而是與全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的合作體系建構(gòu)要求相一致的服務(wù)型政府。

全球化；全球合作；去中心化；政府模式變革；服務(wù)型政府

可以說在以往的社會(huì)里，不同的國家或地區(qū)所面臨的問題都是區(qū)域性或地方性的，并且即便是那些在現(xiàn)在看來需要人類社會(huì)共同面對(duì)的那些共同主題，如環(huán)境問題、人口問題、糧食問題，以及資源問題等，也會(huì)因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義的強(qiáng)大藩籬而變成某些國家或地區(qū)需要獨(dú)自面對(duì)的局部問題，或者通過既已建立起來的中心—邊緣結(jié)構(gòu)從那些發(fā)達(dá)的中心國家或地區(qū)轉(zhuǎn)移到那些發(fā)展中的邊緣國家或地區(qū)去，這也是中心—邊緣結(jié)構(gòu)的基本特征，即在財(cái)富從邊緣向中心積聚的同時(shí)，那些由于各種累積性問題所造成的危機(jī)則不斷地向邊緣轉(zhuǎn)移。然而，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，人類已無法再回避這樣的共同問題了。因?yàn)椋?0世紀(jì)80年代以來的后工業(yè)化進(jìn)程將全人類置于了同一起跑線上，不論是那些正在承擔(dān)工業(yè)化繁重任務(wù)的國家或地區(qū)，還是那些已經(jīng)完成了工業(yè)化而走在后工業(yè)化道路上的發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，在人類所面臨的由工業(yè)化進(jìn)程積累下來的共同問題面前，都是一樣的，沒有發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)之分，沒有富裕與貧窮之分，都要一起面對(duì)人類社會(huì)的共同問題。而全球化則將全人類緊緊地捆綁在一起，不論是誰想要逃避這些共同問題幾乎都是不可能的，不論是誰想要通過怎樣的方法將這些問題轉(zhuǎn)移給其他國家或地區(qū)，也是不可能的。因而，在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，在面對(duì)各種各樣的共同問題時(shí)，人類的命運(yùn)被緊緊地拴在了一起，只有攜手合作，進(jìn)行政府模式變革，才能走出“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[1]。

一、人類社會(huì)攜手合作的動(dòng)力

在民族國家的框架下，國家間的相互競爭刺激著各國政府為了建構(gòu)自己國家的綜合競爭力、攫取更多的資源以及獲取更多的收益而將環(huán)境、資源等問題擱置一邊。持久的貧困、頻發(fā)的自然災(zāi)害以及地區(qū)內(nèi)部戰(zhàn)爭將人類拖進(jìn)了深深的苦難當(dāng)中，“人類存在著的決策和行動(dòng)可以阻止這種苦難的發(fā)生。不幸的是，人類并沒有作出那種必需的決策”[2]37。當(dāng)這些日益復(fù)雜化的問題向人類反撲回來而導(dǎo)致整個(gè)人類社會(huì)都面臨著危機(jī)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之時(shí)，我們才真正意識(shí)到，人類社會(huì)必須攜起手來，加強(qiáng)國家間的精誠合作，才有可能使世界上的每一個(gè)人都能夠因此而獲益，才能使全人類的生活水平得到極大提高。正如耶魯大學(xué)全球化研究中心主任塞迪略(Zedillo, E.)所說：“我們生活于同一地球，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享機(jī)遇，相互依賴，彼此之間的聯(lián)系日趨緊密。所有人的安全、健康和幸福在很大程度上取決于各國所參與的國際合作的質(zhì)量。在未來，世界將會(huì)繼續(xù)融合，彼此間的聯(lián)系將更加緊密，國際合作將比過去更為重要。為使世界各國長期的國家利益趨于一致，各國政府就必須增強(qiáng)相互間的合作，從而最終達(dá)成共同目標(biāo)?！盵3]前言然而，通過國際合作達(dá)成共同目標(biāo)并不那么容易，人類社會(huì)以及各國政府要跨越諸多障礙才能把民族國家、非政府組織以及跨國界政治共同體之間的多元合作所面臨的問題和挑戰(zhàn)解決好。實(shí)際上，人類社會(huì)在全球化進(jìn)程中進(jìn)行合作話語體系的建構(gòu)和合作行動(dòng)的開展，其最終目標(biāo)不是令參與國受益，而是令全世界各國人民的生活水平和生活質(zhì)量得到迅速提高。在人類社會(huì)的共同努力之下，我們已經(jīng)因相互合作而取得了非凡的成就。我們看到，盡管仍有局部地區(qū)的戰(zhàn)爭，但20世紀(jì)中葉以來再也沒有發(fā)生過使用大規(guī)模殺傷性武器的規(guī)模戰(zhàn)爭；盡管流行疾病仍在困擾著人類生活，但再也沒有因此而造成大規(guī)模的人類死亡；盡管臭氧層曾經(jīng)遭遇了破壞，但仍有望在21世紀(jì)中葉得到恢復(fù);等等。各國政府共同努力所取得的這些成就并沒有直接指向參與合作的國家是否從中獲利，而是指向了世界各國人民是否從中獲益。不論是防止戰(zhàn)爭、抑制疾病，還是保護(hù)環(huán)境等問題，都是具有非排他性和非競爭性且必須是在人類社會(huì)共同努力之下才能很好應(yīng)對(duì)的人類共同主題。這些共同主題不僅關(guān)涉到我們以及后代的福祉，而且人類賴以生存于其上的地球的命運(yùn)也將取決于人類社會(huì)如何應(yīng)對(duì)它們。如果人類社會(huì)沒有很好地應(yīng)對(duì)和解決這些問題，那么，人類將陷入或繼續(xù)處在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中。而當(dāng)人類社會(huì)通過全球合作的體系來共同努力應(yīng)對(duì)它們時(shí)，獲益者不僅僅是參與合作體系的民族國家、非政府組織以及跨國政治共同體，而是整個(gè)人類社會(huì)以及其中的每一個(gè)人。

通常，這些人類共同主題被經(jīng)濟(jì)學(xué)家們稱為“全球公共產(chǎn)品”(global public goods)。如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)全球公共產(chǎn)品做類型學(xué)劃分的話，那么，人類共同主題的應(yīng)對(duì)和解決之道是存在某種程度上的差別的。巴雷特在《合作的動(dòng)力》一書中為我們提供了單一最大努力、最薄弱環(huán)節(jié)、聯(lián)合努力，以及相互制約與協(xié)調(diào)等四種類型的策略[3]2。我們看到，其一，在全球合作體系的建構(gòu)過程中，我們不可避免地?fù)?dān)心合作行動(dòng)的開展會(huì)受到搭便車行為的影響，但是當(dāng)人類面臨滅頂之災(zāi)(如行星撞地球)時(shí)，這樣的經(jīng)濟(jì)算計(jì)邏輯即刻就變得沒有意義了。人類社會(huì)必須立即開展合作行動(dòng)，否則后果是不堪設(shè)想的，在這種情況下，任何個(gè)人、任何組織、任何國家都愿意積極地參與這個(gè)全球合作體系中來，甚至犧牲一切來確保這種人類共同主題獲得有效的應(yīng)對(duì)和解決。但其實(shí)，當(dāng)我們面臨這樣的主題時(shí)，只需要“單一最大努力”的成功干預(yù)就可以使整個(gè)人類社會(huì)避免一場浩劫了。如果存在這樣一個(gè)最大努力者，即便其他的個(gè)人、組織或者國家什么也沒有做，也不會(huì)影響整個(gè)人類社會(huì)成功合作的結(jié)果。其二，在人類社會(huì)所面臨的共同主題中，有些(如根除天花)則是全世界所有人都要關(guān)涉其中的，任何個(gè)人、組織或國家沒有應(yīng)對(duì)和解決好這些人類共同主題便意味著人類的全部努力都面臨失敗。這就是巴雷特所說的“最薄弱環(huán)節(jié)”。在這種情況下，每個(gè)國家都要積極參與到合作體系中來，并在其中作出最大的貢獻(xiàn)。然而，人類社會(huì)發(fā)展的不均衡導(dǎo)致最薄弱環(huán)節(jié)的出現(xiàn)，因此，在全球合作行動(dòng)的開展中，我們不得不去思考如何使最薄弱環(huán)節(jié)能夠在很好應(yīng)對(duì)和解決人類共同主題上得到合作共同體的幫助。其三，很多人類共同主題是在人類活動(dòng)的較長時(shí)間之后才逐漸顯現(xiàn)出來的(如氣候變化)，它們所產(chǎn)生的后果并不直接作用于人類社會(huì)，而是通過對(duì)長期發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)預(yù)測而得出來的結(jié)論。因而，想要通過全球合作來應(yīng)對(duì)和解決它們并不那么容易，至少如同這種主題產(chǎn)生的漫長過程一樣，人類在應(yīng)對(duì)和解決它們時(shí)也同樣要經(jīng)歷一個(gè)漫長的調(diào)整過程。我們看到，這些主題在當(dāng)前看來還沒有直接威脅到人類的生存，不同的國家或地區(qū)所受到的影響也是不同層面或不同方面的，如果人類突然去改變它們的發(fā)展進(jìn)程反而會(huì)產(chǎn)生更加嚴(yán)重的后果，因而，它們需要人類活動(dòng)的有意識(shí)的調(diào)整。這就需要全球各國的“聯(lián)合努力”，而在這種合作行動(dòng)中，搭便車問題則往往是非常嚴(yán)重的，也是最不利于全球合作體系建構(gòu)的。其四，人類社會(huì)的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步既造福了我們，也對(duì)整個(gè)人類社會(huì)構(gòu)成了威脅，尤其是大規(guī)模殺傷性武器。如果說在應(yīng)對(duì)和解決其他的人類共同主題中，人類需要采取行動(dòng)或者籌集資金等積極措施，那么，在應(yīng)對(duì)這樣的共同主題時(shí)，我們所要做的或許是“相互制約與協(xié)調(diào)”。承諾或保證不使用大規(guī)模殺傷性武器，維護(hù)世界的和平與發(fā)展，是整個(gè)人類社會(huì)都想要得到的良好生存環(huán)境，然而，國家間競爭以及潛在的戰(zhàn)爭威脅導(dǎo)致那些沒有核彈的國家想要擁有它們，擁有核彈的國家則又通過世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)去威懾或恐嚇邊緣國家。人類社會(huì)需要在此主題上達(dá)成共識(shí)，打破世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，努力在全球正義的觀念和原則之下建構(gòu)全球合作體系。

不論是單一最大努力、最薄弱環(huán)節(jié)、聯(lián)合努力、還是相互制約與協(xié)調(diào)，它們都需要全球合作。這種合作行動(dòng)的開展預(yù)設(shè)了全球合作體系處在追求全球正義的框架之下。然而，一旦這種合作行動(dòng)遭遇世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)的邏輯，那么，全球合作體系就會(huì)遭到破壞。單一最大努力會(huì)借著人類共同主題去勒索其他國家提供資金來幫助那些獲取科學(xué)技術(shù)水平上優(yōu)勢(shì)而使其始終處于能夠進(jìn)行單一最大努力的大國。中心國家不僅不會(huì)去幫助那些最薄弱環(huán)節(jié)，反而會(huì)征服或掠奪它們的資源和利益，將之納入中心—邊緣結(jié)構(gòu)體系中，攫取更多的中心利益。在中心—邊緣結(jié)構(gòu)下，財(cái)富向中心積聚、危機(jī)向邊緣轉(zhuǎn)嫁的原理說明，邊緣國家所面對(duì)的很多危機(jī)都是由中心國家轉(zhuǎn)嫁而來的，中心國家要求邊緣國家做這做那來應(yīng)對(duì)氣候變化等問題，自己卻置身事外，其理由則是擔(dān)心為了保護(hù)人類氣候環(huán)境而采取的有意識(shí)調(diào)整限制和阻礙了中心國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。中心國家在發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器的同時(shí)威脅邊緣不得繼續(xù)發(fā)展，而自己卻不斷地提高其在國防科技和軍備方面的資本投入，甚至要求其他國家為此埋單。因而，在這個(gè)意義上，人類社會(huì)需要在全球正義的框架之下去進(jìn)行政府模式及其治理方式的變革，在全球化進(jìn)程中消解世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)，打破民族國家框架下的國際競爭，才能保證全球合作體系的建構(gòu)及其造福于世界人民的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、在去中心化中謀求合作

在人類社會(huì)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，城市逐漸發(fā)展起來成為人類生產(chǎn)、生活，以及交往活動(dòng)的中心。20世紀(jì)中后期以來，城市的發(fā)展又分化出兩種不同的模式：一是全球城市的興起。它們已不僅是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，而且還是連接全世界的橋梁，比如倫敦、紐約、巴黎、東京等。全球城市(global city)所形成的是一種中心—邊緣結(jié)構(gòu)，在擁有全球城市的國家內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就是以全球城市為中心向外擴(kuò)展的，實(shí)際上，中心城市、次級(jí)城市以及鄉(xiāng)村在平面上構(gòu)成了同心圓的位差序列，也就是不同層級(jí)上的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。中心城市支配和掠奪著次級(jí)城市，而次一級(jí)的城市又支配和掠奪著更次一級(jí)的城市，直至最底層、最邊緣的鄉(xiāng)村。反過來，鄉(xiāng)村、更次一級(jí)城市、次一級(jí)城市又是逐級(jí)地從屬和依附于中心城市的。因而，表面上看來，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)都是以這些中心城市為依托的，實(shí)際上，撐起這個(gè)世界的是邊緣化的城市和鄉(xiāng)村。在中心—邊緣結(jié)構(gòu)的財(cái)富向中心積聚、危機(jī)向邊緣轉(zhuǎn)嫁的運(yùn)行機(jī)制中，邊緣化的城市和鄉(xiāng)村在財(cái)富掠奪和危機(jī)轉(zhuǎn)嫁的過程中變得非常脆弱，因而，當(dāng)貝克等人宣布人類陷入全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之時(shí)，似乎就已經(jīng)暗示著人類社會(huì)正失去它的根基，正變得越來越脆弱，這才表現(xiàn)為危機(jī)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。二是城市體系的形成。在地理分布上，一些并沒有形成一個(gè)特別大的中心城市或者國際大都市的城市，分散但又緊密聯(lián)系地分布，它們通過彼此之間的聯(lián)系形成一個(gè)城市體系，比如德國的柏林、斯圖加特、波恩、科隆、慕尼黑和法蘭克福等構(gòu)成的一個(gè)城市體系。實(shí)際上，我們看到，這樣一個(gè)城市體系賦予了德國經(jīng)濟(jì)社會(huì)比其他國家和地區(qū)更大的發(fā)展?jié)摿ΑＨ祟惿鐣?huì)的全球化、后工業(yè)化進(jìn)程將證明這樣一種城市體系會(huì)在促進(jìn)城市間的合作中展現(xiàn)其有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在特性。與中心城市對(duì)次級(jí)城市和鄉(xiāng)村的支配和掠奪不同的是，城市體系中的每一個(gè)城市都擁有平等的合作行動(dòng)者的地位和角色，沒有任何一個(gè)城市與其他參與合作的城市構(gòu)成支配和被支配、掠奪和被掠奪的關(guān)系。從這個(gè)意義上來說，全球城市的發(fā)展邏輯是中心化的，構(gòu)成的是中心—邊緣結(jié)構(gòu)，而城市體系則遵循非中心化的邏輯，所構(gòu)成的則是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這給予我們的啟示是在去中心化中建構(gòu)起合作的體系。

盡管中心—邊緣結(jié)構(gòu)造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展根基被侵蝕，但是我們并沒有在中心國家發(fā)現(xiàn)這種走向崩潰的跡象。其實(shí)造成這種局面的仍是中心—邊緣結(jié)構(gòu)，只不過它不是一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)之內(nèi)的，而是世界范圍的。在資本主義世界化的邏輯下，中心國家通過世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)將邊緣國家創(chuàng)造的財(cái)富轉(zhuǎn)移過來，而將中心國家內(nèi)在的危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給了邊緣國家，這實(shí)際上就彌補(bǔ)了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)遭受中心—邊緣結(jié)構(gòu)內(nèi)在缺陷的侵蝕，并通過將它擴(kuò)大到國際社會(huì)而把危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給了邊緣國家。所以，每次經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，受到損害最多、最大的并不是中心國家，而是處在這個(gè)體系中的邊緣國家。同樣地，“在近代殖民時(shí)期，強(qiáng)大發(fā)達(dá)國家一方面要保護(hù)自身的疆土免受侵犯，一方面依靠實(shí)力展開對(duì)外掠奪。而落后弱小的國家，受威脅的程度就極其嚴(yán)重，既喪失有形主權(quán)，又喪失無形主權(quán)，只不過在近代，弱小國家以喪失有形主權(quán)為主，即領(lǐng)土被無情分割，資源被殘酷掠奪，人民慘遭鎮(zhèn)壓”[4]。然而，如果說資本主義世界化所進(jìn)行的支配和掠奪是建立在有限開放和有限流動(dòng)的國際社會(huì)之上的，那么，全球化運(yùn)動(dòng)形成的是一個(gè)高度開放、高速流動(dòng)的國際社會(huì)，越來越多通過中心—邊緣結(jié)構(gòu)掠奪走的財(cái)富回流到邊緣國家，轉(zhuǎn)嫁過來的危機(jī)反彈回中心國家。這就導(dǎo)致中心國家想要在一個(gè)全球化的世界里通過掠奪來補(bǔ)償自己變得不可能，一旦中心—邊緣結(jié)構(gòu)的缺陷所造成的漏洞不能得到補(bǔ)償，中心國家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就將瀕臨崩盤。在國際社會(huì)中，“霸權(quán)之后的合作是可能的，不僅因?yàn)楣餐睦婵赡軐?dǎo)致機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，而且也因?yàn)樾枰S持既定國際機(jī)制的條件不如創(chuàng)設(shè)這些機(jī)制時(shí)的條件那么苛刻和強(qiáng)烈。雖然霸權(quán)有助于我們揭示當(dāng)代國際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)問題，但是霸權(quán)的衰落并不必然對(duì)應(yīng)地引起這些的毀滅”[5]61。因而，在人類社會(huì)邁入全球化、后工業(yè)化進(jìn)程之后，人們?cè)诜此贾行摹吘壗Y(jié)構(gòu)的缺陷及其背后的競爭邏輯時(shí)發(fā)現(xiàn)，擺在人類社會(huì)發(fā)展面前的只有一條路，即建構(gòu)合作的體系。也就是說，一國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要想朝著健康發(fā)展的道路前進(jìn)，那么，其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化體系就應(yīng)當(dāng)是有助于合作并促進(jìn)合作的，因而，其制度框架、治理體系以及政府模式都需要進(jìn)行變革，使之與合作體系的建構(gòu)相符合。同樣，城市體系及其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)所展現(xiàn)出來的合作前景將引領(lǐng)一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，因而，像德國城市體系的這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將在未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮出極大的積極作用，這也是很自然的邏輯結(jié)果。人類正在邁入一個(gè)“共生共在”的社會(huì)[6]，它需要人類社會(huì)在合作關(guān)系的建構(gòu)和合作行動(dòng)的開展中實(shí)現(xiàn)中心—邊緣結(jié)構(gòu)的去中心化，否則這一結(jié)構(gòu)將成為人類合作的極大阻礙。

因而，從全球化的視野去看，中心—邊緣結(jié)構(gòu)滋生于等級(jí)化的不平等社會(huì)，處于統(tǒng)治地位上的中心國家支配和掠奪著處于從屬地位上的邊緣國家，而處于這一體系中的邊緣國家則屈從和依附于中心國家。這樣，在應(yīng)對(duì)人類共同主題時(shí)，中心國家和邊緣國家所開展的對(duì)話和商談就不可能是基于平等之上的，而通常表現(xiàn)為中心國家對(duì)邊緣國家的耳提面命，邊緣國家對(duì)中心國家的言聽計(jì)從。一旦邊緣國家對(duì)中心國家所作出的安排有任何忤逆舉動(dòng)，就會(huì)遭到中心國家的經(jīng)濟(jì)制裁、政治威懾甚至軍事打擊。實(shí)際上，在一個(gè)等級(jí)化的不平等社會(huì)里，我們“不可能把特定的話語舞臺(tái)與社會(huì)不平等的影響隔離開來；只要社會(huì)不平等繼續(xù)存在，公共領(lǐng)域的商談過程往往會(huì)對(duì)統(tǒng)治群體有利而對(duì)從屬群體不利”[7]86。從這一意義上來說，世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)造成的是一個(gè)支配與被支配、掠奪與被掠奪的等級(jí)關(guān)系模式，因而也就不可能實(shí)現(xiàn)國家間基于平等之上的對(duì)話和商談，人類共同主題也就不可能在全球合作行動(dòng)的開展中得到很好地解決，因而，建構(gòu)全球合作體系的首要任務(wù)就是解構(gòu)世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)及其賴以生長的不平等社會(huì)。正如弗雷澤所看到的，“一個(gè)社會(huì)平等、多元文化的社會(huì)與參與民主結(jié)合的可能性，似乎并不存在任何概念上(而不是經(jīng)驗(yàn)上)的障礙。但這也不必然是一個(gè)存在許多不同公共領(lǐng)域的社會(huì)，它至少包括這樣一個(gè)公共領(lǐng)域，其中參與者能夠作為地位平等者，超越差異的界限，就與之相關(guān)的政策進(jìn)行商談”[7]90。因而，合作體系的建構(gòu)需要世界各國、國際非政府組織、跨國界政治共同體之間在相互交往中進(jìn)行平等的對(duì)話和商談。而我們看到，“在社會(huì)平等的條件下，公共領(lǐng)域的滲透性、外間導(dǎo)向性和開放性能夠促進(jìn)不同文化之間的交往”[7]90。這也就是說，平等參與的邏輯前提是社會(huì)的平等，而在世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)之下，作為不可抹殺的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不平等使得對(duì)話和商談墮入欺騙性伎倆，公眾平等參與變成了妄談和謊言。因而，擺在人類社會(huì)面前的不是在既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中規(guī)劃和設(shè)計(jì)公眾參與，而是從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)中心—邊緣結(jié)構(gòu)的解構(gòu)，創(chuàng)造一個(gè)實(shí)質(zhì)性平等的社會(huì)。為此，社會(huì)治理的問題就轉(zhuǎn)向了合作話語體系的建構(gòu)和合作行動(dòng)的開展，而不是停留或糾結(jié)于誰參與和誰主導(dǎo)的問題。

從當(dāng)前人類社會(huì)的現(xiàn)實(shí)來看，很多宣稱是合作組織的跨國政治共同體(如G20)實(shí)際上是由大國主導(dǎo)而大多數(shù)成員僅作為參與者的一種組織形式。在應(yīng)對(duì)人類共同主題的共同行動(dòng)中，作為參與者的邊緣國家只是貫徹和執(zhí)行中心國家的意志，接受中心國家的安排。我們很快就看到，總是向中心國家妥協(xié)的邊緣國家在為人類共同主題作出自己的貢獻(xiàn)的同時(shí)，因財(cái)富被中心國家掠奪走而使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展陷入低迷，中心國家在向邊緣國家轉(zhuǎn)嫁危機(jī)卻因其全球化運(yùn)動(dòng)的反彈而使自己陷入停滯。也就是說，在世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)下，不論是中心國家還是邊緣國家都不會(huì)因此而獲得有益的發(fā)展，只有建構(gòu)一種基于平等之上的合作體系，走出誰參與和誰主導(dǎo)的思維窠臼，在基于合作理念之上的對(duì)話和商談中尋求人類共同主題的解決之道。然而，值得我們注意的是，長期以來，人們一直將中心—邊緣結(jié)構(gòu)視作基本的原理和穩(wěn)定的觀念，在競爭被視作社會(huì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的背景下，人們都將向中心躍遷視為人生的奮斗目標(biāo)，個(gè)體、城市、國家皆是如此。當(dāng)它們把自我視作中心或努力向中心躍遷時(shí)，任何他者都將成為它們的競爭對(duì)手，沒有一個(gè)人、一個(gè)城市或一個(gè)國家會(huì)接受來自他者的信任與合作，即便存在這樣的合作宣稱，也是將其視作達(dá)成競爭優(yōu)勝、躍入中心的手段。一旦利己的目標(biāo)達(dá)成，它們就會(huì)放棄和破壞已經(jīng)建構(gòu)起來的合作關(guān)系，進(jìn)而尋求與其他中心之間的合作關(guān)系去挑戰(zhàn)更高的中心，與它們展開競爭。對(duì)于處在中心的競爭優(yōu)勝者來說，對(duì)手之間的聯(lián)盟與合作往往是致命的，因而，它們也要尋求建構(gòu)聯(lián)盟或合作來獲得競爭優(yōu)勢(shì)。也就是說，在競爭的話語體系中，以聯(lián)盟為基本形式的合作策略出現(xiàn)了，給人們?cè)斐闪私?gòu)合作體系的假象，而實(shí)際上則是從屬于競爭之目的的。按照“羊群效應(yīng)理論”，以聯(lián)盟為合作策略的競爭體系就意味著人類社會(huì)將在這種競爭關(guān)系中逐漸失去自我，并可能導(dǎo)致人類的自我毀滅，這將是整個(gè)人類社會(huì)的悲劇。為此，全球化運(yùn)動(dòng)終結(jié)了近代以來的資本主義世界化進(jìn)程，將給予人類一個(gè)重新建構(gòu)社會(huì)的機(jī)會(huì)和可能性，而人類社會(huì)的這場建構(gòu)運(yùn)動(dòng)將開啟于對(duì)世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)的解構(gòu)?？梢哉f，全球化運(yùn)動(dòng)就是一場去中心化的運(yùn)動(dòng)，它將中心—邊緣結(jié)構(gòu)中的控制與被控制、支配與被支配，以及掠奪與被掠奪的奴役關(guān)系徹底銷毀了，并借此建構(gòu)起了一種平等的世界。因而，當(dāng)去中心化的過程清除了人類社會(huì)建構(gòu)合作體系的結(jié)構(gòu)性障礙之后，在這個(gè)有著高度復(fù)雜性和高度不確定性的共生共在的社會(huì)里，人類正在或?qū)⒁鎸?duì)的共同主題將在合作話語體系的建立和合作行動(dòng)的開展中得到很好的應(yīng)對(duì)和解決。

三、建構(gòu)支持全球合作的政府

如果說人類在農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史階段中經(jīng)常要經(jīng)受生存斗爭的挑戰(zhàn)的話，那么，在工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)工業(yè)社會(huì)的建構(gòu)所形成的分工—協(xié)作體系似乎在極大地提高了人類生活水平的同時(shí)減輕了人與人之間的這種生存斗爭。然而，工業(yè)社會(huì)運(yùn)行的基本邏輯則無處不在地摹仿和復(fù)制自然界中的那種生存斗爭方式，其目的就在于獲得盡可能持續(xù)的社會(huì)發(fā)展動(dòng)力。我們看到，按照“自然選擇”或“最適者生存”的邏輯，工業(yè)社會(huì)的一切制度安排都在支持這種競爭模式，即便是工業(yè)社會(huì)后期出現(xiàn)的福利國家模式也沒有改變這一基本邏輯。人與人之間如此，組織與組織之間也是如此，而國家與國家之間則更是如此。在國際社會(huì)里，“最適者生存”的競爭邏輯所支撐起來的是世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。只要在國家與國家之間出現(xiàn)了強(qiáng)弱的差別，那么，就會(huì)繼續(xù)通過各種方式、各種借口來強(qiáng)化這種不均衡，并維系世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。盡管人類社會(huì)已經(jīng)邁入到了全球化、后工業(yè)化的時(shí)代，但是舊的思維框架和行動(dòng)邏輯依然被很多國家奉為圭臬，大國、強(qiáng)國也不會(huì)輕易放下自己所處的優(yōu)勢(shì)地位，它們還想要繼續(xù)主宰這個(gè)適者生存、弱肉強(qiáng)食的世界，繼續(xù)維持或強(qiáng)化世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。在工業(yè)社會(huì)的國家間關(guān)系上，中心國家所進(jìn)行的武力征服運(yùn)動(dòng)、開拓海外市場、建立殖民體系，以及對(duì)邊緣國家所進(jìn)行的資源掠奪，最終在兩次對(duì)人類社會(huì)造成極其慘痛傷害的世界大戰(zhàn)之后才算消停了下來，或者可以說，資本主義世界化從野蠻時(shí)期走向了文明時(shí)期。我們看到，20世紀(jì)50年代以來，隨著世界大戰(zhàn)的結(jié)束和殖民地的民族國家的紛紛獨(dú)立，世界各國開始在和平與發(fā)展的主題下去討論國際社會(huì)的問題了。盡管國際社會(huì)在很大程度上是具有虛擬性質(zhì)的，但是，就全球構(gòu)成了一個(gè)關(guān)系復(fù)雜、交往多元的立體網(wǎng)絡(luò)而言，國際社會(huì)所展現(xiàn)給人們的是與以往野蠻的戰(zhàn)爭、掠奪不一樣的圖景。

在資本主義世界化進(jìn)入文明時(shí)期之后，國際社會(huì)在處理國際問題上出現(xiàn)了很多的理論，但這些理論都是基于資本主義世界化這一邏輯前提的，因而，這些理論就內(nèi)在局限于防范沖突和戰(zhàn)爭的范疇。實(shí)際上，盡管這些理論對(duì)于和平與發(fā)展的主題在國際社會(huì)中的擴(kuò)散并獲得廣泛支持是有意義的，然而，對(duì)于國際社會(huì)的未來發(fā)展而言，則是消極的、被動(dòng)的、脆弱的。一旦有什么敏感事件出現(xiàn)，世界各國都緊張起來，人類時(shí)刻處在擔(dān)憂、恐懼的邊緣。盡管如此，資本主義世界化的文明時(shí)期確實(shí)為人類社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的環(huán)境。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著人類社會(huì)后工業(yè)化進(jìn)程的開啟，人類邁入了全球化的進(jìn)程。在這場全新的歷史運(yùn)動(dòng)中，國際社會(huì)在人類未來發(fā)展的問題上可以有更加積極的思考和行動(dòng)。與以往的消極防范不同，在全球化進(jìn)程中，人類社會(huì)將建構(gòu)起一種謀求積極合作的方案，在應(yīng)對(duì)和處理人類共同問題上開展積極、自覺、主動(dòng)的合作，并通過合作行動(dòng)的開展和合作話語體系的建立去建構(gòu)關(guān)系良好、交往多元的國際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這樣一個(gè)理論構(gòu)想和現(xiàn)實(shí)途經(jīng)，能夠?qū)⑷祟惿鐣?huì)中處于不同層面上的各種因素都吸納到積極合作的互動(dòng)關(guān)系中來，也只有在全球合作體系的建構(gòu)中，人類社會(huì)才能在永久的和平中獲得長足的發(fā)展。

如果說資本主義世界化的征服方式使得民族國家內(nèi)在地想要通過某些防范措施來建立國家間的邊界的話，那么，在全球化進(jìn)程中，民族國家之間邊界正因人口、財(cái)富、物資以及信息的全球范圍流動(dòng)而不斷地受到?jīng)_擊。這種流動(dòng)性的增長并不是來自民族國家外部的力量的沖擊，而是來自民族國家內(nèi)部的人、財(cái)、物、信息的流動(dòng)需要。在這樣的一個(gè)過程中，國際社會(huì)也因民族國家內(nèi)部構(gòu)成的多樣化而變得比以往復(fù)雜得多，而隨著這種復(fù)雜性的增長、流動(dòng)性的增強(qiáng)，人類社會(huì)便在全球化的進(jìn)程中走向了融合。民族國家邊界的控制、隔離功能的弱化，以及人類社會(huì)共同面對(duì)的問題的全球性質(zhì)，要求各國政府積極地進(jìn)行行為選擇和政府模式的變革。在民族國家的邊界之內(nèi)，控制導(dǎo)向的思維方式和行動(dòng)邏輯是有一定成效的，然而，在這些邊界被打破并逐漸走向融合的過程中，政府在應(yīng)對(duì)和處理國際關(guān)系時(shí)，不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持一種防范的邏輯，而應(yīng)當(dāng)開展積極的國際合作，政府間合作行動(dòng)的開展和合作話語體系的建構(gòu)是政府服務(wù)于人口、財(cái)富、物資以及信息資源全球流動(dòng)的積極舉措。在當(dāng)今這個(gè)復(fù)雜性和不確定性迅速增長的時(shí)代里，人類社會(huì)面對(duì)著各種共同主題，依靠競爭的機(jī)制不僅不能解決問題，反而會(huì)使問題變得更加糟糕，同樣，單純依靠某個(gè)國家或地區(qū)的努力也不能解決人類社會(huì)共同面臨的問題。因而，開展積極的國際合作，消除大國主宰世界的舊框架，是人類社會(huì)在消解世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)中所應(yīng)有的積極的、主動(dòng)的、自覺的行為選擇。當(dāng)前，人類社會(huì)正處在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，舊的思維方式和行動(dòng)邏輯仍在社會(huì)治理和全球事務(wù)中起著重要作用，環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長和管理型政府的治理失靈和改革失靈結(jié)合在一起，人類在這一歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上陷入了全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中。走出全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的根本出路不是繼續(xù)維系那個(gè)控制導(dǎo)向的思維方式和行動(dòng)邏輯，而是要站在全球化、后工業(yè)化的歷史高度，變革政府模式，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，攜起手來合作。

“合作行為是根源于人的共在本性和共在事實(shí)的秩序，這種秩序不以強(qiáng)制性的外在統(tǒng)治和管理為前提，從根本上消除了人對(duì)人的依附和依賴，徹底拋棄了懲罰和威脅的手段，因而是自由的秩序”[8]。然而，合作行動(dòng)的開展和合作話語體系的建構(gòu)并非一蹴而就、一帆風(fēng)順的，甚至可以說，這一理想在全球化、后工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)中遇到了重重困難。在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，人類社會(huì)所提出的變革競爭的機(jī)制、建構(gòu)合作話語體系的要求和呼聲并沒有得到積極回應(yīng)，反而，在世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)中，中心國家將“強(qiáng)者掌握真理”的國際競爭邏輯應(yīng)用到了應(yīng)對(duì)和處理人類社會(huì)共同面臨的問題上。不論是反恐聯(lián)合行動(dòng)還是國際貿(mào)易合作，都體現(xiàn)出了中心國家基于自身利益最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)而要求甚至強(qiáng)迫邊緣國家與之一道開展“合作”行動(dòng)的利己訴求。中心國家的基本邏輯和出發(fā)點(diǎn)并不是人類社會(huì)共生共在的理想，而是如何在世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)中通過“財(cái)富向中心積聚”和“危機(jī)向邊緣轉(zhuǎn)移”的機(jī)制去實(shí)現(xiàn)自身在國際關(guān)系中的競爭優(yōu)勢(shì)和中心地位。應(yīng)該說，奠定工業(yè)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的競爭機(jī)制及其能者統(tǒng)治的治理邏輯，將人類社會(huì)所面臨的簡單問題復(fù)雜化了，因而，在這個(gè)意義上，人類社會(huì)在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的復(fù)雜性和不確定性增長，既是在自然演進(jìn)中發(fā)展起來的，同時(shí)也是在人類活動(dòng)中建構(gòu)起來的。如果任由這種適者生存、弱肉強(qiáng)食的競爭機(jī)制和發(fā)展邏輯繼續(xù)在國際社會(huì)中發(fā)揮決定性作用，那么，人類社會(huì)要么在日益惡化的國際生存環(huán)境中走向崩潰，要么在一發(fā)不可收拾的國際沖突和世界大戰(zhàn)中走向毀滅。

需要注意的是，從世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)來看，中國是一個(gè)正在崛起中的邊緣國家，因而，擺在中國面前的實(shí)際上就有兩個(gè)艱巨的任務(wù)：一是在中國特色社會(huì)主義和改革開放的發(fā)展道路上實(shí)現(xiàn)中國的崛起，努力成為國際合作體系的建構(gòu)者，而不是取代現(xiàn)有中心國家而建構(gòu)自己的霸權(quán)。在消解世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)時(shí)，我們寄希望于全球合作行動(dòng)的開展和合作話語體系的建立，但同時(shí)又要求邊緣國家在其中開展積極的行動(dòng)，因而，邊緣國家在謀求國際合作的過程中以及崛起之后，不應(yīng)該試圖成為世界的主宰者，因?yàn)樵谌蚧⒑蠊I(yè)化的條件下，伴隨著合作話語體系的建構(gòu)，少數(shù)大國、強(qiáng)國主宰世界的格局已經(jīng)不具有任何合理性了。因而，整個(gè)人類社會(huì)都將致力于建構(gòu)國際合作關(guān)系和全球合作秩序，任何一個(gè)國家或地區(qū)都將不分大小、強(qiáng)弱地成為全球合作體系中的積極行動(dòng)者。二是不可自甘墮落地成為占據(jù)霸權(quán)地位的中心國家維持世界舊秩序的追隨者和支持者。在世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)之下，占據(jù)霸權(quán)地位的中心國家經(jīng)常以合作的名義要求邊緣國家與之開展共同行動(dòng)，而在中心國家華麗的政治修辭的掩飾下，受此蠱惑的邊緣國家經(jīng)常樂于接受中心國家在政治上、經(jīng)濟(jì)上的無理要求，因而就在有意或無意之間支持了世界舊秩序的維系。如果在受中心國家霸權(quán)利益控制的虛假合作中，邊緣國家為獲得所謂的發(fā)展空間而作出了妥協(xié)選擇甚至是討好行動(dòng)的話，那么，這種虛假合作不僅不會(huì)實(shí)現(xiàn)邊緣國家的長足發(fā)展，反而會(huì)產(chǎn)生更加激烈的發(fā)展矛盾而導(dǎo)致邊緣國家陷入危機(jī)、動(dòng)蕩之中，而且這種合作不會(huì)消解世界的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，而只會(huì)強(qiáng)化這種結(jié)構(gòu)，其結(jié)果不會(huì)是人類社會(huì)合作話語體系建構(gòu)下的和平與發(fā)展，而只會(huì)是全人類陷入全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。如果世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)的財(cái)富積聚和危機(jī)轉(zhuǎn)嫁仍然在發(fā)揮作用的話，那么，在舊秩序未被打破而新秩序尚未建立起來的情況下，全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)首先要將邊緣國家徹底毀滅，而后便是中心國家。因而，擺在人類社會(huì)面前的不是繼續(xù)維持那個(gè)可能導(dǎo)致人類在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中走向毀滅的舊的競爭秩序，而是要共同努力建構(gòu)任何國家和地區(qū)都是積極行動(dòng)者的合作秩序，并且，對(duì)于邊緣國家來說，實(shí)現(xiàn)政府模式及其治理方式的變革，積極推動(dòng)全球合作行動(dòng)的開展和全球合作話語體系的建構(gòu)，是全球化、后工業(yè)化時(shí)代賦予人類社會(huì)的重大歷史使命。

因而，從人類社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，不論在何種角度上去看人類社會(huì)當(dāng)前的社會(huì)治理，政府都不再是社會(huì)治理的唯一主體。我們看到，在國際社會(huì)中，人類社會(huì)所面對(duì)的許多共同事務(wù)都需要在廣泛的國際合作中加以應(yīng)對(duì)，大量涌現(xiàn)出來的跨國組織、各種資源的全球流動(dòng)都指向了國際合作體系的建立。在一國內(nèi)部，大量涌現(xiàn)出來的非政府組織以及其他社會(huì)治理力量，越來越多地在社會(huì)治理過程中發(fā)揮出積極的作用，政府需要聽取它們的治理意見，更需要與多元治理力量在合作行動(dòng)的開展和合作話語體系的建構(gòu)中去實(shí)現(xiàn)優(yōu)良的社會(huì)治理。在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，合作已經(jīng)成為人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)客觀趨勢(shì)，是人類社會(huì)在這一歷史階段所提出的新要求，并且也只有在合作話語體系中開展合作行動(dòng)，人類才能從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中走出來。然而，按照管理型政府的思維方式和行動(dòng)邏輯，處于霸權(quán)地位的中心國家則總是想方設(shè)法地阻撓和破壞合作話語體系的建構(gòu)以及合作行動(dòng)的開展。為此，人類社會(huì)合作理念的確立、合作話語體系的建立以及合作行動(dòng)的開展就要求我們首先完成政府模式及其治理方式的變革。我們看到，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長，以及管理型政府的治理失靈和改革失靈所遺留下的各種問題共同聚集在了一起，使得人類陷入到了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，而在全球化進(jìn)程中，整個(gè)世界更加緊密地聯(lián)系在一起，人類社會(huì)所面臨的許多問題都在這一進(jìn)程中轉(zhuǎn)變?yōu)榱巳蛐詥栴}，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)擴(kuò)展為了全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，與此同時(shí)，人類社會(huì)的共生共在之需求也在這一進(jìn)程中迅速膨脹，合作理念的建立和合作行動(dòng)的開展才是人類走出全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的正確路徑。因而，在政府模式及其治理方式變革的意義上，人類社會(huì)在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的當(dāng)務(wù)之急是建構(gòu)支持全球合作的服務(wù)型政府，并在全球合作中實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)共生共在之目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

2016-01-25

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(16CGL056)；中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目(2015M581820)；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)人文社會(huì)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目(SK2015011)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.010

D815

A

1000-2359(2016)04-0054-07

周軍(1984-)，男，江蘇射陽人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士后，南京大學(xué)服務(wù)型政府研究所研究人員，主要從事服務(wù)型政府研究。