陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障困境及出路

□文/邢波（西安培華學院通識教育中心　陜西·西安）

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陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障困境及出路

□文/邢波
（西安培華學院通識教育中心陜西·西安）

［提要］本文通過對土地流轉(zhuǎn)背景下陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析，指出當前陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障所面臨的困境，緊密結合當前陜西省農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)實際，提出解決土地流轉(zhuǎn)背景下陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障問題可行性建議。

關鍵詞:土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村養(yǎng)老；陜西省

本文為陜西省教育廳2015年專項科研計劃項目:“土地流轉(zhuǎn)背景下陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障問題研究”（編號:15JK2095）階段性成果

收錄日期:2015年11月12日

一、背景分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，是黨的十八屆三中全會和2014年中央一號文件確定的未來農(nóng)村工作的重點。土地流轉(zhuǎn)有力地調(diào)整了農(nóng)業(yè)結構，提高了農(nóng)業(yè)效益，優(yōu)化了城鄉(xiāng)資源配置，加快了城鎮(zhèn)化建設，增加了農(nóng)民的收入；但與此同時，隨著土地流轉(zhuǎn)政策的逐漸推行，老年人被動的失去養(yǎng)老的土地，養(yǎng)老道路變得迷茫，農(nóng)村的養(yǎng)老體系也在經(jīng)受著前所未遇的考驗。陜西省作為西部農(nóng)村人口覆蓋面較廣的門戶大省，總人口為3，735萬，農(nóng)村人口為2，028萬，占近60％，農(nóng)民純收入源于土地的比重正日益下降。隨著農(nóng)村人口老齡化趨勢的不斷加強和土地流轉(zhuǎn)速度的加快，以家庭為依托，以土地為生活來源的傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保障功能正日趨弱化，而適合農(nóng)村的新的養(yǎng)老保障體系還未形成，農(nóng)村養(yǎng)老問題十分嚴峻。課題組在對陜西省部分農(nóng)戶進行養(yǎng)老狀況的調(diào)查過程中，在問及“土地流轉(zhuǎn)后，您最擔心什么？”的問題時，回答養(yǎng)老問題的排在了第一位，大部分農(nóng)民表示最擔憂未來的養(yǎng)老問題?？梢姡B(yǎng)老問題在農(nóng)民心中占有很重要的地位。因此，在土地流轉(zhuǎn)背景下，如何立足于陜西省農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，妥善地協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障的關系，系統(tǒng)而周詳?shù)貥嫿ㄒ?guī)范化的農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，消除農(nóng)民養(yǎng)老的憂慮，是目前擺在陜西省各級政府和理論學界面前的一個急需解決的重大課題。

二、土地流轉(zhuǎn)背景下陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障困境

（一）人口老齡化浪潮加重養(yǎng)老負擔。按照聯(lián)合國組織（WPO）的標準，在一個國家或地區(qū)內(nèi)60歲以上人口占人口數(shù)比例達到10.0％或65歲以上老年人口占總人口比例達到7.0％以上，就表明這一國家或地區(qū)屬于老年型。根據(jù)2014年陜西省人口發(fā)展報告，截至2014年底，全省60歲以上人口已經(jīng)達到584.28萬人，占總人口的15.48％，較2013年增加了32.89萬人，與2010年第六次全國人口普查相比，4年間60歲及以上人口增加了104.62萬人，2020年預計將達到690萬人。65周歲及以上人口占總人口的9.97％，老年人口規(guī)模逐年增大，老齡化程度持續(xù)加重。隨著人口老齡化及“4-2-1”家庭結構日益普遍，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已顯得步履蹣跚，而土地的加速流轉(zhuǎn)，在一定程度上又給農(nóng)民的養(yǎng)老問題帶來了更多的困擾，因此農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老保障問題十分嚴峻，在土地流轉(zhuǎn)背景下探索新的養(yǎng)老模式，健全社會養(yǎng)老保障體系迫在眉睫。

（二）土地提供的養(yǎng)老保障逐漸弱化。土地歷來是農(nóng)民的生存之本，對農(nóng)民具有養(yǎng)老保障的功能，同時也具有失業(yè)保障與醫(yī)療保障。土地流轉(zhuǎn)前，農(nóng)村中有勞動能力的老年人，只要身體健康狀況不錯，大部分老年人主要是依靠土地收入來養(yǎng)老，男性老年人主要負責種田、女性老年人負責照顧家庭。在自己力所能及的條件下，老年人基本都是依靠微弱的純農(nóng)業(yè)收入解決自己的日常生活所需和醫(yī)療費用。但是在土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村的老年人沒有土地可以耕種了，農(nóng)民的土地養(yǎng)老保障就轉(zhuǎn)化為自己務工等收入來保障自己的養(yǎng)老或者通過子女及家庭其他成員的供給贍養(yǎng)來保障自己的養(yǎng)老保障，這就是典型的土地養(yǎng)老保障功能弱化的表現(xiàn)。

另一方面土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶增收的增長效應較小，不能解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。截至2014年年底，陜西省土地流轉(zhuǎn)面積達到725.3萬畝，主要以轉(zhuǎn)包和出租為主，較上年增加187.3萬畝，增長34.8％。流轉(zhuǎn)土地占家庭承包土地面積的15.8％，較上年提高4個百分點，成為近年來增幅最大的一年，但是絕大多數(shù)未形成規(guī)模經(jīng)營，以農(nóng)戶之間短期、分散、小規(guī)模流轉(zhuǎn)為主，難以形成明顯的流轉(zhuǎn)效應。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西省土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)是農(nóng)民自發(fā)組織的，少部分是村里統(tǒng)一組織的，土地轉(zhuǎn)出大多數(shù)還是以委托親朋、鄰居經(jīng)營的方式，并且一般沒有正式的合同，只有口頭協(xié)議，土地轉(zhuǎn)出的報酬或租金大多數(shù)采取雙方協(xié)商的辦法，流轉(zhuǎn)價格較低，以每畝80～900元不等，這種不規(guī)范的流轉(zhuǎn)方式對于土地流轉(zhuǎn)市場的完善、成熟有著制約作用，也就導致了土地轉(zhuǎn)出并未能實現(xiàn)土地資本的價值，土地轉(zhuǎn)出也就不能實現(xiàn)其能帶來的經(jīng)濟價值。由于土地流轉(zhuǎn)費低，土地流轉(zhuǎn)后的效益不高，依靠土地流轉(zhuǎn)并不能解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

（三）土地流轉(zhuǎn)使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能弱化。家庭養(yǎng)老是指以血緣、婚姻關系為紐帶，由家庭的成員對老人提供衣、食、住、行等一系列生活資料和日常生活、精神照料的養(yǎng)老方式。家庭養(yǎng)老是我國最傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，且在所有養(yǎng)老保障方式上占很大的比重。土地流轉(zhuǎn)前，有勞動能力的老年人主要依靠土地養(yǎng)老，無勞動能力的人主要靠子女養(yǎng)老。土地轉(zhuǎn)出后大部分老年人主要依靠子女養(yǎng)老。但是在土地流轉(zhuǎn)背景下，家庭養(yǎng)老功能在不斷削弱。首先，隨著土地流轉(zhuǎn)政策的推行，農(nóng)村大量青壯年勞動力流動到城市和外地打工創(chuàng)業(yè)，由于經(jīng)濟差、工作忙等原因，對老年人的照顧十分有限，部分外出務工者不但不能照顧老人，還將孩子留給父母照料。據(jù)調(diào)查，近四成農(nóng)村老人身邊無子女居家養(yǎng)老；其次，由于計劃生育政策的推行，農(nóng)村的家庭結構發(fā)生了很大的變化，呈現(xiàn)“4-2-1”結構，加重了許多年輕人贍養(yǎng)老人的負擔，如果沒有其他相關政策的彌補，必然會削弱傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障功能。另外，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的孝道文化受到市場經(jīng)濟價值觀的強烈沖擊和挑戰(zhàn)，年青一代的敬老愛老意識在逐漸地淡化，阻礙了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮。

（四）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)揮作用小。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對保證農(nóng)民老年生活發(fā)揮著重大作用。根據(jù)國務院《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，陜西省自2009年大力開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）試點工作以來，取得了一定的成績，但是由于陜西省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后以及社會對養(yǎng)老保險方面的認知缺失，新農(nóng)保在陜西省農(nóng)村推動工作緩慢，農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)揮作用較小。具體表現(xiàn)在兩個方面:（1）參保率低。根據(jù)《陜西省統(tǒng)計年鑒2013》顯示，2012年陜西省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參與比重只占11.91％，覆蓋率較低，其覆蓋范圍只是農(nóng)村少數(shù)人群，發(fā)揮的作用有限；（2）養(yǎng)老金水平低。目前新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。基礎養(yǎng)老金的發(fā)放標準為每人每月55元，個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶計發(fā)系數(shù)相同）。在個人繳費方面，陜西省繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。由于受到參保人經(jīng)濟能力和傳統(tǒng)觀念的影響，目前大部分農(nóng)村地區(qū)個人繳費在100～200元之間，養(yǎng)老金替代率水平低。大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險金額多在百元以下。調(diào)查中，當問到:“目前保障是否解決養(yǎng)老問題？”時，大約有59％的人認為“未能很好地解決養(yǎng)老的問題”。當問到“如果讓您選擇，您最喜歡哪種養(yǎng)老方式？”時，有85％的人選擇了“家庭養(yǎng)老”，其中以“自我養(yǎng)老”為優(yōu)選，占52％，其次為“子女供養(yǎng)”，占33％。這說明，新農(nóng)保在農(nóng)民養(yǎng)老保障方面發(fā)揮的作用不大。

三、土地流轉(zhuǎn)背景下陜西省農(nóng)村養(yǎng)老保障出路設計

（一）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，通過土地流轉(zhuǎn)，讓老人就地養(yǎng)老，子女就地創(chuàng)業(yè)。目前，面對逐漸弱化的家庭贍養(yǎng)能力，農(nóng)村有勞動能力的老年人主要依靠土地養(yǎng)老，但是土地流轉(zhuǎn)政策的推行使得越來越多的老年人喪失依靠。在老齡化日益嚴重的情況下，我們一方面強調(diào)農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題的嚴峻性；另一方面卻抽掉老年人的依靠，人為推動老無所依。因此，應創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，通過土地流轉(zhuǎn)，讓老人就地養(yǎng)老，子女就地創(chuàng)業(yè)。作為湖北省新農(nóng)村建設示范村的鐘祥市石牌鎮(zhèn)彭墩村，就通過推出新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，找到了一條解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的捷徑。2007年底，彭墩村率先探索把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成股份制，具體做法是“把80％的土地交給20％的人種植，搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；用20％的土地解決80％村民的創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”這種“8020”模式讓村民在20％的土地里找到生存的平臺，剩余80％的土地可以用來參股、流轉(zhuǎn)，用流轉(zhuǎn)經(jīng)費解決老人的基本生活問題，進而帶來養(yǎng)老問題的解決；對無兒無女的特殊老人，由村集體納入社區(qū)養(yǎng)老，其經(jīng)費由民政部門和村委會共同承擔，保證老有所養(yǎng)。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，健全土地流轉(zhuǎn)市場，保障農(nóng)民的土地合法權益。土地流轉(zhuǎn)只有在尊重農(nóng)民的自主性和保障農(nóng)民合法權益的基礎上，才能保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化發(fā)展。因此，土地流轉(zhuǎn)首先要充分尊重農(nóng)民意愿。對待土地流轉(zhuǎn)，政府既不能放任不管，也不可干預過多，必須尊重農(nóng)民意愿。一方面要廣泛宣傳政策法律，結合本地實際，鼓勵引導盤活土地資源，把“命根子”變成“錢袋子”；另一方面充分尊重承包戶的選擇權，絕不能用行政手段強迫和限制，在土地流轉(zhuǎn)中要始終堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)民意愿，確保不損害農(nóng)民權益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要健全土地流轉(zhuǎn)市場，從整體上看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務體系不健全，全國有2/3的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務平臺，多數(shù)縣鄉(xiāng)還沒有土地流轉(zhuǎn)服務機構。因此，要加快建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場服務體系。一是健全土地流轉(zhuǎn)服務平臺。要逐步建立和完善縣服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站、村級服務點的三級服務網(wǎng)絡，建立流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務；二是建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡，使供需雙方能及時、準確獲取可靠信息；三是培育土地流轉(zhuǎn)中介機構；四是建立科學的土地流轉(zhuǎn)價格形成和指導機制。重點是在對土地價格因素具體分析的基礎上，對不同土地作分等定級、科學評估，確定土地流轉(zhuǎn)的基準價格，在基準價格的基礎上確定具體土地標的流轉(zhuǎn)價格。同時，由于我國土地流轉(zhuǎn)市場尚處于起步階段，為了減少土地流轉(zhuǎn)中的投機炒作，推動土地流轉(zhuǎn)市場運行的公平、公正、有序運行，土地管理部門有必要建立相應的流轉(zhuǎn)價格公示制度。

（三）加強政策扶持力度，實現(xiàn)勞動力就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，為家庭養(yǎng)老創(chuàng)造條件。家庭養(yǎng)老由于在滿足老人精神、情感和生活照料方面，具有其他養(yǎng)老方式難以替代的優(yōu)勢，因此家庭養(yǎng)老是目前最能滿足老年人精神慰藉需求的養(yǎng)老方式。即便是日本、新加坡這樣的高福利國家，家庭養(yǎng)老也是最重要的養(yǎng)老方式。但是，子女因為經(jīng)濟原因外出務工從而使家庭養(yǎng)老功能被弱化，導致“空巢”老人的出現(xiàn)。為此，政府要根據(jù)各地農(nóng)村的資源優(yōu)勢和農(nóng)業(yè)特色，搭建平臺，吸引外資到農(nóng)村投資建廠，吸納農(nóng)村富余勞動力在當?shù)鼐蜆I(yè)；與此同時，通過小額貸款、項目培訓等活動，鼓勵和吸引外出務工者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。通過在本地自主創(chuàng)業(yè)，既增加經(jīng)濟收入，也改變農(nóng)民的生存生活方式，使他們不需背井離鄉(xiāng)外出打工，能夠兼顧家庭，為農(nóng)村家庭養(yǎng)老創(chuàng)造人力條件。

同時，政府還應加強公民的孝德文化教育，營造敬老愛老氛圍。政府一方面要充分發(fā)揮宣傳教育和輿論導向作用，在全社會大力弘揚中華民族尊老、敬老、養(yǎng)老、愛老的傳統(tǒng)美德，通過電視、報刊、村社墻報等各種媒介資源宣傳“空巢老人”現(xiàn)象和現(xiàn)今“空巢老人”所面臨的社會問題，做成一種輿論效應，不僅要引起其子女的高度重視，還要引起全社會的廣泛關注，形成關心“空巢老人”的氛圍。比如，通過開展“和諧家庭獎”、“五好家庭”、“最佳婆媳關系”等評選活動，營造敬老光榮的氛圍；另一方面應加強司法保護和法律服務工作，嚴厲打擊不贍養(yǎng)老人行為，發(fā)揮法律的震懾作用，在贍養(yǎng)糾紛比較多的地方強行推廣簽訂《家庭贍養(yǎng)協(xié)議書》，增強家庭成員養(yǎng)老自覺性；同時，對部分無力贍養(yǎng)老年人的家庭，提供更多的就業(yè)機會，加大農(nóng)村老年服務體系建設的力度，為家庭養(yǎng)老提供有力的補充。

（四）積極轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念和方式，加快發(fā)展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)，構建經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展新潛力。銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢于老齡化進程。銀發(fā)產(chǎn)業(yè)即以老年人為目標客戶的產(chǎn)業(yè)，主要是滿足老年人的基本需求和深層需求，涉及養(yǎng)老設施和機構、老年房地產(chǎn)、老年護理服務業(yè)、老年服飾、老年食品、老年醫(yī)療、服務人才培養(yǎng)等第三產(chǎn)業(yè)，是新常態(tài)經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級的潛在增長極。目前，面臨迅速增加的老年人口，陜西省銀發(fā)產(chǎn)業(yè)還處于起步階段。以養(yǎng)老機構為例，2014年西安市養(yǎng)老機構發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研顯示，養(yǎng)老機構存在“護理人才缺乏”、“土地使用難”、“急需精神知識技術支持”等問題，同時老年護理服務、老年人的娛樂、學習、旅游以及老年儲蓄的投資理財?shù)榷紱]有得到充分發(fā)展。如今，家庭養(yǎng)老功能在弱化、年青一代養(yǎng)老負擔重。與此同時，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體制、機制與市場經(jīng)濟和老齡化社會的要求不相適應。應積極發(fā)展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)，不僅可以滿足老齡人口的需要，而且也可使老年產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，帶動經(jīng)濟發(fā)展社會的可持續(xù)發(fā)展。一要積極轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念和方式，推進“家庭養(yǎng)老”為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式向“社會化養(yǎng)老”為主的新型養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變；二要健全政策法規(guī)和服務規(guī)范。實施優(yōu)惠的稅費政策，出臺在養(yǎng)老設施建設、養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老人才貯備和技能培訓等方面的扶持政策，建立和完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)機構管理制度，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)營造良好的法制環(huán)境；三要抓住經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效的機遇，積極引導社會和企業(yè)開拓發(fā)展老年消費者市場，帶動和促進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)健康全面地發(fā)展。

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中圖分類號:F323. 89

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