都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)淺議

□文/翁國(guó)榮　倪貴平　黃建忠

（福州市審計(jì)局　福建·福州）

都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)淺議

□文/翁國(guó)榮倪貴平黃建忠

（福州市審計(jì)局福建·福州）

［提要］ 本文從都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)相關(guān)理論入手，在分析我國(guó)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，結(jié)合某審計(jì)局和筆者在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)審計(jì)工作中的實(shí)踐，介紹現(xiàn)階段審計(jì)中存在的問題，剖析產(chǎn)生問題的主要原因，并提出推進(jìn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)發(fā)展建議。

都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；審計(jì)；對(duì)策

收錄日期：2016年6月19日

都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)在保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、增加農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)民切身利益等方面發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)審計(jì)層次也能得到提高，審計(jì)成果也能得到更好的應(yīng)用，審計(jì)本身也能逐步走向規(guī)范化、制度化。深化都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)探索工作對(duì)提高審計(jì)工作的質(zhì)量，使審計(jì)成果能夠更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民（“三農(nóng)”）有著極其重要的意義，對(duì)凸顯整個(gè)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)審計(jì)工作的作用和影響力都具有積極意義，進(jìn)而可以推動(dòng)整個(gè)審計(jì)工作發(fā)展到新的高度。

一、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)概述

（一）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定義。20世紀(jì)30年代，都市農(nóng)業(yè)的概念首次出現(xiàn)在日本，日本學(xué)者青鹿四郎在其著作《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理》中將“都市農(nóng)業(yè)”作為學(xué)術(shù)名詞進(jìn)行了定義，90年代我國(guó)引入都市農(nóng)業(yè)的概念。都市農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分，它以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，依靠科技進(jìn)步，提高技術(shù)含量和附加值，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合、經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。都市農(nóng)業(yè)是城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定階段的結(jié)合體，是農(nóng)業(yè)和城市發(fā)展關(guān)系的體現(xiàn)。從我國(guó)的情況看，農(nóng)業(yè)和城市的關(guān)系呈現(xiàn)出三個(gè)階段：城郊農(nóng)業(yè)階段、都市農(nóng)業(yè)階段、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是指靠近都市或位于都市邊緣區(qū)域，僅僅依靠并服務(wù)于都市，以為都市居民提供優(yōu)質(zhì)、安全農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境為主要目的，集生產(chǎn)、生活和生態(tài)于一體，符合都市自身客觀要求的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（二）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的內(nèi)容。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的內(nèi)容主要有：一是各級(jí)財(cái)政（包括農(nóng)業(yè)局等主管部門）是否按照人大通過(guò)的預(yù)算足額安排都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金和財(cái)政配套資金是否按有關(guān)規(guī)定及時(shí)且足額撥付到位情況；二是項(xiàng)目資金投向是否合理，資金使用是否受到嚴(yán)格管理、是否?？顚Ｓ?，資金是否能夠如數(shù)到達(dá)使用單位或農(nóng)民手里，有無(wú)擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、損失浪費(fèi)等問題；三是建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃或規(guī)劃完成情況，有無(wú)未批復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目，有無(wú)超計(jì)劃、超預(yù)算的項(xiàng)目，有無(wú)擅自變更規(guī)劃等問題；四是專項(xiàng)資金是否按照經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)額向計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目分配，使用單位財(cái)務(wù)管理和內(nèi)控制度是否健全有效，是否厲行節(jié)約，加強(qiáng)管理，會(huì)計(jì)核算是否規(guī)范、準(zhǔn)確；五是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度落實(shí)情況，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)加強(qiáng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策和目標(biāo)是否落實(shí)到位，效果是否達(dá)到預(yù)期。

（三）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的必要性

1、開展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)是對(duì)公共財(cái)政資金加強(qiáng)監(jiān)督的必然需要。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金屬于公共財(cái)政性資金的一部分，而公共財(cái)政是全體人民的財(cái)政，這就要求各級(jí)政府部門必須對(duì)專項(xiàng)資金負(fù)責(zé)，要時(shí)刻以滿足社會(huì)公眾的需要為己任。

2、開展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)有利于提高項(xiàng)目單位的資金使用效益。通過(guò)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目單位在專項(xiàng)資金過(guò)程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，并及時(shí)改變資金的使用方向和方式，采取適當(dāng)可行的措施，減少甚至避免資金使用過(guò)程中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，從而提高資金使用效益。

3、開展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)有利于發(fā)揮審計(jì)的決策參謀作用。審計(jì)具有宏觀性的特點(diǎn)，可以從其他不同的、更高的層次認(rèn)識(shí)和把握都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。通過(guò)審計(jì)，可以總體把握都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，正確反映各級(jí)政府推動(dòng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所采取的措施及其成效，同時(shí)嘗試找出有關(guān)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，以及體制機(jī)制上的漏洞，然后從審計(jì)的角度提出解決問題的建議，為政府決策出謀劃策。

（四）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀?，F(xiàn)階段都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)從審計(jì)對(duì)象、內(nèi)容、重點(diǎn)、范圍、組織方式等方面都進(jìn)行了探索，以促進(jìn)提高資金使用效益，全面服務(wù)“三農(nóng)”為目標(biāo)；把預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合，同級(jí)審與“上審下”相結(jié)合，審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，審計(jì)與整改相結(jié)合，注重從上層和宏觀角度反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題；現(xiàn)在的審計(jì)還很注重審計(jì)作用是否真正發(fā)揮，對(duì)審計(jì)問題的整改落實(shí)情況進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的跟蹤檢查；在查處違規(guī)違紀(jì)問題的同時(shí)，對(duì)專項(xiàng)資金的使用效益進(jìn)行了一些嘗試性的探索，使都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的作用得到延伸。如今審計(jì)的對(duì)象也漸漸向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的項(xiàng)目擴(kuò)展，因此都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的理論研究也逐漸在各地活躍起來(lái)。

二、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的著力點(diǎn)

（一）關(guān)注各級(jí)財(cái)政安排的各類專項(xiàng)資金。審計(jì)對(duì)象的基礎(chǔ)就是資金，審計(jì)機(jī)關(guān)必須關(guān)注都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金的分配、管理、撥付和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)是否合法合規(guī)；有無(wú)隨意申報(bào)項(xiàng)目或更改項(xiàng)目；有無(wú)不按批復(fù)和計(jì)劃隨意撥付資金；撥付環(huán)節(jié)是否存在“雁過(guò)拔毛”的情況；總體投入、投向和構(gòu)成是否合理合法；資金使用管理是否真實(shí)合法，有無(wú)擠占挪用。從各地的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，上述情況也確實(shí)有發(fā)生，因此審計(jì)過(guò)程中必須關(guān)注資金撥付、管理和使用過(guò)程中的安全性，防止被擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)，如有發(fā)現(xiàn)及時(shí)糾正，確保資金完整、不流失。

（二）跟蹤專項(xiàng)資金使用效益。審計(jì)機(jī)關(guān)要從都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大局出發(fā)，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、龍頭企業(yè)等資金的監(jiān)管力度，跟蹤專項(xiàng)資金的使用效益，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)單位的規(guī)范化管理，強(qiáng)化行政和企業(yè)監(jiān)督機(jī)制，達(dá)到合理使用、提高效益的目的，從而促進(jìn)黨的惠民政策落實(shí)到位。

（三）加強(qiáng)對(duì)法規(guī)政策和制度計(jì)劃等落實(shí)情況的審計(jì)。有關(guān)政策的落實(shí)情況歷來(lái)都是農(nóng)業(yè)審計(jì)的基本任務(wù)，也是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的任務(wù)之一，它既包括檢查政策的落實(shí)情況，也包括促進(jìn)政策的執(zhí)行和落實(shí)，更包括促進(jìn)政策的完善。對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的審計(jì)，圍繞資金進(jìn)行審計(jì)僅是審計(jì)最基礎(chǔ)的方面，更加重要的也更加有意思的卻是要檢查各級(jí)政府制定的有關(guān)政策和制度的執(zhí)行及落實(shí)情況。

三、現(xiàn)階段都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)存在的問題及其原因

（一）存在的問題

1、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金分布分散。筆者在審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，由于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋漁業(yè)、商務(wù)、科技等多部門負(fù)責(zé)，資金分布極其分散，使得都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金使用過(guò)程中存在較多問題，進(jìn)而影響了審計(jì)工作的開展。

2、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)定義不明確。當(dāng)前，大多數(shù)人都會(huì)認(rèn)為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)就是對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)，這種對(duì)定義仁者見仁、智者見智的結(jié)果導(dǎo)致了在審計(jì)工作過(guò)程中，全國(guó)各地在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)中選擇審計(jì)對(duì)象、范圍和內(nèi)容都大相徑庭，嚴(yán)重影響了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)作用的體現(xiàn)。

3、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)內(nèi)容不明確。前文提及，由于人們對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的定義還存在不同的認(rèn)識(shí)，因此在進(jìn)行都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)中，審計(jì)的范圍難以明確，內(nèi)容難以確定。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在各地開展的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)多是專項(xiàng)資金的審計(jì)，極少涉及都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展制度、土地政策、金融政策、農(nóng)業(yè)稅減免政策執(zhí)行情況的調(diào)查研究。

4、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)方式方法不夠完善。以目前都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的特點(diǎn)為例，常出現(xiàn)的方式多是在項(xiàng)目完成后對(duì)資金的投入、管理和使用進(jìn)行全面的審計(jì)，這種方式是可以查處一些違法違紀(jì)違規(guī)問題，也能促進(jìn)資金按照都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有關(guān)規(guī)定使用，但在防控違法違紀(jì)違規(guī)問題方面卻力不從心，是典型的“馬后炮”。

5、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)工作質(zhì)量有待提高。由于我國(guó)政府審計(jì)屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方保護(hù)主義的角度，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的諸如資金的違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象極容易受到地方政府的影響，審計(jì)結(jié)果質(zhì)量難以保障。

6、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范。由于很多農(nóng)業(yè)企業(yè)，特別是合作社的財(cái)務(wù)管理很不規(guī)范，未建立正規(guī)的財(cái)務(wù)制度，甚至還有采用流水賬的方式記賬，白條報(bào)銷也較多，這些資金是否真正地用于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在判定上給審計(jì)人員造成了極大的苦難。

（二）產(chǎn)生的原因。縱觀都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)存在的問題，其產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面：（1）由于有些地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位認(rèn)識(shí)還不夠充分，不夠到位，也缺少對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的關(guān)注，造成對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工作的重視程度不夠；（2）由于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)是比較新的課題，有關(guān)配套法律法規(guī)制定還不夠健全，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)還沒有實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化；（3）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)的理論研究未能跟上業(yè)務(wù)發(fā)展的步伐，未能很好地解決審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行中出現(xiàn)的各種問題，也不能指導(dǎo)當(dāng)前的審計(jì)業(yè)務(wù)，更不能預(yù)測(cè)未來(lái)的審計(jì)實(shí)務(wù)，難以對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)活動(dòng)進(jìn)行綜合地總結(jié)、概括；（4）審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)還不高。目前，農(nóng)業(yè)審計(jì)人員大多為財(cái)會(huì)專業(yè)背景的人員，對(duì)資金管理和使用情況的審計(jì)得心應(yīng)手，而在計(jì)算機(jī)審計(jì)、制度審計(jì)等方面卻差強(qiáng)人意。審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法的老套造成審計(jì)成果難以體現(xiàn)宏觀管理層面的東西，也就難以為領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門做出科學(xué)的決策提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

四、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)完善建議

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，為深化都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)提供保障。（1）進(jìn)一步完善審計(jì)條例，明確都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金審計(jì)的范圍和內(nèi)容，保障都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)不走偏；（2）研究完善都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)流程，以適應(yīng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金分布部門多、涉及項(xiàng)目類型多等特點(diǎn)。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合當(dāng)年的審計(jì)計(jì)劃，對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)人員進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，并錄取有一定專業(yè)背景的審計(jì)人員，配足審計(jì)力量，提高審計(jì)人員調(diào)查研究、“解剖麻雀”等方面的能力，進(jìn)而建立一支作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、素質(zhì)過(guò)硬、踏實(shí)肯干的審計(jì)隊(duì)伍。

（三）探索效益審計(jì)。經(jīng)過(guò)多年的審計(jì)，各部門、各單位財(cái)務(wù)管理水平已得到普遍提高，而效益審計(jì)則成為今后審計(jì)工作的重點(diǎn)發(fā)展方向，針對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金使用效益比較低的現(xiàn)狀，如何開展效益審計(jì)需要我們?nèi)ヌ剿鳌６际鞋F(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計(jì)人員可以在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中結(jié)合都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)自身特點(diǎn)，嘗試制定效益評(píng)價(jià)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，探索效益審計(jì)做法。

（四）創(chuàng)新審計(jì)方法，突出審計(jì)重點(diǎn)。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)要在內(nèi)容上與項(xiàng)目保持一致，多角度關(guān)注資金撥付使用情況，多渠道調(diào)查資金去向。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)涉及部門多，資金量大，使用資金的農(nóng)民分散在各個(gè)村落，調(diào)查取證困難。這就要求我們創(chuàng)新審計(jì)方法，抓住農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的重點(diǎn)，延伸調(diào)查疑點(diǎn)。

（五）深化都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金審計(jì)方式。（1）由事后“馬后炮”審計(jì)向事前、事中、事后“全方位”的審計(jì)方式的轉(zhuǎn)變，將都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金全程在審計(jì)的監(jiān)督之下，可以發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金使用管理過(guò)程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，并及時(shí)改變資金的使用方向和方式，提高資金的使用效果；（2）由突擊性審計(jì)向經(jīng)常性審計(jì)和突擊審計(jì)相結(jié)合轉(zhuǎn)變；（3）由單一性審計(jì)向整體性審計(jì)轉(zhuǎn)變；（4）由財(cái)政收支審計(jì)向財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合的形式轉(zhuǎn)變。

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