我國集中連片貧困區(qū)域反貧困路徑探索

□文/汪　仁　李曉鵬

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院　湖南·長沙）

我國集中連片貧困區(qū)域反貧困路徑探索

□文/汪仁李曉鵬

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院湖南·長沙）

［提要］ 貧困區(qū)域的長期存在是制約中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸之一，反貧困研究備受關(guān)注。本文介紹當(dāng)今國內(nèi)貧困區(qū)域的布局、現(xiàn)狀及存在的主要問題，并總結(jié)西方發(fā)達(dá)國家反貧困的歷史成功經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，探索我國連片集中區(qū)域反貧困的路徑，提出走精準(zhǔn)扶貧道路。

集中連片貧困區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；路徑探索

收錄日期：2016年7月21日

貧困問題長期存在亟待解決，是制約中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸之一，備受關(guān)注?；仡櫸覈?0年的反貧困歷程主要經(jīng)歷了4個發(fā)展階段：第一階段：大規(guī)模開發(fā)政策調(diào)整階段；第二階段：調(diào)整扶貧開發(fā)政策階段；第三階段：扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略階段；第四階段：精準(zhǔn)扶貧階段。

經(jīng)過一系列的積極探索與努力應(yīng)對，貧困的面與貧困的程度都明顯呈現(xiàn)出不同程度的減輕，與傳統(tǒng)意義上的十八大片區(qū)相比發(fā)生了顯著性的變化而呈現(xiàn)出新的特征：當(dāng)前，貧困地區(qū)在空間分布上呈現(xiàn)與生態(tài)脆弱地區(qū)高度耦合的格局，山區(qū)、丘陵地區(qū)、限制開發(fā)區(qū)域成為貧困人口最為集中的區(qū)域。

一、集中連片貧困區(qū)域的空間布局及主要問題

（一）集中連片貧困區(qū)域的空間布局。根據(jù)2011年國家發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，將集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場是新階段扶貧開發(fā)工作的重大戰(zhàn)略舉措。確定了六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四川藏區(qū)、新疆南疆三地州14個集中連片特困區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。

（二）集中連片貧困區(qū)現(xiàn)狀及存在的主要問題

1、貧困狀況的地理集中性。從地理區(qū)位分布角度看，14個集中連片貧困區(qū)域主要集中在我國的中西部的山區(qū)或高原地區(qū)，特別是群山連綿區(qū)，比如安徽的貧困人口主要集中在大別山地區(qū)腹地的六安、安慶等地，四川的貧困人口主要分布在涼山彝區(qū)、川西北高原藏區(qū)、川東北秦巴山區(qū)、川南烏蒙山區(qū)等四大連片貧困區(qū)，區(qū)域性貧困特征明顯。另外，還表現(xiàn)在貧困因子的地理集中性，即貧困居民相對集中，貧困因子相對一致，表現(xiàn)為人口集中、地域連片且多為自然生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，多為限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)。

2、貧困成因的綜合復(fù)雜性。我國的貧困連片區(qū)在成因上也表現(xiàn)出錯綜復(fù)雜性。這些原因既有自然的，也有社會的，既有歷史遺留的，也有現(xiàn)在的，既有經(jīng)濟(jì)上的，也有政治上的，既有宗教、民族的，也有體制的，一系列因素交錯融合在一起。如大別山貧困區(qū)貧困的最為重要的原因是群山環(huán)抱、交通閉塞、對外交流不便；在四川藏區(qū)貧困成因最為突出的是民族宗教原因，在當(dāng)?shù)厣畹哪撩袷杖胂蜃诮剔D(zhuǎn)移而導(dǎo)致貧困；再者而言，秦巴山地區(qū)，歷史的政治的原因——川陜革命根據(jù)地的首府與腹心地區(qū)，革命熱情高漲，積極投身革命事業(yè)，殘疾人比其他地方要高。

3、貧困程度的嚴(yán)重性。集中連片貧困區(qū)貧困問題的嚴(yán)重性表現(xiàn)在三個方面：（1）農(nóng)民收入低，地方財政困難。11個連片特困區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地方財政一般預(yù)算收入、農(nóng)民人均純收入三項指標(biāo)分別只相當(dāng)于西部平均水平的49％、44％ 和73％；（2）貧困的代際傳遞。在貧困地區(qū)往往由于祖輩、父輩貧困，易陷入納克斯“貧困惡性循環(huán)怪圈”中，貧困在代際之間傳遞而導(dǎo)致貧困的持續(xù)性、代際突出；（3）特困扶貧成本大。連片地區(qū)地處偏遠(yuǎn)、交通閉塞、資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡劣，甚至有些地區(qū)缺乏基本的生存條件，扶貧的難度大，脫貧成本高，為維持基本的自然條件，需要部分或整體移民。

二、反貧困的模式總結(jié)

（一）參與式扶貧。參與式扶貧理念興起于20世紀(jì)90年代，因其眾多的合理性而受到歡迎。其合理性主要有：（1）參與式發(fā)展，使得窮人有機(jī)會得以表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求，而不是被動式地接受，從而使得扶貧政策更有針對性，有更多地機(jī)會分享成果；（2）參與式發(fā)展有利于政策創(chuàng)新，綜合考慮民眾心聲，提高減貧項目的有效性、效率、可持續(xù)性以及政府的公信力；（3）參與式扶貧可以激發(fā)貧困地區(qū)人民的自我潛能、培養(yǎng)自身的獨(dú)立性，有助于積蓄持續(xù)的脫貧能力；（4）參與式扶貧是一個雙向性的互動過程，通過雙向的溝通，更加能夠深入了解貧困地區(qū)的真實(shí)情況，為后續(xù)的開發(fā)引導(dǎo)貧困地區(qū)走向富強(qiáng)打下基礎(chǔ)。

（二）開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧是當(dāng)前普遍接受的一種扶貧方式。利用貧困地區(qū)的自然資源，進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。扶貧工作從按貧困人口平均分配資金向按項目效益分配資金方面轉(zhuǎn)變，從單純依靠行政系統(tǒng)向主要依靠經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變，從資金單向輸入向資金、技術(shù)、物資、培訓(xùn)相結(jié)合輸入和配套服務(wù)轉(zhuǎn)變。它改變了輸血式的治標(biāo)不治本的扶貧方式，通過開發(fā)自然資源和人文資源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展的能力，通過持續(xù)不斷地造血，增強(qiáng)貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展能力。

三、反貧困路徑分析

（一）精準(zhǔn)扶貧可行性分析

1、政策支持?！笆濉逼陂g，是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的關(guān)鍵時期，扶貧的難度和任務(wù)增加。國家明確提出精準(zhǔn)扶貧思想，并出臺《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，加大扶貧力度，做到六個精準(zhǔn)，根據(jù)不同區(qū)域不同致貧因子有針對性地開展扶貧工作。

2、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。我國集中連片貧困區(qū)域多為維護(hù)生物多樣性、水土保持、水源涵養(yǎng)、生態(tài)屏障的價值較高區(qū)域。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又能科學(xué)地引導(dǎo)貧困地區(qū)脫貧致富。結(jié)合外部援助，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)服務(wù)業(yè)、生態(tài)加工業(yè)等，實(shí)現(xiàn)脫貧致富與保護(hù)環(huán)境之間的雙贏。

3、精準(zhǔn)到戶針對性更強(qiáng)。與以往的扶貧相比，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)到戶，瞄準(zhǔn)貧困群體開展針對性扶貧已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧工作的必然需求。通過實(shí)地調(diào)研走訪到戶深入了解集中連片貧困區(qū)域的貧困戶需求做好動態(tài)評估，精準(zhǔn)識別出扶貧對象扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)貧困區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和自然條件以及扶貧對象的發(fā)展能力，采取針對性措施，從解決突出問題入手，建立有內(nèi)生動力、有活力，能夠讓貧困人口自己勞動致富的長效機(jī)制。

（二）精準(zhǔn)扶貧的挑戰(zhàn)

1、精準(zhǔn)識別難度大。精準(zhǔn)識別是做好精準(zhǔn)扶貧的前提。但在識別過程中也存在一定的難度，主要表現(xiàn)在：（1）貧困人口規(guī)模的確定。按照2015年的貧困標(biāo)準(zhǔn)是2，800元，但農(nóng)戶的收入、支出以及最終所得的實(shí)際收入是個動態(tài)變化的過程，相關(guān)信息更新不及時。貧困規(guī)模人口的確定是根據(jù)扶貧部門測算結(jié)果自上而下分配（指標(biāo)）的，所反應(yīng)的貧困信息可能與真實(shí)情況有一定偏差；（2）識別排異。負(fù)責(zé)精準(zhǔn)識別的工作人員出于私利的考慮或者由于操作環(huán)節(jié)的疏忽等原因造成的未將符合條件的貧困戶納入幫扶范圍。

2、精準(zhǔn)幫扶存在困難。在精準(zhǔn)幫扶過程中對識別的貧困戶的貧困原因、貧困表現(xiàn)、貧困特點(diǎn)、減貧需求把握不夠，在實(shí)際幫扶中往往簡化為提供部分資金、贈送一些生產(chǎn)資料、修建或改造貧困群體住房，甚至只是提供一些日常生活用品而已。此外，當(dāng)前許多幫扶項目對貧困戶提出了一定的入門要求，以至于貧困戶無法承擔(dān)只能選擇放棄，減貧項目的受益者成了非貧困戶。在資金用途、市場、扶貧模式上都存在一定的排異現(xiàn)象。

四、精準(zhǔn)扶貧路徑探討

反貧困是一個長期存在的艱巨任務(wù)，在充分認(rèn)識到貧困問題的同時，要積極地反對貧困。走精準(zhǔn)扶貧道路，精準(zhǔn)識別出扶貧對象，建立健全保障體制機(jī)制、合理調(diào)整貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造條件培育貧困地區(qū)的人力資本，積極引導(dǎo)集中連片貧困地區(qū)居民脫貧致富。

（一）精準(zhǔn)識別扶貧對象。在國家精準(zhǔn)扶貧政策的支持下，做到精準(zhǔn)識別扶貧對象，需加強(qiáng)兩個方面：一是加強(qiáng)評估小組人員培訓(xùn)。開展精準(zhǔn)扶貧業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高評估人員的操作能力，爭取將客觀識別排異降到最低，做到將真正貧困人口納入幫扶范圍；二是多種識別方式并存。在現(xiàn)有的自上而下的測算貧困人口的基礎(chǔ)上，讓貧困戶與社區(qū)代表之間參與到識別過程，采取自下而上的貧困群體識別，確保讓所有的貧困人口都能被識別出來。

（二）建立健全保障體制機(jī)制。從保障的體制機(jī)制角度考慮，精準(zhǔn)扶貧要從財政支持、政策保障、組織協(xié)調(diào)等方面多維度地促進(jìn)集中連片特困區(qū)脫貧。財政資金要適當(dāng)向集中連片貧困區(qū)傾斜，集中連片貧困區(qū)域的發(fā)展離不開必要的物質(zhì)基礎(chǔ)的支撐。要繼續(xù)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。集中連片特困區(qū)域各級政府要立足于本地實(shí)際，成立專門的精準(zhǔn)扶貧小組，制定科學(xué)的貧困區(qū)域發(fā)展規(guī)劃并加強(qiáng)引導(dǎo)。通過制度創(chuàng)新，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)來改善人民生活。建立個人、企業(yè)、社會、國家多元化投資融資的體制機(jī)制，適當(dāng)?shù)毓膭钍袌龌\(yùn)作。

（三）合理調(diào)整貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。集中連片區(qū)要憑借自己的優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，走自己的產(chǎn)業(yè)特色道路。另外，有條件的貧困地區(qū)，還可以抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，引進(jìn)一些有充分利用本地資源優(yōu)勢能促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化本地的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成。但要嚴(yán)把引入關(guān)，避免有重大污染的企業(yè)（工廠）的進(jìn)入。在能源結(jié)構(gòu)上，結(jié)合貧困地區(qū)的現(xiàn)狀和優(yōu)勢，適當(dāng)發(fā)展清潔能源，減少亂砍亂伐、過度開墾、破壞地表植被。

（四）創(chuàng)造條件培育貧困地區(qū)的人力資本。貧困地區(qū)人力資本流失，嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。培育貧困地區(qū)的人力資本，增強(qiáng)本地的可持續(xù)發(fā)展能力，首先要增加基礎(chǔ)教育投入。實(shí)行義務(wù)教育階段學(xué)費(fèi)減、免，對貧困地區(qū)的校舍、學(xué)生宿舍等方面的建設(shè)予以支持，對學(xué)生的學(xué)習(xí)生活進(jìn)行補(bǔ)助，保障貧困地區(qū)的青少年能夠接受基本的教育；其次要引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。根據(jù)自身的發(fā)展需要，向上一級部門爭取相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員，為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。創(chuàng)造條件，鼓勵專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，向當(dāng)?shù)鼐用駛鞑ヒ恍┏Ｓ玫囊子诮邮艿膶I(yè)知識。

（五）適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)移民或必要的勞務(wù)輸出。對于一些生態(tài)貧困特別嚴(yán)重，生存環(huán)境特別惡劣，不適宜人居的貧困地區(qū)，可適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行生態(tài)移民，有組織有計劃地把將這些地區(qū)的原住民遷出到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較好的區(qū)域進(jìn)行異地扶貧開發(fā)。這樣，既可以維護(hù)原住民的生存權(quán)益，又能保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)安全。通過建立現(xiàn)代化農(nóng)村小城鎮(zhèn)，不但轉(zhuǎn)移了農(nóng)業(yè)人口和勞動力，而且減輕了土地利用的壓力。

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