中國海關(guān)貿(mào)易便利化機制改革思考

□文/夏春光

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院　遼寧·沈陽）

中國海關(guān)貿(mào)易便利化機制改革思考

□文/夏春光

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院遼寧·沈陽）

［提要］ 2013年12月W TO第九屆部長級會議達(dá)成“巴厘一攬子協(xié)議”，《貿(mào)易便利化協(xié)議》是其最重要的協(xié)議之一。隨著區(qū)域、多邊、雙方貿(mào)易談判的廣度與深度不斷拓展，對貿(mào)易便利化制度安排的需求也在日益擴大。海關(guān)組織作為國際貿(mào)易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，肩負(fù)著積極配合國家貿(mào)易便利化改革、完善貿(mào)易便利化制度安排的重任。本文重點分析當(dāng)前中國海關(guān)貿(mào)易便利化改革所面臨的壓力，并在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對進(jìn)一步完善中國海關(guān)貿(mào)易便利化制度安排提出建議。

海關(guān)組織；貿(mào)易便利化機制；面臨壓力；對策建議

原標(biāo)題：促進(jìn)中國海關(guān)組織貿(mào)易便利化機制研究

收錄日期：2016年7月4日

伴隨著全球貿(mào)易發(fā)展不斷加深，各國對傳統(tǒng)的關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘的依賴程度不斷下降，反而是對包括貿(mào)易便利化議題在內(nèi)的非傳統(tǒng)議題產(chǎn)生了強烈的談判訴求。這種談判訴求使得世貿(mào)組織、經(jīng)合組織等政府間與非政府間的研究機構(gòu)紛紛加入到對貿(mào)易便利化制度安排的研究行列中來，以期達(dá)成構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化貿(mào)易程序、協(xié)調(diào)海關(guān)合作機制，加快推動貿(mào)易便利化與貿(mào)易安全建設(shè)。海關(guān)貿(mào)易便利化是國家貿(mào)易便利化研究的關(guān)鍵議題，能否有條不紊地致力于海關(guān)貿(mào)易便利化改革是決定一國能否創(chuàng)造優(yōu)越的外貿(mào)發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步融入到全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展浪潮中的關(guān)鍵一步。因此，借鑒發(fā)達(dá)國家海關(guān)貿(mào)易便利化改革的先進(jìn)經(jīng)驗對我國海關(guān)貿(mào)易便利化改革的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、海關(guān)組織促進(jìn)貿(mào)易便利化改革面臨的壓力

中國自2001年加入世貿(mào)組織以來，一直致力于加快推動海關(guān)貿(mào)易便利化制度安排。在“貿(mào)易便利化高于貿(mào)易安全化”的前提條件下，我國海關(guān)組織在推動貿(mào)易便利化方面取得了新進(jìn)展。具體而言，在實施海關(guān)通關(guān)模式改革方面，推出了“屬地申報、口岸驗放”措施并采用標(biāo)準(zhǔn)化電子格式與協(xié)調(diào)一致化數(shù)據(jù)元系統(tǒng)，積極推動“口岸電子執(zhí)法系統(tǒng)”網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，在打破傳統(tǒng)通關(guān)模式的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了力爭在全國推廣的新型關(guān)檢合作“一次申報、一次查驗、一次放行”；在實施海關(guān)管理模式改革方面，落實推動風(fēng)險管理機制改革，推出商品歸類作業(yè)與企業(yè)分類管理作業(yè)模式，在拓寬海關(guān)監(jiān)管模式的同時能夠滿足更多高資信守法企業(yè)享受便捷高效的海關(guān)通關(guān)服務(wù)；在平衡貿(mào)易安全與貿(mào)易便利模式改革方面，我國海關(guān)組織積極響應(yīng)全球?qū)τ谫Q(mào)易安全化與便利化制度安排，與美國簽署“集裝箱安全倡議”、“海關(guān)—商界反恐伙伴關(guān)系”（C—TPAT），與歐盟倡導(dǎo)開展“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”（AEO）互認(rèn)安排、“安全智能貿(mào)易航線試點計劃”。盡管我國海關(guān)組織在貿(mào)易便利化制度安排進(jìn)程中取得了可喜的成績，但是其也面臨巨大的改革壓力。

（一）外部壓力

1、TPP、TTIP帶來的壓力。TPP、TTIP在遵循WTO《貿(mào)易便利化協(xié)議》與NAFTA海關(guān)管理與貿(mào)易便利化制度安排的基礎(chǔ)上，對貿(mào)易便利化提出了新的要求：首先，在通關(guān)層面上強調(diào)了快運安排對促進(jìn)中小企業(yè)貿(mào)易流量的必要性，開展海關(guān)與商界合作為中小企業(yè)提供加急通關(guān)模式；其次，TPP鼓勵成員國共建區(qū)域海關(guān)電子信息合作系統(tǒng)，達(dá)成加強區(qū)域海關(guān)電子信息合作機制，實現(xiàn)通關(guān)信息共享的模式。TPP組織對海關(guān)貿(mào)易便利化的嚴(yán)苛要求是在現(xiàn)有區(qū)域貿(mào)易便利化制度安排的前提條件下所制訂的，目的在于創(chuàng)造高效簡化透明式的海關(guān)管理機制。此種安排給我國海關(guān)貿(mào)易便利化安排施加了巨大壓力，一方面壓力來源于我國海關(guān)組織與區(qū)域其他國家海關(guān)組織在達(dá)成一致標(biāo)準(zhǔn)化、國際商務(wù)流動、營造監(jiān)管環(huán)境、協(xié)調(diào)通關(guān)信息溝通方面存在種種壁壘；另一方面壓力來源于技術(shù)水平，在我國海關(guān)技術(shù)水平基礎(chǔ)較弱的前提下，要保證技術(shù)投入以達(dá)成TPP、TTIP的高標(biāo)準(zhǔn)需要付出高昂代價。

2、同海關(guān)合作部門協(xié)調(diào)帶來的壓力。國家貿(mào)易便利化制度安排涉及到與商品進(jìn)出口的所有部門，而海關(guān)貿(mào)易便利化制度安排僅是其中一環(huán)。同國內(nèi)合作部門協(xié)調(diào)加快國家貿(mào)易便利化制度安排的主要壓力來自于兩個方面：一方面是各檢驗機構(gòu)針對進(jìn)出口獨立設(shè)置了信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，而沒有或者說在較低程度上實現(xiàn)通關(guān)信息的共享。據(jù)國際商會組織調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)貨物進(jìn)出口平均一票貨物所需要完成的單據(jù)多達(dá)60種以上，由于主管機構(gòu)部門對所填單據(jù)內(nèi)容與數(shù)量缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，使得處理單證的工作量增加為原來的4倍多，使貨物通關(guān)時間延長了20％，通關(guān)費用提高了25％；另一方面各部門協(xié)調(diào)程度有待進(jìn)一步加強。我國邊境管理機構(gòu)主要包括海關(guān)、海監(jiān)、邊檢、邊防等機構(gòu)，各成一體、各司其職，在處理承運人、代理人提交的貨物進(jìn)出口單證方面協(xié)調(diào)配合不夠緊密。這一問題形成的根源在于我國對邊境機構(gòu)設(shè)置、定位與協(xié)調(diào)上存在弊端，海關(guān)面臨邊境協(xié)調(diào)的壓力。

（二）內(nèi)部壓力

1、完善政策法律法規(guī)帶來的壓力。復(fù)雜繁多的海關(guān)政策法律法規(guī)與其追求一致化、標(biāo)準(zhǔn)化的原則之間存在明顯的不適應(yīng)。中國海關(guān)組織肩負(fù)著形式多樣、高度復(fù)雜的監(jiān)管職責(zé)，包括對進(jìn)出口許可制度、檢驗檢疫制度、收付匯制度在內(nèi)的諸多方面。從進(jìn)出口企業(yè)角度而言，這無疑加重企業(yè)通關(guān)費用，延長通關(guān)等待時間，縮短企業(yè)的凈利潤。從國際組織加快推進(jìn)貿(mào)易便利化的角度來看，其涉及到通關(guān)單證、單據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化與簡化，通關(guān)數(shù)據(jù)處理的透明化，進(jìn)出口相關(guān)信息公布與獲取的便捷度等，這些方面的要求與中國海關(guān)組織現(xiàn)有的政策法規(guī)之間存在著差距，從而使我國海關(guān)組織面臨著完善政策法律法規(guī)的壓力。

2、改善現(xiàn)代化技術(shù)管理帶來的壓力。從技術(shù)管理的軟環(huán)境角度來看，中國海關(guān)面臨著對大量專業(yè)人才的需求，而且隨著貿(mào)易水平的不斷發(fā)展，對這些專業(yè)人才的需求會更細(xì)分化與專業(yè)化，因此無論是專業(yè)人才的培訓(xùn)還是福利待遇都將會是一筆巨額的開支。再從監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新的硬環(huán)境來看，中國海關(guān)承擔(dān)著逐漸淘汰一批落后的物流監(jiān)管系統(tǒng)、進(jìn)出口許可系統(tǒng)任務(wù)，并且需要開發(fā)現(xiàn)代化、智能化、信息化為特點的新型通關(guān)管理系統(tǒng)、物流監(jiān)管系統(tǒng)。那么無論是軟環(huán)境還是硬環(huán)境角度我國海關(guān)都必須為之付出大量的人力、物力、財力。所以說我國海關(guān)組織面臨著現(xiàn)代化技術(shù)管理帶來的壓力。

3、提高監(jiān)管人員素質(zhì)帶來的壓力。在國際貿(mào)易與區(qū)域貿(mào)易持續(xù)快速發(fā)展的同時，對海關(guān)組織管理職能的認(rèn)識已經(jīng)從傳統(tǒng)的海關(guān)征稅、通關(guān)管理、檢驗檢疫、物流管理拓寬到了包括社會安全、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的眾多領(lǐng)域。這就從管理能力與監(jiān)管水平上對海關(guān)監(jiān)管人員的素質(zhì)提出了要求，要求海關(guān)監(jiān)管人員形成以“企業(yè)為導(dǎo)向”與“服務(wù)為導(dǎo)向”的新型海關(guān)-企業(yè)伙伴關(guān)系。能否適應(yīng)海關(guān)組織職能深度與寬度的新變化，緊跟現(xiàn)代化與信息化的發(fā)展步伐成為考驗海關(guān)管理人員整體素質(zhì)水平的一道難題。所以說，海關(guān)組織監(jiān)管人員的能力素質(zhì)水平與時代發(fā)展預(yù)期的能力素質(zhì)水平之間存在著一定的差距，這也為我國海關(guān)實施貿(mào)易便利化帶來了壓力。

二、海關(guān)組織實施貿(mào)易便利化機制改革思考

（一）宏觀維度的思考

1、從發(fā)展戰(zhàn)略角度融入全球貿(mào)易便利化談判。海關(guān)貿(mào)易便利化談判應(yīng)當(dāng)是建立在雙邊基礎(chǔ)上逐步向多邊拓展的過程。中國應(yīng)從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，兼顧其他國家經(jīng)濟利益選擇的同時，積極推動與加速全球貿(mào)易便利化談判進(jìn)程。在接下來我國新一輪貿(mào)易便利化談判進(jìn)程中，對各個分議題的談判立場與談判策略作通盤考慮，協(xié)調(diào)處理好與各國談判的利益分割與選擇問題，以實現(xiàn)各利益主體在貿(mào)易便利化談判中的“雙贏”。

2、拓展同區(qū)域組織貿(mào)易便利化合作廣度與深度。當(dāng)前我國海關(guān)已經(jīng)與23個國家（地區(qū)）簽訂了政府與海關(guān)間互助合作協(xié)議，這些協(xié)議將關(guān)注點拓寬至國際海關(guān)組織間的雙邊多邊合作交流，在更寬更廣范圍內(nèi)開展行政互助、信息溝通。在區(qū)域海關(guān)合作領(lǐng)域，中國海關(guān)要充分發(fā)揮我國海關(guān)組織“牽頭談判”的作用，通過有針對性地組織地區(qū)海關(guān)會議與培訓(xùn)，通過民間商會組織溝通交流等方式切實推動區(qū)域貿(mào)易便利；在雙邊、多邊合作領(lǐng)域，要加強與國外海關(guān)組織在進(jìn)出口數(shù)據(jù)互換、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、保護(hù)環(huán)境、打擊違法罪犯方面的合作。

3、進(jìn)一步推動海關(guān)組織與商界形成合作伙伴關(guān)系。當(dāng)前，我國海關(guān)與中小企業(yè)的合作伙伴關(guān)系安排進(jìn)展緩慢，其對立的現(xiàn)象比較明顯，海關(guān)作為執(zhí)法者的“官本位”思想依然比較嚴(yán)重。中國海關(guān)組織在創(chuàng)新搭建與商界合作伙伴關(guān)系的進(jìn)程中，首先需要明確自身的定位，即需要打破傳統(tǒng)的“管理”與“被管理”的角色定位，逐漸向“服務(wù)企業(yè)”、“便捷企業(yè)”的角度轉(zhuǎn)換。考慮到我國中小企業(yè)普遍實力較弱的現(xiàn)狀，與商界搭建合作伙伴關(guān)系的范圍應(yīng)優(yōu)先以大企業(yè)為主，適時逐步擴展到中小企業(yè)。同時，要充分發(fā)揮民間商貿(mào)行業(yè)協(xié)會等非政府組織在提供信息咨詢、職業(yè)人員培養(yǎng)、政府與企業(yè)溝通方面的積極作用，建立長效聯(lián)動的配合機制。

（二）微觀維度的思考

1、推動口岸管理部門管理體制改革。貿(mào)易便利化建設(shè)的重點是海關(guān)貿(mào)易便利化制度建設(shè)，即能否形成一套科學(xué)合理的制度安排來實施貿(mào)易便利化。在此要求下，中國海關(guān)應(yīng)當(dāng)首先轉(zhuǎn)變管理理念，從“行政導(dǎo)向”向“客戶導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，監(jiān)管理念也應(yīng)當(dāng)從“以貨物為評估單位”轉(zhuǎn)向“以企業(yè)為評估單位”；在現(xiàn)代化管理能力建設(shè)方面，海關(guān)組織應(yīng)當(dāng)加快實施口岸電子執(zhí)法信息系統(tǒng)的更新，組織海關(guān)專家致力于研究“合理配置海關(guān)資源，加強口岸電子信息互換機制”議題，促成建成一個由海關(guān)主導(dǎo)的新型貨物口岸通關(guān)一體化管理機制。

2、營造口岸貿(mào)易便利化環(huán)境建設(shè)。能否協(xié)調(diào)把握便利化建設(shè)與安全化建設(shè)成為推動海關(guān)口岸環(huán)境建設(shè)的重點。一是考慮到海關(guān)環(huán)境監(jiān)護(hù)體制存在著脆弱性，中國海關(guān)組織有必要加強對海關(guān)安全環(huán)境研究的投入。在響應(yīng)全球貿(mào)易供應(yīng)鏈安全的倡議下，要辯證地看待兩者的關(guān)系，創(chuàng)新思路改善兩者之間的關(guān)系；二是鑒于海關(guān)電子化信息程度存在較大的改善空間，應(yīng)當(dāng)依托信息網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立單一窗口模式。新加坡自1989年開始使用基于EDI為基礎(chǔ)的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)（TradeNet）自動化邊境管理監(jiān)督系統(tǒng)，并且在此基礎(chǔ)上，新加坡海關(guān)與日本、美國等部分發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)了海關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)機制，使電子化信息處理達(dá)到了空前的效果。這種口岸環(huán)境的建設(shè)有利于實現(xiàn)海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化管理，創(chuàng)造性地實現(xiàn)了“雙贏”或“多贏”局面；三是加強海關(guān)監(jiān)管人員監(jiān)管素養(yǎng)與執(zhí)法廉政建設(shè)，消除國際貿(mào)易中存在著的“非效率隱患”。

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