《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》的立法突破與障礙
——兼論與其他城市相關(guān)立法實踐的經(jīng)驗比較

閔　杰

(黑龍江省婦女研究所，黑龍江 哈爾濱　150001)

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《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》的立法突破與障礙
——兼論與其他城市相關(guān)立法實踐的經(jīng)驗比較

閔杰

(黑龍江省婦女研究所，黑龍江 哈爾濱150001)

[摘要]文章認(rèn)為頒布和實施地方性婦女權(quán)益保障條例，是充分尊重地方立法權(quán)、探索與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平、當(dāng)?shù)貗D女事業(yè)發(fā)展的階段性特點相適應(yīng)的有益舉措，但也面臨著強(qiáng)制性的約束機(jī)制不夠、貫徹落實前景堪憂、立法表述有待精準(zhǔn)等困難和障礙。建議立法機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)組織等階段性地對條例的實施進(jìn)行評估，進(jìn)行必要的補(bǔ)充、調(diào)整和完善，真正運(yùn)用法治思維和法制方式改善和解決婦女最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的根本利益問題。

[關(guān)鍵詞]婦女權(quán)益；地方立法；社會性別平等

國家、政府是公共管理的主體，而公共政策是政府進(jìn)行公共管理包括推動性別平等與婦女發(fā)展的主要手段。婦女平等、充分享有基本人權(quán)，實現(xiàn)法律上和事實上的男女平等是當(dāng)今世界不可阻擋的潮流。我國經(jīng)歷近半個世紀(jì)的法制建設(shè)以及婦女賦權(quán)，形成了以《憲法》為根據(jù)，以《婦女權(quán)益保障法》為主體，包括國家各種單行法律、地方性法規(guī)和政府各部門行政法規(guī)在內(nèi)的保護(hù)婦女權(quán)益的法律體系，婦女的各項基本權(quán)利得以根本保障。

1980年，我國政府簽署了《消除對婦女一切形式歧視公約》，承諾通過“采取一切適當(dāng)措施，包括制定法律”促進(jìn)社會性別平等，此后，我國的婦女發(fā)展事業(yè)開始具有社會性別視角和國際視野。自1992年我國頒布實施、2005年修訂《婦女權(quán)益保障法》以來，全國各省、直轄市以《婦女權(quán)益保障法》為上位法，分別制定了實施辦法和細(xì)則，據(jù)此開展本地區(qū)的婦女權(quán)益保障工作。

2010年以來，全國各地的許多省會城市以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都開始了對地方性(城市區(qū)域內(nèi))婦女權(quán)益保障立法的試水工作，先后有廣州、珠海、青島、長春、濟(jì)南、成都、包頭等地出臺了當(dāng)?shù)氐膵D女權(quán)益保障條例。2013年1月1日施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》，成為中國內(nèi)地首部性別平等的地方法規(guī)。

據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，哈爾濱市人口共1 063.59萬，其中婦女478.41萬，占總?cè)丝诘?9.7%。作為全國49個擁有地方立法權(quán)的城市之一，哈爾濱市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平居全省前列，法制機(jī)構(gòu)建設(shè)相對完善，具備出臺婦女權(quán)益保障地方法律法規(guī)的客觀條件。在這樣的背景下，《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》經(jīng)哈爾濱市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2014年6月20日通過，黑龍江省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議于2014年8月14日批準(zhǔn)，于2014年11月1日起正式施行。

《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》是哈爾濱市首部專門維護(hù)婦女權(quán)益的地方性法規(guī)，是結(jié)合哈爾濱市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際和新時期婦女事業(yè)發(fā)展的階段性特點，靈活運(yùn)用地方立法權(quán)的有益探索和嘗試，是對哈爾濱市婦女發(fā)展和社會性別平等的迫切需要的回應(yīng)，標(biāo)志著哈爾濱市婦女權(quán)益保障以及性別平等發(fā)展進(jìn)入有法可依的新階段，也為全省其他地市出臺相關(guān)條例提供了經(jīng)驗借鑒和良好示范。

一、取得的突破和進(jìn)展

《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》共三十五條，以民生視角為切入點，強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任，關(guān)注和維護(hù)弱勢群體的訴求，緊緊圍繞婦女的生存和發(fā)展現(xiàn)實需求確立具體條目，在內(nèi)容上力求對《婦女權(quán)益保障法》和《黑龍江省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》的原則性規(guī)定進(jìn)行有針對性的細(xì)化，著力解決哈爾濱域內(nèi)侵害婦女權(quán)益突出的實際問題，并在相當(dāng)程度上強(qiáng)化了保障措施。

(一)關(guān)注婦女生存和發(fā)展的需求

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會各階層的利益博弈和利益沖突進(jìn)一步凸顯，婦女群體也不再是鐵板一塊，不同社會階層的婦女各自的利益訴求也不盡相同。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的新的發(fā)展階段下，在哈爾濱作為東北老工業(yè)基地、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、歷史包袱沉重的時代背景和作為全國人口老齡化程度較高的城市之一的現(xiàn)實背景下，弱勢階層婦女的生活水平和權(quán)益保障狀況成為重要的民生問題。為此，《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》第十條規(guī)定：“衛(wèi)生、文化和新聞出版、民政等部門，婦女聯(lián)合會等社會團(tuán)體，城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對留守婦女和空巢、失獨、年老等婦女的人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)。”第十八條規(guī)定：“市、區(qū)、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)完善流動婦女權(quán)益保障制度，逐步實現(xiàn)流動婦女享有與本行政區(qū)域婦女同等的權(quán)利和服務(wù)?！边@些向弱勢婦女傾斜的條款為保障婦女的生存和發(fā)展提供了重要支撐。在其他城市地方立法中，也有對老年婦女和流動婦女的表述，但各自側(cè)重點有所不同?！栋^市婦女權(quán)益保障條例》第三十四條第三款規(guī)定：“遺棄孤寡、老年、病殘和其他喪失勞動能力的婦女”，著眼于老年婦女處于生命周期后半程的人身權(quán)利保障?！稘?jì)南市婦女權(quán)益保障若干規(guī)定》第二十九條規(guī)定：“市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)安排福利彩票和體育彩票的公益金用于資助老年、殘疾、孤寡、貧困婦女的公益事業(yè)和支持開展婦女文體活動”，側(cè)重點在于運(yùn)用公益金加強(qiáng)對老年婦女等弱勢群體的經(jīng)濟(jì)支持?！肚鄭u市實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》第二十五條規(guī)定：“鼓勵醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會組織為老年婦女義診或者在醫(yī)療、護(hù)理和康復(fù)等方面給予優(yōu)待和照顧”則著力于鼓勵社會組織對老年婦女健康領(lǐng)域的傾斜和幫扶。而針對老年婦女等弱勢群體進(jìn)行心理疏導(dǎo)和心理支持，《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》的視角和切入點則是相關(guān)立法中的首例。

(二)強(qiáng)化社會性別統(tǒng)計制度的重要性

在以往的立法實踐過程中，由于缺乏分性別統(tǒng)計資料，女性在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的需求狀況、貢獻(xiàn)率以及平等獲得社會發(fā)展成果的狀況被全口徑數(shù)據(jù)所掩蓋，這給完善地方公共政策，用社會性別視角科學(xué)評估女性的社會地位和性別平等程度帶來不便和障礙，另一方面，也使全社會對兩性不平等現(xiàn)象的敏感性受到弱化。為扭轉(zhuǎn)這一局面，《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》第六條規(guī)定：“市、區(qū)、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善社會性別統(tǒng)計制度，做好相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的分性別統(tǒng)計、監(jiān)測、評估工作，定期發(fā)布社會性別統(tǒng)計報告”，這對長期監(jiān)測我市婦女發(fā)展?fàn)顩r鋪墊了基礎(chǔ)性的工作，將改變在各部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中缺少分性別數(shù)據(jù)，或者并未形成分性別報告的狀況。據(jù)不完全統(tǒng)計，在全國各城市的婦女權(quán)益保障立法實踐中，強(qiáng)調(diào)分性別統(tǒng)計數(shù)據(jù)重要性的僅珠海、濟(jì)南和深圳等地，前兩者僅做原則性規(guī)定，而強(qiáng)調(diào)定期發(fā)布社會性別統(tǒng)計報告的，僅《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》和《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》兩例。

(三)對家庭暴力、分手離婚后騷擾婦女等侵害行為進(jìn)行明確規(guī)定

據(jù)哈爾濱市民政部門統(tǒng)計，2012年我市共有35 464對夫妻離婚，平均每天近百對夫妻解除婚姻關(guān)系。當(dāng)年，哈爾濱以28%的離婚率位列全國離婚率最高的城市第十名，是唯一一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)離婚率如此高的省會城市。為保障婦女在婚姻變動后，本人及其親屬的正常工作和生活得以平穩(wěn)過渡，《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》第二十二條規(guī)定：“男方在女方提出離婚、拒絕或者終止戀愛關(guān)系后，以及在解除夫妻關(guān)系后，不得對女方及其親屬施以糾纏、騷擾、侮辱、威脅、打罵等行為”，這在城市相關(guān)立法方面尚屬首次。在各地立法中，針對離婚婦女的保障多著眼于財產(chǎn)分割、戶籍變更等方面，僅《包頭市婦女權(quán)益保障條例》第四十三條對婚戀關(guān)系終結(jié)后騷擾女性的行為有所表述，“夫妻離婚后，男方不得以任何借口干預(yù)女方的正常生活和自由，不得侵犯女方的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利”，但表述相對粗疏，而且對象僅限離婚婦女本人，并未涵蓋女方親屬。

近年來，哈爾濱市家庭暴力案件數(shù)量呈逐年上升趨勢。據(jù)哈爾濱市人大內(nèi)司委統(tǒng)計顯示，哈爾濱市家庭暴力的受害方九成以上是女性，且以平均每年2.7個百分點的速度持續(xù)增加；在今年對省女子監(jiān)獄的369名女性服刑人員調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，遭受過家庭暴力的比例高達(dá)51.2%；因反抗丈夫或其他家庭成員長期打罵而犯故意殺人或故意傷害罪的分別占15%左右。家庭暴力是違反婦女人權(quán)的犯罪行為，對婦女的身心造成巨大傷害，對社會穩(wěn)定帶來巨大隱患。為扭轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)中在預(yù)防和制止家庭暴力方面的權(quán)屬不清、職責(zé)不明的不利局面，《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》對禁止家庭暴力作出了詳細(xì)規(guī)定，將預(yù)防和制止家庭暴力工作納入轄區(qū)內(nèi)社會管理綜合治理工作的范疇；要求公安機(jī)關(guān)接到相關(guān)報案后，及時出警并依法處理，不得推諉；針對家庭暴力案件取證難問題，規(guī)定了相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)受害婦女要求及時為其提供受害情況證明。可喜的是，有可能成為我國首部有關(guān)防治家庭暴力的地方性法規(guī)——《哈爾濱家庭暴力防治條例》(草案)已于9月提請市人大常委會進(jìn)行二次審議，如能盡快通過，二者將形成互補(bǔ)之勢。

(四)與《哈爾濱市婦女事業(yè)發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)》緊密銜接

推動哈爾濱市婦女事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展，是政府部門的責(zé)任所在，更是一項長期艱巨的戰(zhàn)略性任務(wù)?！豆枮I市婦女權(quán)益保障條例》緊緊圍繞《哈爾濱市婦女事業(yè)發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)》的具體內(nèi)容，制定了相應(yīng)條款，為推進(jìn)和完成指標(biāo)，營造婦女發(fā)展良好氛圍奠定了法律基礎(chǔ)。

在提高人口素質(zhì)，強(qiáng)化政府服務(wù)方面，第十七條規(guī)定“市、區(qū)、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施預(yù)防人口出生缺陷，免費(fèi)為準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方提供婚前醫(yī)學(xué)檢查服務(wù)”(濟(jì)南、包頭和珠海等地的權(quán)益保障條例中也有所涉及)；在保障婦女平等享有勞動權(quán)利、保障農(nóng)村婦女平等獲得經(jīng)濟(jì)資源方面，第十一條和第十二條分別做了相應(yīng)規(guī)定，在勞動場所保護(hù)方面，第十四條規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)保障女職工職業(yè)衛(wèi)生安全，減少職業(yè)病的發(fā)生，并按規(guī)定給女職工發(fā)放衛(wèi)生費(fèi)用”，在相關(guān)婦女領(lǐng)域立法中，僅《包頭市婦女權(quán)益保障條例》中對此有所強(qiáng)調(diào)；在保障婦女在婚姻家庭關(guān)系中的財產(chǎn)權(quán)益、保障婦女依法獲得法律援助和司法救助等方面，條例均做了詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)定對于改善婦女生存發(fā)展的社會環(huán)境，推進(jìn)我市、乃至我省的婦女發(fā)展規(guī)劃實施都起到了重要的作用。

二、面臨的障礙和困境

作為地方立法的有益探索和嘗試，《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》的出臺和實施也面臨障礙和困境：一方面，隨著我國法制型社會建設(shè)的推進(jìn)，國家立法呈現(xiàn)細(xì)化趨勢，地方立法空間緊縮，地方立法如何在不違背、不抵觸憲法和上位法的基礎(chǔ)上，探索一套與地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平相適應(yīng)、具有創(chuàng)新和突破、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，其難度巨大；另一方面，婦女作為國家公民，其權(quán)益作為基本人權(quán)，在政治、經(jīng)濟(jì)、健康、就業(yè)等領(lǐng)域有相應(yīng)法律規(guī)定，如何與同位階的法律法規(guī)保持平衡與和諧，又能適度糾正性別中立政策，同樣考驗著立法智慧和立法水平。

(一)強(qiáng)制性約束機(jī)制不夠，貫徹落實前景堪憂

法律的真正價值在于融入社會生活，成為每個社會公民價值取向的“最大公約數(shù)”。盡管《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》的立法理念強(qiáng)調(diào)細(xì)化《婦女權(quán)益保障法》和《黑龍江省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》的內(nèi)容，但囿于上位法中的一些模糊表述，以及婦兒工委和婦女聯(lián)合會組織的行政職責(zé)權(quán)限而難以突破，當(dāng)從政策層面進(jìn)入具體執(zhí)行過程時，勢必會出現(xiàn)由于實施環(huán)節(jié)制度化程度不足、可操作性不強(qiáng)，使得條例推行過程呈現(xiàn)出由上而下的弱化傾向和乏力態(tài)勢。

盡管該條例有27處采用了“應(yīng)當(dāng)”，僅兩處采用的是“可以”來約定公共部門及企業(yè)等主體的責(zé)任義務(wù)，但由于法律條款表述與民眾日常使用習(xí)慣上的差異，使得條例的理解方面存在一定程度的差異和誤區(qū)。根據(jù)全國人大常委會法工委的解釋，“必須”等同于“法定”，而“應(yīng)當(dāng)”在法律意義上的理解應(yīng)為“必須”。以條例第九條為例，“市、區(qū)、縣(市)人民政府在制定公共政策時，對涉及婦女權(quán)益的重大問題，應(yīng)當(dāng)聽取婦女聯(lián)合會的意見，并公開征求各界婦女意見”，該款應(yīng)理解為：轄區(qū)內(nèi)制定公共政策時，涉及婦女權(quán)益的重大問題，如果沒有聽取婦聯(lián)組織的意見，并公開征求各界婦女意見的，當(dāng)上述主體提出異議時，該政策可以視作無效。而民眾、企業(yè)，乃至許多政府部門在對“應(yīng)當(dāng)”的理解上，通常是看做“可以”來對待，尤其在沒有強(qiáng)制性措施加以保障的情況下，這一義務(wù)性約定大打折扣的情況屢見不鮮，當(dāng)婦女權(quán)益遭受侵害時，各級行政及審判機(jī)關(guān)很難直接援引或依據(jù)《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》進(jìn)行執(zhí)法和判決，貫徹落實條例面臨著重重困難。

(二)立法表述有待精準(zhǔn)，內(nèi)容有待進(jìn)一步擴(kuò)充

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會生活的多元化，性騷擾、家庭暴力事件激增，目前已成為人們?nèi)粘９ぷ?、生活中人身?quán)利被侵害的主要困擾之一，其受害者大多是女性。為此《哈爾濱市婦女權(quán)益保障條例》在性騷擾、家庭暴力等方面進(jìn)行了諸多規(guī)定。然而，由于沒有對性騷擾、家庭暴力的內(nèi)涵、外延、行為特征作出明確界定，甚至“性騷擾”和“家庭暴力”目前還不是明確的法律用語，也沒有給出具體、可操作的處罰措施，因此，就哪些行為可算作性騷擾和家庭暴力，如何處罰的爭議持續(xù)不斷，性騷擾和家庭暴力案例仍舊處在立案難、取證難、處罰難的尷尬境地。在法律進(jìn)一步明晰和完善之前，性騷擾的受害者依舊很難依法維權(quán)。與此同時，由于目前涉及性騷擾和家庭暴力的法律從屬婦女權(quán)益保障范疇，并沒有出臺保護(hù)男性免遭性騷擾和家庭暴力的法律條文，所以男性遭遇性騷擾和家庭暴力后想要通過法律制度維權(quán)會比女性更加艱難。

三、結(jié)語

十八屆四中全會指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，要以良法善治推進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)社會進(jìn)步。這給婦女維權(quán)和促進(jìn)性別平等提供了新的工作方向和根本解決途徑：以法治思維和法治方式改善和解決婦女最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的根本利益問題?！豆枮I市婦女權(quán)益保障條例》的出臺和實施正是完善公共政策、推動性別平等的有力舉措。

作為公共政策這根無形但有力的“指揮棒”，條例的出臺和實施并不是終點，而是機(jī)遇和開端。作為政府部門，立法機(jī)構(gòu)要時刻強(qiáng)化責(zé)任意識和使命意識，階段性的對條例進(jìn)行客觀評估，進(jìn)行必要的補(bǔ)充、調(diào)整和完善，發(fā)揮法律的引領(lǐng)和助推功能，以適當(dāng)?shù)姆绞綄⒐ぷ髦邢鄬Τ墒斓慕?jīng)驗和做法上升為法律規(guī)范，進(jìn)一步鞏固發(fā)展成果；作為樞紐性的社會組織，各級婦聯(lián)要打破僅從婦女的視角保護(hù)婦女的思維模式，而是從賦權(quán)的角度和行動，真正倡導(dǎo)實質(zhì)性平等，同時，條例的立法原則也要求各級婦聯(lián)不斷提高工作能力和工作水平，打造專業(yè)化程度高、社會性別敏感性強(qiáng)的婦女維權(quán)隊伍。社會性別平等不可能僅靠一部法律條例達(dá)成，需要社會各主體凝聚共識，發(fā)揮力量，共同努力。

責(zé)任編輯：李新紅

Legislative Breakthrough and Obstacles of “Regulations of Women’s Rights and Interests in Harbin”——A Comparative Analysis of the Relevant Legislative Experience in Other Cities

MIN Jie

(Women’s Institute of Heilongjiang Province，Harbin 150001，China)

Abstract：This paper holds that the promulgation and implementation of local regulations for women protection is a useful way to respect the local legislative authority，and explore the developing level of local economy and culture，and the stage characters of the local women affairs. However，there are also problems such as inadequate obligatory restrictions，inefficient implement，and inaccurate legislative expressions. It is suggested to evaluate the implement，make amendments，adjustment and improvement. To protect the rights that women care most with laws.

Key words：women’s rights；local regislation；social gender equality

[收稿日期]2015-06-09

[作者簡介]閔杰(1983-)，女，助理研究員，碩士，主要從事社會性別與法律研究。

[文章編號]1004—5856(2016)06—0011—04

[中圖分類號]D923.8

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.04.004