政府績效審計淺議

□文/胡慧聰　張　麗（大連財經(jīng)學院遼寧·大連）

政府績效審計淺議

□文/胡慧聰張麗
（大連財經(jīng)學院遼寧·大連）

［提要］政府績效審計既是一種管理審計，又是一種治理審計。本文闡述政府績效審計的含義、特點、目標及內(nèi)容，分析政府績效審計存在的問題，并提出改善對策。

績效；政府績效；績效審計

原標題：政府績效審計存在的問題及對策

收錄日期：2016年8月29日

一、政府績效審計含義及特點

（一）政府績效審計的含義。績效審計產(chǎn)生于20世紀70年代的瑞典，發(fā)展至今包括的內(nèi)容已經(jīng)相當廣泛。相比而言，我國的績效審計起步較晚，產(chǎn)生于20世紀80年代初國家審計制度建立之后?？冃徲嬜鳛檎冃Ч芾淼闹匾M成部分，是由獨立的審計機構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標準，運用審計程序和方法，對政府及各隸屬部門、事業(yè)單位經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性和資金使用效益進行的審計及評價，是對政府部門事中、事后經(jīng)濟行為的監(jiān)督評價，能及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進建議，以促進政府科學管理、提高績效的一種獨立性的監(jiān)督活動。

（二）政府績效審計的特點

1、審計標準的多元化?？冃徲嫷姆秶蛢?nèi)容的廣泛性決定了其審計標準呈現(xiàn)多元化。首先，從行業(yè)和專業(yè)類型看，審計的范圍和內(nèi)容涉及社會經(jīng)濟活動的各行業(yè)、各部門，并且單位效益實現(xiàn)過程和表現(xiàn)形式也各有不同，這使得衡量審計對象經(jīng)濟、效益效果的標準、尺度不統(tǒng)一，很難對績效的質(zhì)量和程度做出定性、定量和絕對的評價，呈現(xiàn)多元性特點；其次，從地域看，由于國家、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，政府管理模式各有不同，各地政府職能定位的側(cè)重點也不同，使得衡量不同國家、不同地區(qū)地方政府績效的評價標準也存在差異，具有地域性、空間性特點，不能一概而論；最后，從時間看，績效審計標準也不是一成不變的，它會隨著政治、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會需求的變化而發(fā)展改變，具有階段性、動態(tài)性特點。

2、審計范圍和內(nèi)容的廣泛性。政府績效審計是財政財務收支真實性、合規(guī)性審計的延伸和擴展，是在其基礎上逐步發(fā)展起來的，其目的主要是對審計事項進行深層次的經(jīng)濟性、效率性和效果性核查、審計，并作出客觀評價，這就意味著績效審計涵蓋的范圍和內(nèi)容較廣，不但包括政府部門及其所屬單位，還要包括其他使用了公共資源、公共資金的企業(yè)、社會組織等單位；不僅包括人大、政協(xié)、政府機關(guān)、事業(yè)單位等行政單位經(jīng)費支出，還包括社會福利、科研衛(wèi)生、教育文化等公共事業(yè)性財政支出。

3、審計風險大、成本高。政府績效審計范圍和內(nèi)容的廣泛性、審計標準的多樣性以及審計過程的持續(xù)性，這些特點必將鑄就政府績效審計風險大、成本高?？冃гu估本身具有跨行業(yè)、跨學科、綜合性強等特點，績效審計更是如此。績效審計則是結(jié)合政治、經(jīng)濟、社會等因素，由專業(yè)人員對一系列相關(guān)數(shù)據(jù)進行科學、系統(tǒng)的綜合性比較、分析計算，量化評價指標，從而將審計對象相關(guān)數(shù)據(jù)與其指標標準或預期比較、評價，并做出結(jié)論的過程。然而，政府績效審計結(jié)果的準確性對審計人員、所屬地區(qū)，乃至一個國家的宏觀政策都會產(chǎn)生較大的影響，不僅審計機關(guān)自身要為其出具的審計結(jié)果承擔一定的審計風險，更可能會影響到一個地區(qū)，甚至是整個國家的經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定?？梢?，績效審計評價指標是科學、嚴謹，專業(yè)性高、綜合性強的標準體系，在績效審計指標評價體系尚不健全完善的情況下，要開展績效審計要求審計部門的行業(yè)性專業(yè)人才和綜合性人才付出長期的、巨大的工作量才能實現(xiàn)，審計風險較大、成本較高。在我國，由于沒有形成明確的法律制度、準則性的操作指導文件及指標評價體系，這一特點更為突出。

4、審計過程的持續(xù)性。政府公共管理活動不是一個短期事項，是一個長期的過程，涉及資金大、項目多，審計的績效往往不能馬上體現(xiàn)出來，大部分需要經(jīng)過幾個階段、甚至數(shù)年、數(shù)十年才能表現(xiàn)出來，這就需要審計部門進行持續(xù)的、長期的跟蹤審計和大量的綜合、系統(tǒng)的比較分析、調(diào)查研究，才能對其進行客觀、全面的績效評價。

二、政府績效審計目標及內(nèi)容

（一）政府績效審計的目標。政府審計的主要目標為：對政府職能履行績效的評價和監(jiān)督，促使政府改進管理，提升公共服務水平，提高公共資源、資金的使用效益、效果及效率，確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，維護社會公平正義，保護資源環(huán)境、建設生態(tài)文明，改善和保障民生。最高審計機關(guān)國際組織認為，政府績效審計的目標首先是向政府和社會各界提供準確、可靠、有價值的信息，為管理者做出決策提供參考依據(jù)，發(fā)揮審計的參謀助手作用，向社會各界和人民大眾公告政府的施政績效和職責履行中存在的問題，發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，從而進一步強化政府部門的責任。其次是改進政府部門管理和服務的質(zhì)量，鼓勵和促進更加優(yōu)化的管理方法的制定和推行，建立準確高效的信息系統(tǒng)，更加經(jīng)濟有效地管理、配置和使用公共資源。

（二）政府績效審計的內(nèi)容。政府績效審計的主要內(nèi)容包括經(jīng)濟性、效率性和效果性，即“3E”審計。具體來說：（1）經(jīng)濟性是指投入的人力、物力、財力等資源，是否經(jīng)濟合理地利用，是否以最少的資源投入獲得最大的產(chǎn)出，主要是資源投入和使用的成本節(jié)約程度和資源使用的科學合理性；（2）效率性是投入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，指以一定的投入取得最佳的產(chǎn)出，即支出是否高效；（3）效果性則是指計劃和方案既定目標的實現(xiàn)程度，強調(diào)預期目標與實際結(jié)果之間的差距，即在多大程度上達到了政策目標、經(jīng)營目標及其他的預期目標和結(jié)果。

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，績效審計的內(nèi)容不應僅僅局限于“3E”目標，還應該拓展到公平性（Equity）和環(huán)境的可持續(xù)性（Environment）即“5E”目標。公平性是指服務、產(chǎn)出和結(jié)果分配的過程要體現(xiàn)公正、平等，主要是資源分配和社會發(fā)展中的差異性等問題。環(huán)境的可持續(xù)性則主要關(guān)注的是環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護等方面的問題，如不可再生資源、能源的過度開采，城市化、工業(yè)化帶來的氣候污染、水污染、環(huán)境污染等。

三、政府績效審計存在的問題

（一）審計效果受到限制。審計機關(guān)作為地方政府的所屬部門，審計查處力度和整改落實均受到限制。表現(xiàn)在，一方面上級審計機關(guān)委托下級審計機關(guān)開展的審計項目，下級審計機關(guān)上報審計結(jié)果時，要維護地方政府利益，審計結(jié)果會經(jīng)過地方政府的審核同意后才上報，在這個過程中，一些敏感、嚴重的問題就會被截留下來；另一方面地方審計機關(guān)在審計過程中發(fā)現(xiàn)的一些普遍性、傾向性問題，大多是當?shù)卣疄榉龀之a(chǎn)業(yè)、促進發(fā)展或解決階段性困難所采取的特殊政策、非常手段，大多都由政府領導直接決策或參與決策，這就給作為下級部門的審計機關(guān)的監(jiān)督工作和查處力度帶來很大的阻力，嚴重影響審計效果，致使部分問題屢查屢犯。

（二）政府績效審計指標評價體系缺失。我國政府績效審計起步較晚，雖然學術(shù)界從不同角度、多個側(cè)面對政府績效審計做了大量的研究，但大部分仍停留在理論層面，沒有結(jié)合我國實際情況進行引導、推進和全面研究。國家審計署雖然在政府績效審計評價體系方面給出了大的方針政策，但評價標準較為模糊、片面，制定的方針政策并沒有結(jié)合各地區(qū)的實際情況，可操作性不強，具體實施過程中往往主觀意識較強，較易脫離實際，致使績效審計評價無據(jù)可依或依據(jù)不充足，影響審計質(zhì)量和審計可信度，同時增加了審計風險。這些因素都給政府績效審計的開展帶來極大的困難，嚴重阻礙政府績效審計的發(fā)展。

（三）政府績效審計的方法和技術(shù)難以統(tǒng)一。審計人員在政府績效審計中可以靈活地選擇與被審計事項相適應的技術(shù)和方法?？冃徲嫾夹g(shù)方法的不統(tǒng)一，給審計人員提供了自由選擇的余地。審計人員在政府績效審計中可以靈活地選擇與被審計事項相適應的技術(shù)和方法進行審計。例如，高速公路系統(tǒng)可以用實地檢查的辦法，確定公路的狀態(tài)和維護系統(tǒng)是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部門，審計人員必須更多地采用政治、經(jīng)濟和社會學的觀點和方法來衡量?？冃徲嫹椒ê图夹g(shù)的不統(tǒng)一，給審計人員提供了自由選擇的余地，也使審計的風險加大，給審計證據(jù)提出了更高的要求。

（四）審計人員的專業(yè)勝任能力不足?？冃徲媽徲嬋藛T知識結(jié)構(gòu)、技能素質(zhì)要求較高，既需要諸如計算機、管理學、統(tǒng)計學、工程學、金融學、環(huán)境資源等多方面的專業(yè)性人才，又需要既掌握財務知識又能熟練操作計算機、熟悉法律及其他社會科學的復合型人才。從各國的發(fā)展水平看，大部分國家都具備多元化的審計人才隊伍結(jié)構(gòu)，除審計師，還有各專業(yè)領域的專家，而我國各級審計機關(guān)大多都以“財會型”人才隊伍為主，普遍都未實現(xiàn)多專業(yè)人才隊伍，專業(yè)知識結(jié)構(gòu)更是距離多元化相差甚遠。

四、解決對策

（一）確保政府績效審計的獨立性和權(quán)威性。應改變我國現(xiàn)行的政府審計模式，將審計機關(guān)從政府中獨立出來，直接隸屬于全國人民代表大會，使之向立法型審計模式發(fā)展。這種模式下，審計機關(guān)權(quán)限由憲法賦予，直接向人大負責并報告工作，審計經(jīng)費、人員的任免由法律法規(guī)確定，這樣才能使審計機關(guān)真正從國家行政職能中脫離出來，保證審計工作不受行政部門干涉，客觀、公正地發(fā)揮其監(jiān)督職能，才能保證審計效果和審計結(jié)果公開制度的落實，確保政府審計的獨立性和權(quán)威性。

（二）健全完善績效審計法律法規(guī)。盡快從立法上明確政府績效審計概念、地位，制定政府績效審計準則規(guī)范及操作指南，明確政府績效審計的目標、范圍、內(nèi)容、責任、風險、方法程序及評價指標體系等，使審計機關(guān)、審計人員的績效審計行為有法可依，明確審計責任，規(guī)避審計風險，提高政府績效審計工作的質(zhì)量，為開展和推行政府績效審計提供有力的法律依據(jù)。

（三）引進先進的審計技術(shù)和方法。政府績效審計范圍、內(nèi)容的廣泛性和綜合性決定了其審計技術(shù)和方法的多樣性和復雜性，因此尋找和發(fā)掘適用于政府績效審計的專門技術(shù)和系統(tǒng)方法。一方面要根據(jù)政府績效審計工作需求，引進國內(nèi)外先進的儀器器械、設施設備等用來測量測算、計算分析相關(guān)數(shù)據(jù)；另一方面要學習和借鑒國內(nèi)外政府績效審計的思路方法和技術(shù)手段，學習他們?nèi)绾螌Σ煌瑢徲媽ο?、不同審計?nèi)容有針對性地選擇運用審計技術(shù)和方法，如何運用數(shù)據(jù)收集法和數(shù)據(jù)分析法獲取審計證據(jù)、進行對比分析，如何運用獲取的審計證據(jù)，分析形成最終的審計結(jié)論。

（四）培養(yǎng)綜合性審計人才隊伍。審計人員的專業(yè)勝任能力是廣泛開展績效審計的必要保障，因此應注重加強審計人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德的培養(yǎng)。首先，要改善審計人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)。也就是說，要提高審計人員專業(yè)知識的“廣度”，即多元化的人才結(jié)構(gòu)。審計人員在結(jié)構(gòu)上必須具備高層次、高素質(zhì)、多門類的專業(yè)人才，諸如經(jīng)濟學、社會科學、法律、財會與工程力一面的人才；其次，要著力提升審計人員的職業(yè)能力，即要提升審計人員專業(yè)知識的“深度”。審計中定性方法的普遍應用，對審計人員的學識、經(jīng)驗、分析能力及創(chuàng)造性思維能力提出了更的要求。審計人員職能發(fā)揮得如何，在很大程度上取決于其素質(zhì)的高低和對績效審計方法體系的掌握和運用的程度，因此審計人員應掌握現(xiàn)代審計技術(shù)，樹立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，適應績效審計的需要。

主要參考文獻：

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