江蘇開發(fā)區(qū)制度創(chuàng)新與競爭力再造

□文/周錚（南京陸軍指揮學(xué)院　江蘇·南京）

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江蘇開發(fā)區(qū)制度創(chuàng)新與競爭力再造

□文/周錚
（南京陸軍指揮學(xué)院江蘇·南京）

［提要］經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下江蘇開發(fā)區(qū)體制機(jī)制面臨園區(qū)管理模式效率損耗嚴(yán)重、先行先試面臨法律困境、舊體制回歸趨向明顯、強(qiáng)市場功能有待培育等突出問題。為此，就如何提升江蘇開發(fā)區(qū)競爭力提出建議。

關(guān)鍵詞:開發(fā)區(qū)；制度創(chuàng)新；競爭力；新常態(tài)

收錄日期:2015年11月22日

體制機(jī)制優(yōu)勢是開發(fā)區(qū)的最大優(yōu)勢，也是江蘇開發(fā)區(qū)在歷經(jīng)多個階段不斷成長壯大的根本保障。面對新常態(tài)帶來的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，江蘇開發(fā)區(qū)站在新的歷史起點(diǎn)上，迫切要求在體制機(jī)制創(chuàng)新方面有新的突破，以改革紅利釋放破解發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)競爭力再造。

一、江蘇開發(fā)區(qū)體制機(jī)制面臨的突出問題

（一）功能定位不夠明確，現(xiàn)有園區(qū)管理模式效率損耗嚴(yán)重。目前，江蘇開發(fā)區(qū)主要實(shí)行管委會模式和“政區(qū)合一”模式。委托管理模式下，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理和社會事務(wù)分工，使開發(fā)區(qū)更專注于功能管理，提升管理效率。但現(xiàn)實(shí)中，往往帶來開發(fā)區(qū)與其所在行政區(qū)的利益沖突?！罢^(qū)合一”模式在一定程度上克服了管委會模式存在的“圍墻經(jīng)濟(jì)”問題，有利于區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)。但行政區(qū)內(nèi)大量的社會事務(wù)則會拖累開發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢，出現(xiàn)嚴(yán)重的效率損耗。

（二）法律主體地位未能確立，先行先試面臨法律困境。到目前為止，國家層面上專門針對開發(fā)區(qū)的立法遲遲沒有出臺。開發(fā)區(qū)管委會作為上一級政府的行政派出機(jī)構(gòu)，與屬地行政區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、管理、開發(fā)、建設(shè)等方面的權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益上的再劃分時常有所利益沖突。由于開發(fā)區(qū)法律地位不明確，有些開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，管理?xiàng)l例就失去了法律效力，導(dǎo)致的直接后果是上級部門和地方截留權(quán)利，致使開發(fā)區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域所享有的權(quán)限難以到位，管理效率和發(fā)展效應(yīng)受到影響。

（三）社會管理負(fù)擔(dān)繁重，舊體制回歸趨向明顯。傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)的職能主要集中在土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)工作方面，如今還面臨大量社會公共服務(wù)事項(xiàng)，開發(fā)區(qū)已不再是單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，管理職能全能化趨勢明顯，普遍出現(xiàn)向“大而全”舊體制回歸趨勢。一方面開發(fā)區(qū)管理權(quán)限部分被上收；另一方面隨著開發(fā)區(qū)范圍的擴(kuò)大，開發(fā)區(qū)行政化傾向相當(dāng)明顯。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會方面承擔(dān)的事務(wù)日漸增多，人員明顯增多，機(jī)構(gòu)明顯龐大，服務(wù)效率降低的弊端會日趨顯現(xiàn)。開發(fā)區(qū)體制出嚴(yán)重的體制回歸，由于承擔(dān)過多非經(jīng)濟(jì)性職責(zé)，開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)效率優(yōu)勢損耗嚴(yán)重。

（四）強(qiáng)政府、弱市場特征鮮明，強(qiáng)市場功能有待培育。江蘇開發(fā)區(qū)的發(fā)展和全國其他開發(fā)區(qū)一樣，主要突出了“政府主導(dǎo)”和政府作為“第一推動力”的特征，開發(fā)區(qū)的發(fā)展在很大程度上體現(xiàn)了政府的主體作用。從開發(fā)區(qū)規(guī)劃，到基礎(chǔ)設(shè)施、廠房建設(shè)，再到招商引資等，政府承擔(dān)了太多的職能。開發(fā)區(qū)管委會開發(fā)公司名義上是企業(yè)，基本上承擔(dān)了一些政府職能，存在著政企不分、產(chǎn)權(quán)不明晰的問題。短期看，這種情形有一定的積極作用；長期看，則存在如何處理好政府與市場關(guān)系，合理政府與市場分工的問題。

二、江蘇開發(fā)區(qū)制度創(chuàng)新戰(zhàn)略取向

（一）堅(jiān)持制度化取向，以改革深化引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。開發(fā)區(qū)過去的發(fā)展，主要得益于開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)相比，體制機(jī)制相對優(yōu)越；開發(fā)區(qū)存在的矛盾和問題，則從一個側(cè)面反映了開發(fā)區(qū)體制機(jī)制不夠健全和完善。但是，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)的體制機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是開發(fā)區(qū)內(nèi)外部權(quán)力、利益關(guān)系的重新調(diào)整，必然遇到各種各樣的利益矛盾和梗阻，必須義無反顧推進(jìn)改革的深化。江蘇開發(fā)區(qū)需要牢牢樹立改革創(chuàng)新的意識，積極在各領(lǐng)域全面深化改革，切實(shí)解決開發(fā)區(qū)下一階段發(fā)展中的突出問題。

（二）堅(jiān)持規(guī)范化取向，明確開發(fā)區(qū)功能定位。明確開發(fā)區(qū)的功能定位，是開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。在目前國家層面立法暫時難以出臺的情況下，江蘇應(yīng)加快推進(jìn)省級和有立法權(quán)的市級的開發(fā)區(qū)立法步伐，組織相關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者成立開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究課題組，進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，對有關(guān)問題形成共識，進(jìn)一步修繕《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》。通過國家法律和地方性法規(guī)的形式對開發(fā)區(qū)的功能定位、發(fā)展方向、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、設(shè)立撤銷等予以明確，確保開發(fā)區(qū)在法制軌道上健康發(fā)展。

（三）堅(jiān)持市場化取向，理順開發(fā)區(qū)政府與市場的關(guān)系。理順政府與市場關(guān)系的核心是要發(fā)揮市場在資源配置中所起的決定性作用:一要釋放市場微觀主體活力，給市場主體創(chuàng)造更大發(fā)展空間；二要尊重市場規(guī)則，營造公平開放透明的市場環(huán)境；三要發(fā)揮好價格信號功能，完善主要由市場決定價格的機(jī)制；四要在政府邊界與市場邊界明確的前提下，認(rèn)真解決政府如何有效干預(yù)的問題，防止出現(xiàn)政府該管卻管不好、不該管又橫加干涉的現(xiàn)象，塑造良性的政商關(guān)系新生態(tài)。

（四）堅(jiān)持自主化導(dǎo)向，培育開發(fā)區(qū)內(nèi)生增長機(jī)制。在相當(dāng)長時期里，江蘇開發(fā)區(qū)主要走了一條外源型增長的路子，即主要依靠利用外資、引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備、引進(jìn)海外智力，并且輔之以優(yōu)惠傾斜的政策，賦予超國民的待遇。相比之下，內(nèi)資企業(yè)、本土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是個短腿。在未來的發(fā)展時期里，利用外資、引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備、引進(jìn)海外智力仍然是一條重要“省策”。同時，必須認(rèn)真考慮形成外源與內(nèi)生同步增長的機(jī)制，尤其是通過外源促進(jìn)內(nèi)生的增長，推動江蘇開發(fā)區(qū)從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型。

（五）堅(jiān)持法治化導(dǎo)向，處理好先行先試與依法行政的矛盾。改革的特質(zhì)在于突破陳規(guī)，法治的精髓在于確立秩序。如何平衡改革的“破”與法治的“立”之間的關(guān)系，這是開發(fā)區(qū)行政體制機(jī)制創(chuàng)新“先行先試”與“依法行政”無法回避的一個問題。開發(fā)區(qū)作為一種特殊的區(qū)域類型，其行政管理、行政執(zhí)法必須于法有據(jù)、師出有名；只有在憲法和法律的框架內(nèi)，才可以根據(jù)新形勢下開發(fā)區(qū)的發(fā)展需求，在體制機(jī)制方面進(jìn)行大膽的改革創(chuàng)新，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的開發(fā)區(qū)依法行政新體制，使開發(fā)區(qū)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上更好地開展工作。對那些需要得到法律授權(quán)的重要改革措施，必須按法定程序進(jìn)行，不能超前推進(jìn)，確保每一次先行先試都嚴(yán)格遵循程序規(guī)則，每一步改革創(chuàng)新都符合依法行政要求，都在法治軌道上推進(jìn)。

三、江蘇開發(fā)區(qū)競爭力再造路徑選擇

（一）進(jìn)一步深化行政管理體制改革，不斷完善科學(xué)決策機(jī)制。在管理模式上，按照“園區(qū)事園區(qū)辦”的基本原則和“最大程度壓縮辦理時間、簡化辦理手續(xù)”的基本要求，規(guī)范管理行政審批服務(wù)的功能職責(zé)、工作程序與業(yè)務(wù)流程，清理不合理的審批環(huán)節(jié)，在整合優(yōu)化以往審批環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，盡可能地將保留后的審批環(huán)節(jié)全面集中到窗口受理與辦結(jié)。進(jìn)一步探索市場化管理和去行政化改革，可選取平臺運(yùn)營、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施等適合市場化運(yùn)作的領(lǐng)域試點(diǎn)進(jìn)行諸如公私合作制（PPP）等模式，通過市場化的運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)資源的組織和配置，以合理的利益分享機(jī)制改進(jìn)部門之間、區(qū)域之間的關(guān)系。在開發(fā)區(qū)管理方面，可以嘗試將區(qū)內(nèi)行政事務(wù)“反委托”給行政區(qū)管理，集中精力全力投身經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（二）進(jìn)一步謀劃發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，主動加快新常態(tài)下開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)前，我國開發(fā)區(qū)正逐步由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由同質(zhì)競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變、由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變，使開發(fā)區(qū)成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的“探路者”和培育產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢的“排頭兵”。在新常態(tài)下，江蘇開發(fā)區(qū)需要由過去的靠“三拼”（拼資源、拼優(yōu)惠、拼政策）轉(zhuǎn)為靠“新三比”，即比政府職能的轉(zhuǎn)換、比社會發(fā)展主體和市場主體的活力、比符合國際慣例的商務(wù)環(huán)境。在政府職能轉(zhuǎn)換上，就是要怎樣做到“小機(jī)關(guān)，大服務(wù)”，既有精簡統(tǒng)一效能之利，又無人員機(jī)構(gòu)臃腫之弊。在社會發(fā)展主體和市場主體的活力上，就是為企業(yè)創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境、健全的法治環(huán)境和親商、安商、富商的人文環(huán)境。

（三）進(jìn)一步放大國家戰(zhàn)略機(jī)遇，有效借力國家政策支持。目前，蘇南5市8個高新區(qū)及蘇州工業(yè)園區(qū)承擔(dān)建設(shè)“蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”的國家戰(zhàn)略責(zé)任，蘇州工業(yè)園區(qū)同時還承擔(dān)開展開放創(chuàng)新綜合示范、打造中國開放創(chuàng)新樣本的國家使命。江蘇各類國家級開發(fā)區(qū)、高新區(qū)代表國家參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭，是中國更深層度融入全球產(chǎn)業(yè)分工體系的基本單元。國家戰(zhàn)略在江蘇重點(diǎn)開發(fā)區(qū)落地，不僅帶來政策、資源、項(xiàng)目、投資集聚，也將營造出獨(dú)特的發(fā)展環(huán)境，大大豐富江蘇開發(fā)區(qū)新戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵。為此，江蘇開發(fā)區(qū)應(yīng)加強(qiáng)與國家戰(zhàn)略對接，爭取改革先行先試，不斷積累發(fā)展新動能、新優(yōu)勢，努力成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的排頭兵，推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新模式的示范樣本，在改革試驗(yàn)、開放創(chuàng)新中再探新路。

（四）進(jìn)一步圍繞江蘇產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，構(gòu)建與創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度環(huán)境。新常態(tài)下，江蘇開發(fā)區(qū)要想有所突破、有所創(chuàng)新，要在政策、體制、機(jī)制上創(chuàng)造核心競爭力，構(gòu)建與創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度環(huán)境。針對目前開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)差異化布局、特色化集聚的大趨勢，江蘇各級開發(fā)區(qū)應(yīng)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，著力構(gòu)建最專業(yè)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系；針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及各類創(chuàng)新要素對制度環(huán)境的高要求，提供最貼心的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持；針對開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的重點(diǎn)領(lǐng)域，搭建最前沿的公共創(chuàng)新平臺；最大限度激勵創(chuàng)新活動，保障創(chuàng)新成果，構(gòu)建最嚴(yán)密的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。

中圖分類號:F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A