論城管協(xié)管員制度的正當(dāng)性及其完善

張　浪

(淮陰師范學(xué)院 法政學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

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【法學(xué)】

論城管協(xié)管員制度的正當(dāng)性及其完善

張浪

(淮陰師范學(xué)院 法政學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

摘要：城管協(xié)管員隊(duì)伍的發(fā)展已成為城市管理行政執(zhí)法的重要組成部分。在其規(guī)范化、制度化管理模式的構(gòu)建中，由于權(quán)力行使的侵益屬性、法律地位與身份界定不明以及監(jiān)督管理的缺失，導(dǎo)致社會負(fù)面效應(yīng)時有顯現(xiàn)，直接影響城管行政執(zhí)法的價值評判。協(xié)管員制度的理論概念源自行政輔助人，符合行政法學(xué)上輔助性原則的運(yùn)用，順應(yīng)現(xiàn)代行政法發(fā)展中行政權(quán)力運(yùn)用方式革新的趨勢。應(yīng)從界定協(xié)管員的法律地位和職責(zé)權(quán)限、建立健全組織管理體制、嚴(yán)格招聘錄用、加強(qiáng)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督、完善隊(duì)伍保障機(jī)制等方面，進(jìn)行理論建構(gòu)和制度完善，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城管協(xié)管員；制度；正常性；管理機(jī)制；法律地位；權(quán)限

城市管理綜合執(zhí)法體制是改革試點(diǎn)的產(chǎn)物，從出現(xiàn)之初就備受質(zhì)疑，作為其中組成部分的城管協(xié)管員，由于其特殊的身份和地位，被置于更為獨(dú)特的境地，“這樣一個群體被大肆引進(jìn)到城管機(jī)構(gòu)中，堂而皇之地獲得執(zhí)法權(quán)，不能不讓人懷疑，城管吸納臨時工就是既為方便作惡，也為方便作惡后推卸責(zé)任”[1]。輿論的評價是否理性客觀，固然值得商榷，但卻現(xiàn)實(shí)地提出一個不容回避和忽視的問題，那就是如何在遵循城市管理和城管執(zhí)法規(guī)律的基礎(chǔ)上，從法律層面認(rèn)識評價城管協(xié)管員的地位和作用，并在制度上建立和完善科學(xué)有效的管理機(jī)制，從而推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革。

一、城管協(xié)管員的規(guī)制現(xiàn)狀與存在問題

為建立城市管理長效機(jī)制，借鑒公安輔警的執(zhí)法模式，城管部門在其組織體系中組建了城管協(xié)管員隊(duì)伍，該隊(duì)伍在行政執(zhí)法中扮演著獨(dú)特的角色，逐漸形成了具有自身特點(diǎn)和成效的組織體。

(一)協(xié)管員隊(duì)伍已發(fā)展成為城管執(zhí)法力量的重要組成。

選聘協(xié)管員作為城管執(zhí)法力量的補(bǔ)充，是各地城管部門延續(xù)多年的較為普遍做法。城管協(xié)管員隊(duì)伍已達(dá)到一定的數(shù)量和規(guī)模，甚至已超過正式執(zhí)法人員，發(fā)展成為城管執(zhí)法隊(duì)伍中不應(yīng)忽視的一支重要力量。盡管在2013年有關(guān)部門曾提出要全面清理行政執(zhí)法人員，將合同工、臨時工堅(jiān)決調(diào)離行政執(zhí)法崗位?！叭欢瑢?shí)踐中大量執(zhí)法輔助人員依然在崗執(zhí)行公務(wù)，尤其是在執(zhí)法任務(wù)繁重的警務(wù)、交通、城管等領(lǐng)域，執(zhí)法輔助人員的數(shù)量有增無減。”[2]其組織產(chǎn)生的方式主要有：

1.不斷聘用，日漸增長龐大。以北京市為例，在2003年具有執(zhí)法資格的約有五千人，同時聘用了二千名協(xié)管員，協(xié)管員占全部城管執(zhí)法人員總數(shù)的28%[3]。到近年，其數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)張，聘用協(xié)管員已達(dá)6 500余名，接近正式在編的7 000多名城管執(zhí)法人員[4]。廣州市正式執(zhí)法隊(duì)員為3 100多名，而城管協(xié)管員則已達(dá)3 800名[5]。筆者所居住的城市(為省轄市，下轄四個區(qū))共有正式城管執(zhí)法人員303名，協(xié)管人員600余名，協(xié)管員的數(shù)量已遠(yuǎn)超正式執(zhí)法人員。

2.直接確定城管協(xié)管員隊(duì)伍規(guī)模數(shù)量。根據(jù)北京市昌平區(qū)2011年施行的《昌平區(qū)城管協(xié)管員管理辦法》第4條的規(guī)定，其招錄的城管協(xié)管員數(shù)量為1 200名。

3.根據(jù)轄區(qū)狀況或執(zhí)法人員配比確定協(xié)管員規(guī)模。2009年施行的《武漢市城市管理執(zhí)法協(xié)管員管理辦法》規(guī)定，按照轄區(qū)面積和本轄區(qū)城市人口的萬分之三至五的比例，確定城市管理執(zhí)法協(xié)管員的聘用數(shù)量。2010年實(shí)施的《太倉市城市管理協(xié)管員管理辦法》規(guī)定，各鎮(zhèn)和社區(qū)城管協(xié)管員人數(shù)按執(zhí)法人員人數(shù)的2至3倍配備。2014年實(shí)施的《蚌埠市城市社區(qū)協(xié)管員管理暫行辦法》規(guī)定，社區(qū)協(xié)管員按每300戶1名的標(biāo)準(zhǔn)配備。

(二)規(guī)范化、制度化的管理模式初步形成。

近年來，隨著執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要求的不斷強(qiáng)化，對城管協(xié)管員的管理也日趨重視，并逐步形成規(guī)范化、制度化的管理模式。采用網(wǎng)絡(luò)收集資料的手段，筆者在百度檢索欄中輸入“城管協(xié)管員管理規(guī)定”等關(guān)鍵詞，共檢索到三十余部有關(guān)城管協(xié)管員管理規(guī)定的地方立法或規(guī)范性文件*為表述簡潔，以制定主體的地名指代相應(yīng)的管理規(guī)定，具體有：湖北省、江蘇省、廣州市、武漢市、成都市、寧波市、蚌埠市、利川市、南通市、鷹潭市、貴溪市、六安市、平度市、龍海市、廣安市、麗水市、太倉市、啟東市、達(dá)縣、昌平區(qū)、成華區(qū)、市南區(qū)、上街區(qū)、江南區(qū)、滄浪區(qū)、天心區(qū)、京口區(qū)以及岳麓街道和天頂鄉(xiāng)。，制定的主體涵蓋省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個層級，制定的時間集中在2010年前后。這些管理制度提供了較為豐富的文本研究資料，結(jié)合實(shí)踐中的具體做法，目前城管協(xié)管員的管理機(jī)制主要有以下內(nèi)容和特點(diǎn)：

1.城管協(xié)管員的法律地位和職責(zé)基本明確。各地對協(xié)管員的概念基本界定為：由城管執(zhí)法局聘用，協(xié)助城管執(zhí)法人員在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)開展城管執(zhí)法工作的人員，是城市管理執(zhí)法工作的補(bǔ)充力量和輔助隊(duì)伍，屬編外勞務(wù)人員，編入城管隊(duì)伍，接受統(tǒng)一管理。并且大都具體列舉出協(xié)管員的主要工作職責(zé)，包括：(1)向市民宣傳城市管理的法律、法規(guī)和規(guī)章；(2)對違反城市管理規(guī)定的行為進(jìn)行巡查、報告、勸阻、制止，督促其改正；(3)協(xié)助城市管理執(zhí)法隊(duì)員開展城市管理執(zhí)法工作(不行使行政執(zhí)法權(quán))；(4)收集并及時反映責(zé)任區(qū)域單位、個人對城市管理工作方面的意見和建議。

2.城管協(xié)管員與聘用單位之間形成勞動合同關(guān)系。在各地管理規(guī)定中，基本都對協(xié)管員勞動法律關(guān)系的設(shè)立、變更和終止等，作了較為詳盡的規(guī)定。協(xié)管員與聘用單位之間的關(guān)系，均依照《勞動法》《勞動合同法》規(guī)定，建立勞動法律關(guān)系。在身份取得上，實(shí)行公開招聘、綜合考核、擇優(yōu)聘用。錄用后，雙方簽訂勞動合同，合同期限一般為二年。有的則采用勞務(wù)派遣的方式，由城管部門指導(dǎo)勞務(wù)派遣公司(或人才交流服務(wù)中心)進(jìn)行城管協(xié)管員的招聘工作，勞務(wù)派遣公司與城管協(xié)管員簽訂勞動合同，城管部門與勞務(wù)派遣公司簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議，由城管部門負(fù)責(zé)派遣上崗。

3.強(qiáng)調(diào)對城管協(xié)管員的教育培訓(xùn)。教育培訓(xùn)是管理制度中一項(xiàng)必備內(nèi)容。在規(guī)范的形式上，有的是以“教育培訓(xùn)”專門章節(jié)，對教育培訓(xùn)的內(nèi)容、形式、時間要求等作出明確規(guī)定；有的是在“管理”章節(jié)中，對學(xué)習(xí)培訓(xùn)提出要求。教育培訓(xùn)內(nèi)容主要包括：城市管理及行政執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)管員工作紀(jì)律、行為規(guī)范、協(xié)管工作業(yè)務(wù)、體能訓(xùn)練等。并對教育培訓(xùn)的內(nèi)容組織考試考核，將考試考核結(jié)果作為年終考核的重要依據(jù)。有的將教育培訓(xùn)作為新聘用協(xié)管員上崗的必經(jīng)環(huán)節(jié)，規(guī)定新招聘的協(xié)管人員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集中培訓(xùn)并經(jīng)考試合格后才能上崗。

4.規(guī)范化管理措施較為明確嚴(yán)格。從各地的規(guī)定看，基本上都對協(xié)管員的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、協(xié)助執(zhí)法的身份標(biāo)志、工作紀(jì)律要求、懲戒和獎勵等作了較為具體細(xì)致的規(guī)定。在組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上，均明確城管執(zhí)法機(jī)關(guān)是協(xié)管員隊(duì)伍的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)協(xié)管員的日常管理，有的還在政府部門中成立專門的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)。對協(xié)管員的身份標(biāo)識，均要求著由主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一配發(fā)的制式服裝，佩戴工作證件上崗，并對著裝場合提出要求。工作紀(jì)律要求明確，獎懲分明。對協(xié)管員實(shí)行多方位的管理考核，在考勤制度、崗位職責(zé)履行、任務(wù)完成情況、工作紀(jì)律遵守、行為規(guī)范等多個方面，作出具體要求，并對違反禁止性規(guī)定所產(chǎn)生的后果和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出規(guī)定。懲戒的措施包括：警告、批評教育、書面檢查、經(jīng)濟(jì)處罰、辭退、解聘。對工作表現(xiàn)突出、有顯著成績或者突出事跡的協(xié)管人員，給予精神和物質(zhì)獎勵。

(三)運(yùn)作中的社會負(fù)面效應(yīng)時有顯現(xiàn)。

城管協(xié)管員的管理制度本身雖較完備，然而，在實(shí)際運(yùn)作中，由于諸多因素的存在，導(dǎo)致執(zhí)法中的負(fù)面影響和作用不時出現(xiàn)。這既有公權(quán)力與私權(quán)利間矛盾沖突的因素，也有協(xié)管員自身協(xié)助執(zhí)法能力與水平低下的原因，以及政府職能部門的監(jiān)督管理不力。主要表現(xiàn)在：

1.城管執(zhí)法行為的性質(zhì)，是易招致非議的重要因素。城管執(zhí)法權(quán)力主要是來源于《行政處罰法》第16條確立的相對集中處罰權(quán)以及與此相關(guān)聯(lián)的行政強(qiáng)制權(quán)。該職權(quán)行為主要實(shí)施的是侵益性行為，即是對相對方權(quán)利或行為能力采取限制或剝奪的方式，來實(shí)現(xiàn)行政管理目的。同其他擁有眾多行政許可、行政給付等授益性行政職權(quán)的執(zhí)法部門相比，城管部門的職權(quán)性質(zhì)決定了其與相對方的對立沖突最為尖銳。加之，執(zhí)法行為針對的對象中不乏大量的城市生活底層民眾和社會弱勢群體，更易引發(fā)出偏激的輿情。因而，提及城管執(zhí)法，常會讓人立即聯(lián)想到粗暴野蠻執(zhí)法，“它幾乎將公權(quán)力之惡系于一身，頻頻展現(xiàn)在現(xiàn)代都市的街頭巷陌”[6]。原本具有執(zhí)法權(quán)的城管執(zhí)法主體尚且飽受非議，更何況不具有執(zhí)法資格的協(xié)管人員，更容易遭受批評責(zé)難。

2.因法律地位與身份界定不清而導(dǎo)致的執(zhí)法亂象。城管協(xié)管員的法律地位為執(zhí)法輔助人員，不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法資格。然而，現(xiàn)實(shí)中往往由于正式執(zhí)法力量的欠缺和不足，而將其不當(dāng)?shù)厣駷閳?zhí)法主體。如某省會城市曾通過政府規(guī)章的方式，意圖對城管協(xié)管員進(jìn)行行政執(zhí)法授權(quán)，并先后出臺了協(xié)管員上街巡察實(shí)施方案及實(shí)施細(xì)則，但僅實(shí)施了數(shù)月即被緊急叫停[7]。由于主體身份的交叉錯位，協(xié)管員的職權(quán)行使沒有嚴(yán)格遵循法定原則，協(xié)管員替代執(zhí)法人員超越職權(quán)違法執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在，因而“在實(shí)際工作中，很多協(xié)管員都實(shí)打?qū)嵉卦趫?zhí)法”[4]。這不可避免地影響到城管執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公信力。

3.違法行使職權(quán)，侵害公民權(quán)利。在執(zhí)法過程中，城管協(xié)管員存在著超越執(zhí)法權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力的現(xiàn)象。如某地發(fā)生的6名協(xié)管員單獨(dú)行動，違法行使扣押的行政強(qiáng)制措施權(quán)力，致相對人跳入河中，而協(xié)管員沒有參與救援[8]。在該起案件中，協(xié)管員的行為顯然屬于違法行使職權(quán)。按照協(xié)管員職責(zé)的界定，其無權(quán)行使扣押的行政執(zhí)法權(quán)力。2012年起實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》更是作了進(jìn)一步明確規(guī)定，該法第17條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施?！睋?jù)此，協(xié)管員無論是在原本的職責(zé)界定上，還是在行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體資格上，均不能行使有關(guān)行政執(zhí)法權(quán)力。

4.履職方式簡單粗暴，甚而引發(fā)社會矛盾沖突。在履行職責(zé)過程中，有的城管協(xié)管員在遇到矛盾和沖突時，不能冷靜理性地處理，甚至違法實(shí)施暴力，侵害相對人和有關(guān)對象，甚至引發(fā)群體性事件。近年來公開報道的城管暴力執(zhí)法事件中，大多出現(xiàn)協(xié)管員的身影。2014年4月19日在浙江蒼南發(fā)生的5名城管協(xié)管員毆打拍照勸阻者，進(jìn)而演化為波及全縣的群體事件，更是反映出執(zhí)法中暴力侵害所引發(fā)的社會震蕩不容忽視。

二、城管協(xié)管員制度的法理基礎(chǔ)和價值分析

從城管執(zhí)法的現(xiàn)狀看，協(xié)管員協(xié)助城管執(zhí)法工作已成普遍現(xiàn)象并產(chǎn)生了一定的積極社會效果，如緩解城管執(zhí)法人手不足、避免執(zhí)法隊(duì)伍膨脹、減輕財政供給負(fù)擔(dān)、提升城管執(zhí)法效能等，但這并不能簡單地成為城管協(xié)管員制度本身具有正當(dāng)性的唯一依據(jù)。在社會變更時期、強(qiáng)調(diào)社會管理創(chuàng)新的時代主題背景下，有必要探尋協(xié)管員制度的法理基礎(chǔ)和價值作用，對理論與現(xiàn)實(shí)中存在的爭議和質(zhì)疑作出回應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上對協(xié)管員制度的建構(gòu)與完善提供理論支撐。

(一)協(xié)管員制度的理論溯源——行政輔助人或行政助手。

協(xié)管員是我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界對公安、城管等執(zhí)法領(lǐng)域中協(xié)助執(zhí)法人員的類別稱謂，如治安協(xié)管員、交通協(xié)管員、城管協(xié)管員等。國外及我國臺灣地區(qū)也有此類人員的存在及其法律稱謂。德國行政法中稱為行政輔助人或行政助手，是指在行政機(jī)關(guān)執(zhí)行特定行政任務(wù)給予協(xié)助的人。行政協(xié)助人不是獨(dú)立活動，而是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的委托和指令從事某種輔助性的工作，其活動歸屬于行政機(jī)關(guān)[9]。臺灣地區(qū)引用德國法上的這一概念，將行政輔助人作為行政主體執(zhí)行任務(wù)的“工具”，視作行政主體行為的“延伸”，性質(zhì)上為行政機(jī)關(guān)的輔助人力，不具有獨(dú)立自主的地位和公務(wù)員身份[10]，“行政輔助人系在行政機(jī)關(guān)指示下，協(xié)助該機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)(包括公權(quán)力之行使)，性質(zhì)上為機(jī)關(guān)之輔助人力，并非獨(dú)立之官署或具有自主之地位，輔助者亦非公務(wù)員法之公務(wù)人員，常見者如協(xié)助警察執(zhí)行勤務(wù)之義勇警察或消防人員?！盵11]

從目前我國關(guān)于城管協(xié)管員的管理規(guī)定中可以看出，對城管協(xié)管員的法律地位，已界定為城管執(zhí)法的輔助人員，不具有行政執(zhí)法資格，不是正式的行政執(zhí)法人員，這符合行政輔助人或行政助手的法律概念和內(nèi)涵，因此，可將協(xié)管員納入行政輔助人或行政助手的概念范疇中加以識別研究。

(二)輔助性理論原則的契合運(yùn)用。

在合作國家理念指導(dǎo)下，現(xiàn)代行政任務(wù)的執(zhí)行主體與方式不斷變遷，私人不再僅是國家公權(quán)力支配的對象，其作為行政任務(wù)協(xié)助執(zhí)行者或參與者，已發(fā)展成為現(xiàn)代行政的特有現(xiàn)象，理論研究上將此稱為“公私協(xié)力”。在學(xué)界關(guān)于私人參與公權(quán)力行使的理論研究中，學(xué)者提出的輔助性原則[12]，對于詮釋協(xié)管員制度的法理基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的說服力和參考意義。輔助性原則亦稱補(bǔ)充性原則，其原始理念在于建構(gòu)不同社會層級之間任務(wù)分配的基準(zhǔn)，通常被理解為個人與團(tuán)體以及不同層級團(tuán)體之間權(quán)限分配的原則。具體言之，當(dāng)公民個人或較小的下位組織能夠勝任某項(xiàng)事務(wù)的處理時，社會、國家或較大的上位組織就不應(yīng)介入；反之，只有當(dāng)個人或較小的下位組織無法勝任某項(xiàng)事務(wù)的處理時，社會、國家或較大的上位組織才能夠積極支援協(xié)助，必要時親自接手完成相關(guān)任務(wù)。該理論發(fā)端于德國20世紀(jì)50年代的學(xué)說中，不過直至70年代開始，“這個公權(quán)力提供福祉的‘輔助性理論’才開始再度受到德國公法學(xué)界的熱烈討論，并且逐漸形成了學(xué)界之通說”[13]。

在行政法學(xué)上，輔助性原則揭示了個人相對于社會和國家、較小的下位組織相對于較大的上位組織所具有的事務(wù)處理優(yōu)先權(quán)。我國行政法律規(guī)范中雖然還未出現(xiàn)“輔助性原則”的明確表述，但具體條文規(guī)定卻在實(shí)質(zhì)上表達(dá)了輔助性原則的意涵，并且，該原則的適用已從最初的給付行政領(lǐng)域拓展到全部的行政管理領(lǐng)域。如《全面推進(jìn)依法行政綱要》第6條規(guī)定：凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決?！斑@種‘個人—市場—社會—國家’的行政任務(wù)履行順位與輔助性原則的內(nèi)涵具有高度的契合性，使其完全能夠上升為行政法的基本原則?！盵12]

城管執(zhí)法事務(wù)廣泛，職權(quán)眾多，既有權(quán)實(shí)施以國家強(qiáng)制力為后盾的行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行為，又需采取巡查、勸告、引導(dǎo)、說服教育、信息收集等非強(qiáng)制性手段。對于后一種情形中涉及的眾多純粹勞務(wù)性、程序性城管事務(wù)，完全可以首先借助個人及社會的力量去完成，只有當(dāng)個人或社會力量難以有效應(yīng)對時，國家正式的城管執(zhí)法力量才有必要及時出場。因此，協(xié)管員制度的正當(dāng)性可以從輔助性原則的理論解讀中獲得求證。

(三)順應(yīng)行政管理方式和行政法的變革與發(fā)展。

由市場、社會甚至私人力量參與國家經(jīng)濟(jì)活動和社會治理，已成為行政管理變革與發(fā)展的方向，非國家的或私人力量漸次滲透到多個領(lǐng)域，甚至是在原本屬于國防、司法、警務(wù)等傳統(tǒng)意義上的國家行為中。20世紀(jì)后半葉，世界范圍內(nèi)都興起了由非國家或私人的行動者來履行警務(wù)功能的風(fēng)潮，國家將部分警務(wù)功能轉(zhuǎn)交給私人或私人機(jī)構(gòu)，英國、美國和澳大利亞等國家已經(jīng)建立了私人監(jiān)獄。在美國，隨著監(jiān)獄人口的大量增長，出于削減開支的需要，私人監(jiān)獄得以廣泛建立，通常都是以盈利為目的的私人公司建造并運(yùn)營，各州及聯(lián)邦政府與私人監(jiān)獄就犯人監(jiān)禁事務(wù)簽訂合同。在英國，原先應(yīng)當(dāng)由正規(guī)地宣誓就職人員履行的警察崗位，現(xiàn)在可以節(jié)省費(fèi)用，由平民職員來履行[14]。我國政治體制改革倡導(dǎo)的轉(zhuǎn)變政府職能就是要求政府不斷優(yōu)化服務(wù)，“政府通過引入?yún)f(xié)商、對話、激勵等柔性的機(jī)制，盡力吸收更多的組織和個人實(shí)際參與公共管理，甚至通過吸收民間資本、引入市場競爭機(jī)制(即所謂的‘公共行政民營化’)來提高公共行政的質(zhì)量和效率”[15]。

現(xiàn)代行政法在強(qiáng)調(diào)約束行政權(quán)力正確行使的同時，亦注重行政效能的積極發(fā)揮。自20世紀(jì)起，在福利國家、服務(wù)行政理念倡導(dǎo)下，西方各憲政國家紛紛摒棄了片面強(qiáng)調(diào)“有限政府”的消極憲政模式，轉(zhuǎn)向追求“有限政府”與“有為政府”的適度平衡，促進(jìn)人民福祉，更好地實(shí)現(xiàn)社會公平和正義[16]。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》倡導(dǎo)的依法行政的基本原則及要求正反映出這一新的憲政理念，其要求：必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)；必須把堅(jiān)持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)。不僅如此，在調(diào)整規(guī)范行政權(quán)力行使方式的過程中，打破傳統(tǒng)的行政權(quán)力一統(tǒng)天下的單一行使模式，引入市場競爭機(jī)制、民間組織甚至是私人力量，參與社會共同治理，已成為發(fā)展趨勢。“解除管制、成本——收益分析、市場取向的管制進(jìn)路、縮減管制預(yù)算、權(quán)力下放以及將公共任務(wù)委托給私人部門，所有這些只是我所說的行政法全球化時代的無數(shù)標(biāo)志中的一些?！盵17]借鑒這些經(jīng)驗(yàn)做法，順應(yīng)這種變革的發(fā)展趨勢，在城管執(zhí)法領(lǐng)域中，建立城管協(xié)管員制度具有同樣的合理性、科學(xué)性和可行性。

三、完善城管協(xié)管員隊(duì)伍管理機(jī)制的建議與對策

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題的決定》，關(guān)于“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”中明確提出：理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。因而，要根據(jù)依法行政和法治政府的建設(shè)要求，結(jié)合我國社會、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)和法治狀況，探索和完善適合我國城市化建設(shè)和管理需求的城管協(xié)管員隊(duì)伍管理機(jī)制。

(一)明確界定城管協(xié)管員的法律地位和職責(zé)權(quán)限。

1.行政執(zhí)法的輔助地位。城管協(xié)管員是行政輔助人員，擔(dān)任著協(xié)助管理的角色，不具有行政執(zhí)法資格，不是正式的行政執(zhí)法人員。同時，協(xié)管員具有一定的法律人格，其與所在的城管執(zhí)法部門存在法律上的密切關(guān)聯(lián)。協(xié)管員代表城管執(zhí)法部門從事非強(qiáng)制性輔助執(zhí)法活動，接受所在部門的監(jiān)督管理，其行為的后果歸屬于城管執(zhí)法部門。城管執(zhí)法部門替代協(xié)管員個人對外承擔(dān)賠償與糾正違法的責(zé)任，協(xié)管員個人主要承擔(dān)紀(jì)律與刑事責(zé)任。

2.嚴(yán)格限定權(quán)限范圍。協(xié)管員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)主要是實(shí)施非強(qiáng)制性的輔助執(zhí)法活動，具體包括：(1)對城市管理法律法規(guī)遵守實(shí)施情況進(jìn)行巡查并及時報告；(2)勸阻、告誡正在發(fā)生的違法行為；(3)協(xié)助正式執(zhí)法人員實(shí)施登記保存、查封、扣押、強(qiáng)制拆除等行政行為；(4)協(xié)助正式執(zhí)法人員實(shí)施沒收非法財物的行政處罰；(5)清除違法懸掛、張貼、涂寫、刻畫宣傳品；(6)以及其他執(zhí)法活動中勞務(wù)性事務(wù)，如擔(dān)任駕駛、搬運(yùn)、看管物品等工作。不得從事的執(zhí)法事項(xiàng)主要包括：(1)傳喚、詢問當(dāng)事人、證人，并制作詢問筆錄；(2)收集、調(diào)取物證；(3)對實(shí)施違法行為的場所進(jìn)行勘驗(yàn)、拍攝現(xiàn)場照片、錄音錄像，制作檢查筆錄；(4)法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施的行為。

(二)建立健全城管協(xié)管員隊(duì)伍的組織管理體制。

1.簡化管理層級，實(shí)行屬地管理的方式。城市管理綜合執(zhí)法屬于地方管理事務(wù)，應(yīng)推行“條以監(jiān)督為主，塊以執(zhí)行為主”的管理體制，加強(qiáng)地方政府的組織管理職責(zé)。經(jīng)費(fèi)屬地供給，業(yè)務(wù)條條指導(dǎo)，人事橫向任命，機(jī)構(gòu)歸屬地方。盡量減少層級，著重強(qiáng)化縣級政府的城市管理職權(quán)，縣級城管執(zhí)法部門作為最主要的一級執(zhí)法主體不僅對轄區(qū)的城市管理負(fù)總責(zé)，而且負(fù)責(zé)執(zhí)法隊(duì)伍包括協(xié)管員隊(duì)伍的組織領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)。各層次的協(xié)管員隊(duì)伍統(tǒng)一由區(qū)、縣城管執(zhí)法部門直接歸口管理，即在協(xié)管員勞動合同法律關(guān)系的建立、變更、解除上，均由區(qū)、縣城管執(zhí)法部門作為一方主體。

2.堅(jiān)持分級負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則。在科學(xué)劃分市、縣(區(qū))城管職權(quán)和任務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“權(quán)隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，凡區(qū)、縣城管執(zhí)法部門能夠有效實(shí)施管理的事項(xiàng)，上級有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照綜合執(zhí)法的規(guī)定和要求全部交由其管理，相應(yīng)職權(quán)、經(jīng)費(fèi)同步劃轉(zhuǎn)到位，協(xié)管員隊(duì)伍運(yùn)轉(zhuǎn)所需全部經(jīng)費(fèi)由同級財政負(fù)責(zé)保障。市級城管部門主要承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督考評、指揮協(xié)調(diào)等職能，除非涉及聯(lián)合執(zhí)法或重大執(zhí)法事項(xiàng)，一般不直接從事具體的執(zhí)法活動，也不直接承擔(dān)對下級協(xié)管人員的管理職責(zé)。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

3.有序構(gòu)建精干高效、富有激勵機(jī)制的組織體系。城管協(xié)管員隊(duì)伍的組織層級、職位設(shè)計(jì)、組織規(guī)模，要與城市管理的區(qū)域面積、人口數(shù)量、管理需求等狀況相適應(yīng)，其隊(duì)伍組織發(fā)展要遵循職能目標(biāo)原則和精干高效原則。逐步推行職業(yè)資格證書制度，實(shí)行等級化管理，進(jìn)一步完善激勵機(jī)制，不斷提高城管協(xié)管員的綜合素質(zhì)和工作積極性。

(三)嚴(yán)格城管協(xié)管員的招聘錄用。

1.按照“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則對協(xié)管員的招錄統(tǒng)一扎口管理，對新聘或續(xù)聘的協(xié)管人員，必須先經(jīng)過縣級城管執(zhí)法部門統(tǒng)一組織的基本素質(zhì)考試。為形成規(guī)范化的招錄機(jī)制，應(yīng)實(shí)行計(jì)劃審批方式，協(xié)管員招錄計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由縣級城管執(zhí)法部門提出，經(jīng)上一級城管部門審核同意后，報同級人民政府批準(zhǔn)后組織招錄。

2.協(xié)管員的招錄條件和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。招錄條件應(yīng)當(dāng)包括三方面內(nèi)容，即應(yīng)具備的積極條件、消極條件和崗位條件。積極條件，是協(xié)管員應(yīng)當(dāng)具備的年齡、學(xué)歷、身體條件，政治思想素質(zhì)條件以及與履職相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)與能力條件等。消極條件是禁止其擔(dān)任協(xié)管員的情形或因素，主要是指本人或直系親屬等因違法犯罪受到紀(jì)律處分或法律制裁等。崗位條件，即只有在錄用單位規(guī)定的編制限額內(nèi)并有相應(yīng)崗位空缺的時候，才能錄用新的協(xié)管員。

(四)加強(qiáng)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督。

內(nèi)部管理的重點(diǎn)是建立完善勤務(wù)規(guī)范和崗位管理為主體的制度體系以及科學(xué)的考核評價機(jī)制。主要包括以下內(nèi)容：(1)身份規(guī)范制度。協(xié)管人員以縣級城管執(zhí)法部門為單位進(jìn)行編號，工作時應(yīng)當(dāng)著統(tǒng)一識別服裝，佩戴統(tǒng)一標(biāo)識。協(xié)管人員的工作服飾、工作證件，由上級機(jī)關(guān)統(tǒng)一制發(fā)，并且其著裝不得與正式執(zhí)法人員的制服相同或者相近。協(xié)管人員應(yīng)當(dāng)持證上崗。(2)建立執(zhí)法人員帶領(lǐng)執(zhí)勤制度。協(xié)管人員須在執(zhí)法人員的組織、安排、指揮下開展工作，杜絕指派協(xié)管人員替代正式執(zhí)法人員行使職權(quán)或縱容、放任、唆使協(xié)管人員違法行使職權(quán)的現(xiàn)象，規(guī)范協(xié)管力量的使用。(3)加強(qiáng)勤務(wù)督查制度。采取日常督查和專項(xiàng)督查相結(jié)合的方式，加大對協(xié)管人員的勤務(wù)督查力度。重點(diǎn)對紀(jì)律作風(fēng)、防違治違等內(nèi)容開展督查。

外部監(jiān)督主要是擴(kuò)大對城管執(zhí)法監(jiān)督的廣度，通過行風(fēng)熱線、公布舉報電話、聘請監(jiān)督員、增加新聞媒體的曝光力度等形式，強(qiáng)化社會、公眾對城管執(zhí)法人員以及協(xié)管人員的監(jiān)督，使城管執(zhí)法更加體現(xiàn)公眾利益。設(shè)立市民投訴制度，妥善處理人民群眾來信來訪和社會各界的監(jiān)督意見，建立有效的舉報、反饋流程和承辦部門的責(zé)任落實(shí)制度，嚴(yán)肅公正地處理違法違紀(jì)行為。

(五)完善城管協(xié)管員隊(duì)伍的保障機(jī)制。

1.確立城管協(xié)管員的經(jīng)費(fèi)保障渠道。盡管協(xié)管員與所在單位建立的是勞動合同關(guān)系，但不能簡單地認(rèn)為應(yīng)由用人單位負(fù)擔(dān)其工資報酬，因其履行的崗位職責(zé)帶有公共管理事務(wù)的性質(zhì)，其工資福利、保險費(fèi)用、裝備經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)全部納入地方財政預(yù)算。根據(jù)屬地管理的組織管理體制，原則上應(yīng)由城管執(zhí)法部門所在的縣級財政負(fù)責(zé)保障。對于城管執(zhí)法工作已延伸到鎮(zhèn)、街道的城管派出機(jī)構(gòu)，如該機(jī)構(gòu)確因工作需要配備使用協(xié)管人員的，可由縣級財政和鎮(zhèn)、街道按比例或按經(jīng)費(fèi)類別進(jìn)行分擔(dān)共同保障。禁止自籌經(jīng)費(fèi)聘用協(xié)管人員，嚴(yán)禁將協(xié)管人員經(jīng)費(fèi)與城市管理行政執(zhí)法罰沒收入掛鉤。按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，設(shè)立專門的資金賬戶，確保規(guī)范支出。

2.提高城管協(xié)管員的工資福利待遇。從各地有關(guān)規(guī)定和協(xié)管員實(shí)際的工資福利待遇看，總體水平偏低，加之工作強(qiáng)度、工作壓力與其他行業(yè)相比相差甚大，容易使協(xié)管人員產(chǎn)生心理失衡，直接影響工作積極性和隊(duì)伍的管理和穩(wěn)定。如某區(qū)曾招聘約100名協(xié)管員，不到半年就有一半人員離職，其原因就是工作太辛苦、薪水太低和工作強(qiáng)度無法對等[18]。因此，應(yīng)在法律政策允許的范圍內(nèi)確定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、體現(xiàn)協(xié)管員職業(yè)特點(diǎn)的工資福利待遇。建議參照輔警、保安隊(duì)員等相似職業(yè)門類，建立薪資體系標(biāo)準(zhǔn)、福利和保障制度，具體包括：(1)工資待遇應(yīng)體現(xiàn)按勞分配原則，并根據(jù)當(dāng)?shù)毓べY指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和物價水平，適時予以增資。(2)福利待遇包括：法定強(qiáng)制性福利，如國家勞動法律法規(guī)規(guī)定的享受退休養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和勞動保險等；自愿性福利，如免費(fèi)工作餐、交通費(fèi)、通信費(fèi)、住房補(bǔ)貼、生活困難補(bǔ)助等。(3)保險待遇應(yīng)根據(jù)協(xié)管員崗位的風(fēng)險程度為其投保意外傷害保險，因公傷亡的，依照國家有關(guān)工傷保險的規(guī)定享受工傷保險待遇。

以上所述，主要是針對城管協(xié)管員制度的現(xiàn)狀分析、法理基礎(chǔ)探究和管理機(jī)制的建構(gòu)與完善。對于該制度的發(fā)展方向、協(xié)管員人員參與執(zhí)法的限度與廣度、身份置換等問題，有待進(jìn)一步拓展研究。在此進(jìn)程中，必然會伴有不同的價值理念、行為模式和利益間的沖突與選擇，對此衡量和取舍的根本原則，應(yīng)當(dāng)是在實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法權(quán)力高效有序行使的同時，充分保障相對人的權(quán)利和增進(jìn)社會公共利益，在兩者之間達(dá)成和諧統(tǒng)一的狀態(tài)，從而使權(quán)力的行使既具有高效自律的秩序，又具有足夠的能動空間，順應(yīng)行政管理改革和建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的目標(biāo)和要求。

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責(zé)任編輯：孫義清

作者簡介：張浪(1969-)，副教授，法學(xué)博士，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。

中圖分類號：DF31

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-8444(2016)03-0327-06

收稿日期：2016-03-01