農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)探索

□文/陳杏梅（貴港市社會(huì)主義學(xué)院　廣西·貴港）

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農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)探索

□文/陳杏梅
（貴港市社會(huì)主義學(xué)院廣西·貴港）

［提要］農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是中央2010年1號(hào)文件作出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重大決策，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但農(nóng)地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況和相關(guān)主體對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配的不同訴求，使得確權(quán)登記工作面臨一定的難題。本文結(jié)合貴港市實(shí)際，力求在理論與實(shí)務(wù)上探索解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；所有權(quán)；確權(quán)

收錄日期：2016年4月7日

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為破解農(nóng)村眾多矛盾問題的關(guān)節(jié)點(diǎn)，成為全面深化農(nóng)村改革的牛鼻子。當(dāng)前，“腳下有地，手里沒錢”是制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展壯大的瓶頸。如何賦予土地承包或流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)更大的價(jià)值，貴港市以土地確權(quán)登記頒證為重點(diǎn)，不斷深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。目前，全市10個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，130個(gè)村開展確權(quán)工作，涉及2，885個(gè)村民小組，面積29.8萬畝，頒證5，400本，頒證面積29，728畝，已對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)資料審核公示111，725畝。全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)35.5萬畝，其中“以小并大”實(shí)施面積103，446畝（水田61，450畝，涉及農(nóng)戶22，061戶）。作為試點(diǎn)村的港北區(qū)慶豐鎮(zhèn)夏里村，已實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)1，590畝，占全村耕地面積的62%；水田“以小并大”800畝，占水田面積的37%；投入水利建設(shè)資金350萬元，建設(shè)三面光渠道2，000多米，修建機(jī)耕路5，000多米。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)、登記和發(fā)證不亞于“第二次土改”，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、金融體制改革、憑證管地、國(guó)土資源管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。比如作為試點(diǎn)的慶豐夏里、思平等8個(gè)村2萬余畝土地確權(quán)工作，帶動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)5萬余畝，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)向規(guī)模化方向發(fā)展。2014年，全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)總銷售收入56.6億元，從業(yè)人員0.79萬人，帶動(dòng)農(nóng)戶8.6萬戶。2015年上半年，貴港市土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)水田“以小并大”面積6.2萬畝，農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入6，703元，增長(zhǎng)率10.4%。

（一）確權(quán)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要基礎(chǔ)。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，關(guān)鍵是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。農(nóng)村集體各類要素平等參與市場(chǎng)交換，前提是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，明晰農(nóng)民的房屋、宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，有利于解決農(nóng)村集體土地存在的土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，更有利于促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動(dòng)、優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）確權(quán)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要前提。黨的十八大提出，到2020年城鄉(xiāng)居民收入要實(shí)現(xiàn)倍增。據(jù)2014年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村居民人均收入7，917元，家庭經(jīng)營(yíng)收入和工資性收入近90%，財(cái)產(chǎn)性收入只有3.1%。而貴港市農(nóng)民收入的來源主要靠家庭經(jīng)營(yíng)性收入，占純收入的49.2%，工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比仍然偏低?？梢姡{(diào)整農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，是農(nóng)民增收最大的潛力所在。要增加財(cái)產(chǎn)性收入，關(guān)鍵是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，在界定農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍和歸屬的基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)量化到每個(gè)成員，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶，促使農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，增加農(nóng)民收入。

（三）確權(quán)是加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要舉措。李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化，核心是人口城鎮(zhèn)化。實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化，必須對(duì)城市社會(huì)管理體制改革，尤其是戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障方面的改革，目的是打開城門讓農(nóng)民進(jìn)來。如果農(nóng)民進(jìn)城是“裸進(jìn)”，即住房、社保、就業(yè)等一系列問題都由政府來承擔(dān)，那么需要國(guó)家投資18萬億元左右。而開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)后，農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，房屋、宅基地可以進(jìn)入市場(chǎng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上以市場(chǎng)方式退出，集體收益分配權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，那農(nóng)民就有了進(jìn)城的“第一桶金”，政府負(fù)擔(dān)自然就降下來，這也是拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力所在。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)面臨的瓶頸

農(nóng)地確權(quán)登記是一項(xiàng)土地新政，一經(jīng)推出就有強(qiáng)大的行政推動(dòng)力和群眾需求。但確權(quán)登記工作在流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制未明確的情況下展開，在強(qiáng)大的政府公權(quán)力面前，村集體和農(nóng)民通常處于弱勢(shì)地位，很有可能使這一輪的確權(quán)登記工作變成地方政府新一輪的“圈地運(yùn)動(dòng)”。面對(duì)這樣的形勢(shì)，給確權(quán)登記工作造成一定的難度和進(jìn)度的滯后。

（一）認(rèn)識(shí)不足，群眾參與性不高。從對(duì)試點(diǎn)村調(diào)研來看，很多群眾及少數(shù)基層干部對(duì)集體土地確權(quán)登記發(fā)證的意義和目的認(rèn)識(shí)不夠。部分農(nóng)民根本不重視，存在指界不簽字、不蓋章等現(xiàn)象。加上外出務(wù)工的人比較多，找不到人簽字指界，有的甚至無法聯(lián)系到人，在地籍調(diào)查時(shí)直接影響本宗地和相鄰宗地界址的指界工作，從而使必要的數(shù)據(jù)、材料、情況搞不清摸不準(zhǔn)，影響了土地確權(quán)工作的進(jìn)度。

（二）權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛多，調(diào)解難度大。試點(diǎn)確權(quán)發(fā)證工作涉及到村、組，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)交界之間的權(quán)屬界線問題，在一些地塊上，不同程度存在著面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問題使得確權(quán)登記工作受到影響。比如由于歷史原因，將部分農(nóng)場(chǎng)所轄區(qū)的集體土地在沒有實(shí)行征收等手續(xù)的基礎(chǔ)上直接轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地，農(nóng)民轉(zhuǎn)變成農(nóng)場(chǎng)職工，但后來由于體制轉(zhuǎn)換，部分農(nóng)場(chǎng)職工又轉(zhuǎn)變成農(nóng)民，同時(shí)農(nóng)場(chǎng)也撥部分耕地給農(nóng)民作為口糧田，結(jié)果造成上級(jí)主管部門與所轄區(qū)村民的土地糾紛。

（三）權(quán)屬來源資料不全，難以確定。其一，過去所有土地登記、審批、圖件檔案沒有電子文檔，有的少數(shù)農(nóng)民自己保管不善，連土地使用證、用地審批手續(xù)等權(quán)屬來源證明材料全部丟失；其二，部分“小產(chǎn)權(quán)房”和城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村的宅基地沒有到土地登記機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)的變更登記手續(xù)；其三，由于土地管理不規(guī)范，私人可以辦理建房手續(xù)，在辦證時(shí)，本地村民建房辦理了集體土地使用權(quán)證的，而外地村民或城市居民建房辦理了國(guó)有土地使有權(quán)證的，現(xiàn)在要認(rèn)定所有權(quán)，難以確定。

（四）經(jīng)費(fèi)來源少，保障不足。從試點(diǎn)村鎮(zhèn)來看，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，需要人手，需要大筆的經(jīng)費(fèi)用于完成此項(xiàng)工作。如慶豐鎮(zhèn)8個(gè)試點(diǎn)村2萬多畝農(nóng)村土地僅航拍一項(xiàng)，費(fèi)用約40萬元，而貴港市財(cái)政資金比較緊張，要及時(shí)籌集這一大筆的經(jīng)費(fèi)會(huì)有一定的難度，如果沒有上級(jí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，該鎮(zhèn)難以解決航拍經(jīng)費(fèi)。

（五）軟、硬件欠缺，影響確權(quán)工作進(jìn)展。一是規(guī)劃紅線圖是手工繪制，沒有電子版，加上人員調(diào)動(dòng)及保管不善，造成紙質(zhì)版的圖紙遺失，無法精確測(cè)出規(guī)劃面積，參照林權(quán)資料進(jìn)行確權(quán)，農(nóng)民反響很大，反映林權(quán)證圖紙上的界址線與現(xiàn)狀差別很大，造成所有權(quán)確權(quán)認(rèn)定困難；二是農(nóng)村土地確權(quán)登記過程中的調(diào)查測(cè)量、填表、制圖、建資料數(shù)據(jù)庫(kù)等工作量大，需要專業(yè)技術(shù)人員參與，才能更好地開展工作；三是確權(quán)信息錄入軟件還沒有到位，給下一步錄入信息工作帶來影響。從試點(diǎn)情況來看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜，同一標(biāo)的物，所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)分屬不同的主體，給農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)帶來難題。

三、破解農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)難題的思路

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其實(shí)就是村集體賺了錢之后，怎么分、怎么用的問題。從各地取得經(jīng)驗(yàn)來看，最好的辦法就是在確保農(nóng)民集體所有的前提下，將集體資產(chǎn)折股量化到人，變農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度為農(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民。

（一）整合有效載體，加大宣傳力度。土地確權(quán)登記發(fā)證工作是對(duì)土地權(quán)利歸屬的確認(rèn)而不是調(diào)整，要通過多種形式進(jìn)行全方位的宣傳工作。首先，組織召開農(nóng)村集體土地確權(quán)工作會(huì)議，學(xué)習(xí)有關(guān)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作會(huì)議精神，下發(fā)工作實(shí)施方案；其次，面向群眾，發(fā)放確權(quán)政策、法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)等宣傳單，以引起廣大村民的高度關(guān)注；再次，通過各村廣播、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體做好農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的宣傳，做到家喻戶曉，知道該項(xiàng)工作與他們的利益息息相關(guān)，并且是讓農(nóng)民不花一分錢、不跑一步路、不浪費(fèi)一分鐘時(shí)間，直接送服務(wù)上門，確保確權(quán)工作按時(shí)、按節(jié)點(diǎn)推進(jìn)。

（二）調(diào)處權(quán)屬爭(zhēng)議，保障農(nóng)民權(quán)益。針對(duì)確權(quán)中出現(xiàn)的權(quán)屬爭(zhēng)議問題，要依照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處處理辦法》依法處理。一是對(duì)復(fù)雜疑難的權(quán)屬問題，建議組織國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及司法等部門成立農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)處理復(fù)雜疑難的權(quán)屬問題，化解矛盾糾紛；二是對(duì)違法宅基地和集體建設(shè)用地，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃以及有關(guān)用地政策的，建議由土地執(zhí)法大隊(duì)依法依規(guī)處理后方可登記；三是對(duì)國(guó)家已經(jīng)明文規(guī)定的不得購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”，不得進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。建議由政府及相關(guān)部門制定管理辦法，對(duì)符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)行收購(gòu)或通過征用后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，由買方繳納稅費(fèi)、簽訂出讓合同等手續(xù)后再由國(guó)土、房地產(chǎn)管理部門給予確權(quán)登記。

（三）理清權(quán)屬難題，合理確定界線。對(duì)于權(quán)屬和界線不清的問題，通過查找資料、分析歷史，按照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處處理辦法》，按照尊重歷史、結(jié)合實(shí)際的辦法，依法處理。一是對(duì)權(quán)屬來源不全和現(xiàn)場(chǎng)指界的問題，建議采取因地制宜的原則，充分利用已有的調(diào)查、指界等資料；二是對(duì)權(quán)屬來源資料不完善的，要尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的原則，可以沿用原來的資料；三是對(duì)無權(quán)屬來源資料的，在以前的登記發(fā)證基礎(chǔ)上，結(jié)合第二次土地調(diào)查和年度變更調(diào)查，充分利用第二次土地調(diào)查成果資料進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，或者根據(jù)土地使用現(xiàn)狀，合理確定權(quán)屬；四是對(duì)戶主無法到現(xiàn)場(chǎng)指界的情況，按照《違約缺席指界》的相關(guān)規(guī)定根據(jù)不同的情況給予處理，確定土地權(quán)屬界線。

（四）多方籌集資金，規(guī)范確權(quán)流程。針對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作地塊碎、工作量大、影響面廣、政策性強(qiáng)等特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際情況，建議通過多種途徑規(guī)范確權(quán)流程。一是由市政府通過政府采購(gòu)分次分批給予撥款用于確權(quán)登記發(fā)證工作的開展；二是由市政府從征地過程中招商引資大型項(xiàng)目的土地拍賣收益資金和礦產(chǎn)資源管理費(fèi)中擠出部分資金；三是通過積極向上級(jí)主管部門爭(zhēng)取支持部分資金解決；四是積極探索開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，以確保有足夠的資金用于戶外作業(yè)和室內(nèi)作業(yè)。

（五）組建工作專班，推動(dòng)確權(quán)工作。農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作是一項(xiàng)工作量大、技術(shù)性高的工作，應(yīng)當(dāng)要有一支專業(yè)的、素質(zhì)高的隊(duì)伍。首先，建議成立以市政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的工作專班，辦公室設(shè)在縣國(guó)土資源局，由國(guó)土資源局局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，其成員由縣市區(qū)各部門領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員組成，負(fù)責(zé)確權(quán)工作的技術(shù)業(yè)務(wù)和上下聯(lián)系協(xié)調(diào)等相關(guān)工作；其次，由工作專班的人員在各村組干部的引導(dǎo)下以村組為單位進(jìn)行調(diào)查摸底工作，掌握基本情況，并進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；最后，領(lǐng)導(dǎo)小組不定期深入到村屯，對(duì)航拍圖、宗地調(diào)查成果、面積誤差權(quán)屬登記資料等進(jìn)行實(shí)地隨機(jī)抽樣，對(duì)工作進(jìn)度、存在問題和群眾滿意度等開展專項(xiàng)督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，從而確保工作質(zhì)量。

激發(fā)活力、保障權(quán)益，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的出發(fā)點(diǎn)。通過農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾參與土地流轉(zhuǎn)、質(zhì)押、擔(dān)保等，進(jìn)而將土地確權(quán)與引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，促成土地流轉(zhuǎn)到種養(yǎng)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，逐漸催生全市農(nóng)業(yè)新格局。

主要參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A