農(nóng)村宅基地退出：土地權(quán)責重新配置的試驗場

□文/陸素艮（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)　江蘇·南京）

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農(nóng)村宅基地退出：土地權(quán)責重新配置的試驗場

□文/陸素艮
（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)江蘇·南京）

［提要］土地問題直接關(guān)系到農(nóng)民切身利益和社會穩(wěn)定，本文以宅基地退出為例，探討宅基地退出前后宅基地上的權(quán)屬轉(zhuǎn)化，結(jié)合宅基地的社會保障功能和財富增長功能，分析農(nóng)民在實現(xiàn)宅基地退出過程中存在的問題，根據(jù)現(xiàn)有政策文件規(guī)定，探討現(xiàn)有法律體系的完善。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；財富增長功能；土地發(fā)展權(quán)

原標題：土地權(quán)責重新配置的試驗場——以宅基地退出為例

收錄日期：2016年4月9日

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市建設(shè)用地的需求與日俱增，城鎮(zhèn)化必然要占用土地。而我國人多地少，耕地資源稀缺，保護耕地是基本國策。如何在保護耕地總面積不變的情況下，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地已成為當前亟待解決的問題。我國目前有2.5億畝宅基地，如果能隨著農(nóng)民工進城、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將不再使用的宅基地退出復(fù)墾，就能在保證18億畝耕地紅線不動搖的前提下，滿足城市擴展所需要的建設(shè)用地。因而在城鎮(zhèn)化進行過程中，社會和學(xué)界越來越關(guān)注如何規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)，建立宅基地退出機制。本文立足于退出主體，探討土地重新配置過程中各方主體權(quán)責的轉(zhuǎn)化。

一、宅基地退出前的權(quán)責劃分

建國以來，農(nóng)村宅基地經(jīng)歷了農(nóng)民私有到集體所有，農(nóng)民享有所有權(quán)到農(nóng)民享有使用權(quán)的轉(zhuǎn)變。根據(jù)《憲法》規(guī)定，宅基地歸集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，即宅基地的所有權(quán)主體和使用權(quán)主體是分離的。

（一）宅基地所有權(quán)?！稇椃ā返诹鶙l規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！蓖恋刈鳛樯a(chǎn)資料的一種，毫無疑問被納入其中，從基本法的高度規(guī)定了土地的兩種所有權(quán)形式，國家所有權(quán)和集體所有權(quán)?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條在《憲法》第十條的基礎(chǔ)上明確了“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“集體所有”即“農(nóng)民集體所有”。由此可見，無論是基本法還是法律都規(guī)定了宅基地所有權(quán)的主體是集體。

1、宅基地所有權(quán)主體?！稇椃ā冯m然規(guī)定了宅基地集體所有的制度，但是由于人民公社時期“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的歷史遺留問題，使得宅基地所有權(quán)具體所有者不明。在此基礎(chǔ)上，《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！边M一步明確了宅基地所有權(quán)主體為村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體。

2、宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利。按照傳統(tǒng)民法物權(quán)理論，所有權(quán)包含四項權(quán)能，即占有、使用、收益和處分權(quán)能。我國宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)權(quán)能并不充分。我國實際占有宅基地的是使用權(quán)主體——農(nóng)民，宅基地的所有權(quán)主體農(nóng)民集體對宅基地并不直接占有，因而宅基地所有權(quán)權(quán)能中的占有權(quán)能是缺失的。占有權(quán)能是實現(xiàn)使用權(quán)能和處分權(quán)能的基礎(chǔ)，基于占有權(quán)能的缺失，農(nóng)民集體的使用權(quán)和處分權(quán)也受到了限制。農(nóng)民集體宅基地收益權(quán)的取得，可以通過宅基地的有償取得和有償使用獲取收益。

農(nóng)民集體對宅基地還享有分配權(quán)、管理權(quán)和收回權(quán)。農(nóng)民集體有分配宅基地的權(quán)利，在不違反村民會議通過的宅基地使用方案的前提下，新增宅基地也由農(nóng)民集體分配。但是宅基地分配給農(nóng)戶使用后，農(nóng)民集體不能干預(yù)農(nóng)村居民對宅基地的法定權(quán)利，在農(nóng)民集體使用宅基地的過程中享有的是日常管理權(quán)。基于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益建設(shè)、宅基地的閑置和農(nóng)村居民住房的翻建等需要收回土地的，農(nóng)民集體可以行使集體權(quán)利依法收回宅基地使用權(quán)等。

3、宅基地所有權(quán)行使的限制。宅基地所有權(quán)的使用權(quán)能是不完全的，根據(jù)《土地管理法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村集體用地只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。宅基地的使用用途限于建設(shè)住宅，不得用于房地產(chǎn)開發(fā)等能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的項目。

宅基地所有權(quán)的收益權(quán)能是農(nóng)民集體基于宅基地所有權(quán)而享有的經(jīng)營所得。若要在宅基地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，必須由國家征收為國有土地之后才能出讓。而根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收宅基地的，國家給予農(nóng)戶土地補償費和安置補助費等。這實際上是對宅基地使用權(quán)的補償，而宅基地所有權(quán)人并未根據(jù)所有權(quán)的市場價值取得補償，宅基地被征收后的出讓收益也統(tǒng)統(tǒng)歸于國家。宅基地所有權(quán)在一定意義上失去了其應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)利的功能。

宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能也受到了嚴格的限制。《憲法》第十條規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！睆母痉ǖ母叨纫?guī)定了宅基地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā愤€對集體經(jīng)濟組織的批準權(quán)進行了限制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅用地，需要使用土地的，都需要縣級以上政府批準，集體經(jīng)濟組織只有審核權(quán)。隨著農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的逐步限制以及宅基地管理的逐漸嚴格，宅基地所有權(quán)人的物權(quán)權(quán)能已基本形同虛設(shè)。

（二）宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)，是集體經(jīng)濟組織成員基于身份而取得的權(quán)利，集體經(jīng)濟組織成員為建造住宅及其附屬設(shè)施對集體所有的土地享有占有、使用權(quán)。我國目前法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限并未作出明確規(guī)定。基于《繼承法》規(guī)定，房屋作為公民死亡時的個人合法財產(chǎn)可以被繼承，而目前房地產(chǎn)交易的普遍原則是“房地一體”、“地隨房走”，因此宅基地使用權(quán)也可以被繼承，成為一種實際上無使用期限限制的永久物權(quán)。

1、宅基地使用權(quán)主體。宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利和利益是聯(lián)系在一起的。由于宅基地所有權(quán)主體有村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三種情況，因此與之相對應(yīng)，宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)該是村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體的成員，統(tǒng)稱為集體經(jīng)濟組織成員或農(nóng)民集體成員。

2、宅基地使用權(quán)主體的權(quán)利。《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)人依法享有占有和使用的權(quán)利。一般情況下，占有權(quán)與所有權(quán)合一；但是，我國宅基地所有權(quán)能和使用權(quán)能分離，宅基地使用權(quán)人實質(zhì)占有宅基地，此時占有權(quán)與所有權(quán)分離，形成為非所有權(quán)人享有的獨立權(quán)利。區(qū)別于農(nóng)用地使用權(quán)通過直接控制支配土地實現(xiàn)占有權(quán)，宅基地使用權(quán)的占有權(quán)能大多是通過對住房及其附屬設(shè)施的占有來實現(xiàn)的。宅基地作為住宅建設(shè)的基礎(chǔ)用地，其存在目的不是占有土地本身，而是在土地上修建住房及其附屬設(shè)施并投入使用。宅基地使用權(quán)能既包括集體經(jīng)濟組織成員在宅基地上修建房屋及其附屬設(shè)施，也包括使用者通過對住房及其附屬設(shè)施的使用而間接使用宅基地。依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人對宅基地享有占有權(quán)和使用權(quán)，而用益物權(quán)的一般規(guī)定則規(guī)定“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，因此宅基地使用權(quán)應(yīng)包括收益權(quán)，即宅基地使用權(quán)人可以通過使用宅基地而獲益，也可以因宅基地上房屋出賣、出租等取得收益。

除了農(nóng)民自愿退出宅基地以消滅宅基地使用權(quán)這種處分行為以外，目前國家限制宅基地使用權(quán)的單獨流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)不得單獨出賣、出租、抵押、繼承等?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！庇纱丝梢姡厣戏课莸乃袡?quán)是可以流轉(zhuǎn)的。按照“地隨房走”原則，宅基地使用權(quán)隨住房所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)村居民對其擁有的宅基地的直接管理，集體經(jīng)濟組織在農(nóng)民使用宅基地的過程中只有日常管理權(quán)，而不得干預(yù)農(nóng)村居民的法定權(quán)利，因而農(nóng)村居民不僅在法律和事實上擁有宅基地占有權(quán)、使用權(quán)，而且在事實上享有了宅基地的處分權(quán)和收益權(quán)。

3、宅基地使用權(quán)行使的限制?！锻恋毓芾矸ā穼φ氐氖褂脵?quán)能進行了約束，根據(jù)第六十五條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人有按照批準的用途使用土地的義務(wù)，不得擅自改變宅基地用途。未經(jīng)依法批準，擅自改變宅基地用途的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，收回宅基地使用權(quán)人的宅基地。宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能和收益權(quán)能也受到了限制，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”宅基地使用權(quán)及上蓋房屋不得對城鎮(zhèn)居民出售，不得在宅基地上進行商品房開發(fā)。

二、宅基地退出后的權(quán)責變化

目前宅基地退出處于實踐研究階段，學(xué)術(shù)界尚未對其形成統(tǒng)一定義。歐陽安蛟認為，宅基地退出既包括農(nóng)民自愿退出現(xiàn)有的宅基地和主動放棄合法宅基地的申請，也包括強制收回違法占用的多余宅基地。張秀智認為，宅基地退出包括三個方面內(nèi)容：宅基地整理復(fù)墾、農(nóng)民主動放棄宅基地及住房、宅基地流轉(zhuǎn)。筆者認為，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員基于成員身份享有的法定權(quán)利，退出表明主體的主觀意愿，宅基地使用權(quán)人愿意放棄既有權(quán)利，或者放棄合法權(quán)利的申請。宅基地所有權(quán)歸村農(nóng)民集體所有，使用權(quán)人退出宅基地后，宅基地使用權(quán)理應(yīng)回歸于宅基地所有權(quán)人，即宅基地退出意味著宅基地使用權(quán)人主動自愿放棄宅基地使用權(quán)，使得宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)主體合一。因此，宅基地退出的形式包括農(nóng)民自愿退出現(xiàn)有的宅基地，以及主動放棄合法宅基地的申請，從而區(qū)別于宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地征收以及宅基地收回制度。

自城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施以來，地方政府成為宅基地退出的推動主體。宅基地退出形式主要分為兩種：一是以新農(nóng)村建設(shè)為背景，政府通過宅基地整理、復(fù)墾等方式推動農(nóng)民集中從而實現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出；二是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為背景，政府用城鎮(zhèn)戶口與相應(yīng)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織成員自愿放棄其宅基地和住房，實踐中通常采用宅基地置換的方式實現(xiàn)宅基地退出。

（一）土地所有權(quán)。農(nóng)民退出宅基地后，宅基地的使用權(quán)能與宅基地所有權(quán)相結(jié)合，此時宅基地的權(quán)屬狀況理應(yīng)是集體基于所有人身份對宅基地享有一個相對完整的物權(quán)，具備所有權(quán)所具備的占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能以及處分權(quán)能，只不過基于土地的特殊性，這些權(quán)能受到了限制。然而事實并非如此。

宅基地使用權(quán)主體退出宅基地后，退出的使用權(quán)歸還給所有權(quán)主體即農(nóng)村集體，農(nóng)村集體取得了宅基地的使用權(quán)，即應(yīng)當承擔退出這一行為中產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)，承擔宅基地退出所產(chǎn)生的費用，并獲得宅基地退出后產(chǎn)生的收益。但現(xiàn)實中農(nóng)村集體普遍經(jīng)濟實力不強，對于宅基地退出中的補償安置費用以及宅基地退出后的整理復(fù)墾等所需的大筆資金，沒有足夠的負擔能力。既然農(nóng)村集體不具備履行作為權(quán)利獲得方應(yīng)履行的義務(wù)，對宅基地退出也就缺乏應(yīng)有的動力，這就為地方政府的介入和推進提供了空間。地方政府作為宅基地退出的另一主體，與農(nóng)民交易取得宅基地后，將農(nóng)民退出的宅基地整理復(fù)墾為耕地，以耕地指標換取建設(shè)用地指標，整理復(fù)墾后的耕地所有權(quán)和使用權(quán)仍然屬于農(nóng)村集體。由于宅基地性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，農(nóng)村集體實質(zhì)上擁有的不再是宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)，而是耕地的所有權(quán)和使用權(quán)。

（二）土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)是對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，是土地所有權(quán)諸多權(quán)利中的一項，最早起源于英國。英國的土地所有權(quán)分為私人所有和國家所有，20世紀50年代，為了保護耕地、牧地資源，英國對私有土地的用途進行限制，實行“土地發(fā)展權(quán)國有化”。如果私有土地所有人或其他人想變更土地使用性質(zhì)，必須先向國家購買土地發(fā)展權(quán)。隨后，美國吸收并改進了該制度。20世紀70年代，《美國發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓授權(quán)法》規(guī)定，土地所有權(quán)人可將發(fā)展權(quán)讓渡，讓渡的發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)讓地塊上作廢，而可以在受讓地塊上與其現(xiàn)有的發(fā)展權(quán)相加存在。我國正在推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策與美國的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度在實質(zhì)上相契合。

農(nóng)民退出宅基地，將其轉(zhuǎn)讓給地方政府，形成與地方政府的交易關(guān)系。地方政府對退出的宅基地進行整理和置換，并將節(jié)約集約出來的宅基地整理復(fù)墾為耕地，根據(jù)2005年國土資源部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》的規(guī)定，地方政府因為補充耕地而換取了建設(shè)占用耕地（擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊）的指標。取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標后，地方政府將指標出讓給城市用地需求者，獲得收益。在這一過程中，地方政府并未因交易取得宅基地的使用權(quán)，換言之，地方政府積極推動宅基地退出并不是為了實現(xiàn)退出的宅基地本身，而是由于宅基地退出復(fù)墾后所獲得的建設(shè)占用耕地指標，即土地發(fā)展權(quán)在空間上的重新配置以及交易的過程。

三、宅基地退出可能存在的問題

土地作為一種稀缺資源，承載著對農(nóng)民最基本的生活保障功能。隨著對三農(nóng)問題的聚焦，如何賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入逐漸成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要指標。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入是指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過物權(quán)的行使而獲得的收益。而土地作為農(nóng)民的主要財產(chǎn)，自身的財富保障功能應(yīng)得到實現(xiàn)。換言之，土地的基本功能應(yīng)該是雙重的，即為農(nóng)民提供生存發(fā)展保障和財富增長保障。農(nóng)民在實現(xiàn)宅基地退出時，不再擁有宅基地的任何權(quán)利，其退出的生存發(fā)展保障和財富增長保障是社會各界在推進宅基地退出時不得不考慮的問題。

（一）宅基地的生存保障問題。宅基地使用權(quán)是一種身份權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員基于成員身份取得這一具有無償性和無期限性的物權(quán)。宅基地的社會保障功能在于保障農(nóng)民安居，具有明顯的社會福利性質(zhì)，因此宅基地退出的基本前提是農(nóng)民不再需要宅基地的居住保障功能。前文已分析宅基地退出的兩種主要形式，以新農(nóng)村建設(shè)為背景而實現(xiàn)的農(nóng)民集中居住實際上仍然擁有宅基地使用權(quán)，其生存居住需求得到了保障，此處不加以贅述；而另一種退出形式，即以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為背景引導(dǎo)農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民從而退出宅基地使用權(quán)，則需要進一步關(guān)注農(nóng)民退出宅基地后的生存發(fā)展。

1、住房保障問題。宅基地退出不僅是宅基地使用權(quán)的退出，還包括宅基地上房屋所有權(quán)的退出。在退出宅基地的過程中，農(nóng)民失去了最為重要的兩項固定資產(chǎn)：土地和住房。目前，我國農(nóng)村住房政策與城鎮(zhèn)住房保障制度還未得到有效的銜接，城市的經(jīng)濟適用房、廉租房等公共住房尚未將退地農(nóng)民納入到使用主體范疇，農(nóng)民退出宅基地后的住房問題仍不在城鎮(zhèn)住房保障體系之內(nèi)。有恒產(chǎn)者有恒心，農(nóng)民在退出宅基地后最基本的住房保障都未得到有效解決的時候，也就缺乏退出宅基地的主觀能動性。引導(dǎo)和激勵農(nóng)民主動積極退出宅基地，首要前提是解決農(nóng)民住房保障問題。

2、社會保障問題。農(nóng)民退出宅基地成為城鎮(zhèn)居民，擁有城鎮(zhèn)戶籍后的關(guān)鍵問題是其擁有的社會福利及社會保障是否與其身份相一致。據(jù)統(tǒng)計，目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶籍存在60多種不平等的福利。雖然我國正在積極推進農(nóng)村城鎮(zhèn)社會保障一體化建設(shè)，但總體而言，農(nóng)村的社會保障項目少，保障水平低。如果農(nóng)民退出宅基地取得城鎮(zhèn)戶籍后，其所享有的社會保障內(nèi)容與退地前一致，其身份在實質(zhì)上就是失了土地的農(nóng)民，而不能稱為城鎮(zhèn)居民。

3、發(fā)展保障問題。農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的另一區(qū)別在于職業(yè)的不同。農(nóng)民以土地為生，失去土地意味著其安身立命的根本也發(fā)生了改變。而農(nóng)民在實現(xiàn)宅基地退出的同時，往往被迫放棄承包地，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為失業(yè)農(nóng)民，從而失去生活來源。因此，解決退地農(nóng)民的就業(yè)問題，使退地農(nóng)民真正意義上的融入城鎮(zhèn)生活也是社會各界推進宅基地退出過程中亟須考慮及解決的問題之一。

（二）宅基地的財富增長問題。宅基地退出過程實質(zhì)上就是土地利益在不同利益主體之間的重新分配過程，也就是特定社會結(jié)構(gòu)下利益分配格局的調(diào)整過程。這一過程涉及到地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民等不同利益主體的博弈，不同利益主體都會基于理性經(jīng)濟人的角度趨于自身利益最大化。但是實踐中，宅基地退出過程中土地的最大收益是由地方政府獲得的，即產(chǎn)生土地增值收益的土地發(fā)展權(quán)掌握在地方政府手里，這就導(dǎo)致了土地收益分配不公的問題。而宅基地問題的關(guān)鍵在于宅基地的產(chǎn)權(quán)問題。現(xiàn)行法律賦予了農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)，并對宅基地的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、出租等處分行為進行了約束，從而保障宅基地對農(nóng)民所起到的生存居住功能。但是宅基地產(chǎn)權(quán)制度強調(diào)了土地的社會保障功能，卻忽視了土地的另一功能性———財富增長功能。

宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，但這種所有權(quán)只是名義上的所有權(quán)，不具備所有權(quán)的本質(zhì)特征。從宅基地的權(quán)利現(xiàn)狀來看，宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實生活中的使用是極其接近所有權(quán)的，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)后，在其上建筑房屋，只要有居住的需要，就可以長期居住下去。雖然宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到限制，但是建在宅基地上的房屋所有權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，按照“地隨房走”的交易原則，宅基地使用權(quán)在事實上也受到了處分，某種意義上來說，宅基地使用權(quán)已接近一種完全的私權(quán)利。但是法律對宅基地使用權(quán)的限制使得這種私權(quán)利區(qū)別于物權(quán)法上的其他私權(quán)，宅基地使用權(quán)人只能在保持宅基地原有的利用形式的基礎(chǔ)上利用宅基地。在實現(xiàn)宅基地退出時，農(nóng)民退出的是受到限制的宅基地使用權(quán)，而不是作為土地使用性質(zhì)變更的財產(chǎn)權(quán)的土地發(fā)展權(quán)，這就導(dǎo)致宅基地的財富增長功能得不到實現(xiàn)，宅基地退出者的利益得不到保障。

四、現(xiàn)有法律體系下農(nóng)民退地利益保護

農(nóng)民在實現(xiàn)宅基地退出過程中的利益保護問題，應(yīng)立足于宅基地的承載功能，宅基地作為農(nóng)民主要的固定資產(chǎn)，兼具社會保障功能及財富增長功能。農(nóng)民退出宅基地后，原附屬于宅基地上的功能性不再具備，激勵農(nóng)民退出宅基地，首先應(yīng)解決農(nóng)民退地后原依附于宅基地的社會保障功能和財富增長功能的落實問題，即保障農(nóng)民退地利益。

（一）現(xiàn)有法律政策對農(nóng)民宅基地退出的規(guī)定。我國尚未出臺宅基地退出方面的法律，對農(nóng)民退出宅基地的相關(guān)內(nèi)容需要追溯到政策文件。2000年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，對進鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地，要及時置換出來，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2004年國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》指出各地要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。2007年國土資源部《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》提出要明晰土地產(chǎn)權(quán)，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，保障農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。2008年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》規(guī)定，對農(nóng)民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當?shù)卣山o予獎勵或補助。2012年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《積極穩(wěn)妥推進戶籍制度的改革的通知》進一步強調(diào)農(nóng)民宅基地使用權(quán)受法律保護。

可以看出，雖然政策文件里規(guī)定了農(nóng)民宅基地退出的政策導(dǎo)向，但對農(nóng)民在宅基地退出中的利益分配問題幾乎無著墨，各地在推進宅基地退出試點工作時的補償標準無章可循，農(nóng)民的利益保護問題也得不到保障。

（二）現(xiàn)有法律體系的完善。在農(nóng)村宅基地退出過程中切實保障農(nóng)民退地利益，首先要完善宅基地的產(chǎn)權(quán)制度。在集體所有制不變的框架下，以法律形式明確規(guī)定宅基地所有權(quán)主體。在所有權(quán)主體明確的前提下，進而對宅基地權(quán)能進行規(guī)范。

1、明晰宅基地使用權(quán)的主體及權(quán)能。我國的宅基地使用權(quán)制度沒有形成一套完整的法律法規(guī)來保障，現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)內(nèi)容由于要結(jié)合不同層次的部門法，在實踐中對法律的適用上容易產(chǎn)生誤讀和偏差。由于土地資源的特殊性，宅基地的規(guī)制更多是適用《土地管理法》的規(guī)定，行政公權(quán)的強行介入使得宅基地使用權(quán)的管理中代入了過多的行政干預(yù)，宅基地使用權(quán)的私權(quán)性受到侵害，脫離了《物權(quán)法》對私權(quán)的立法本意。因此，限制過于濃重的行政主義色彩，增強私權(quán)自治的適用效力是宅基地立法制度的方向。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，是一種典型的私權(quán)，具有排他性，用益物權(quán)人當然可以依據(jù)自身意志進行收益和處分?！段餀?quán)法》可以詳細規(guī)定宅基地使用權(quán)的概念、內(nèi)容、權(quán)利行使、取得及消滅方式、流轉(zhuǎn)、法律責任及其他，通過明確和加強宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的方式賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)和處分權(quán)。

明確宅基地使用權(quán)的權(quán)屬，一方面是通過界定農(nóng)村經(jīng)濟組織成員的成員身份確定宅基地使用權(quán)主體；另一方面是確定宅基地面積。在宅基地退出中，宅基地的面積直接關(guān)系到宅基地退出的收益。因此，對宅基地進行確權(quán)頒證，能夠切實保護宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。宅基地使用權(quán)的確權(quán)頒證，既能避免相關(guān)法律關(guān)于宅基地利益分配的矛盾，還能促使地方政府按憑證對宅基地退出農(nóng)民進行補償，從而保障農(nóng)民宅基地退出收益的實現(xiàn)。

2、引入土地發(fā)展權(quán)制度。目前，土地發(fā)展權(quán)在我國還限于理論界的討論，而沒有發(fā)展成為制度存在。國內(nèi)理論界對土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵有廣義和狹義兩種理解。李世平認為，“土地發(fā)展權(quán)就是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，它既可以與土地所有權(quán)合為一體由土地所有者支配，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)而不擁有土地所有權(quán)者支配。它是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利?！边@是狹義的土地發(fā)展權(quán)。胡蘭玲認為土地發(fā)展權(quán)是廣義的權(quán)利，“是對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時變更土地用途之權(quán)，可將其分為兩類：空間（高空、地下）建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)?！睂W(xué)者們比較一致的觀點是，土地發(fā)展權(quán)是使土地使用性質(zhì)發(fā)生變更的權(quán)利，是可以與土地所有權(quán)分割而單獨行使的處分權(quán)。

當前，政府引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地的過程實際上是農(nóng)村宅基地資源要素被重新配置的過程，即根據(jù)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的規(guī)定，通過補充耕地換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。在土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，對土地使用性質(zhì)變更產(chǎn)生的巨大利益如何分配？由于我國尚未引入土地發(fā)展權(quán)制度，農(nóng)民在實現(xiàn)宅基地退出時，退出的是宅基地使用權(quán)和建造在宅基地上的房屋所有權(quán)，而不包括土地發(fā)展權(quán)，從而導(dǎo)致基于土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的土地增值收益的分配不公，宅基地本身應(yīng)承載的功能性———財富增長功能的無法實現(xiàn)。因此，確保農(nóng)民退地利益的實現(xiàn)，應(yīng)當在宅基地制度中引入土地發(fā)展權(quán)制度。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點：第一種認為發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有，我國土地分為國家所有和集體所有，按照單一主體論的觀點，土地發(fā)展權(quán)由國家或者農(nóng)村集體所有；第二種觀點認為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)由不同參與主體分享，即發(fā)展權(quán)的實質(zhì)在于對人類社會的經(jīng)濟資源進行合理的配置。筆者認為，單一主體論的觀點不符合我國土地的土地二元結(jié)構(gòu)，城市土地歸國家所有，土地發(fā)展權(quán)和所有權(quán)的主體合一會導(dǎo)致土地用途管制制度與土地發(fā)展權(quán)國家所有的制度建設(shè)在功能上的重疊，結(jié)果是公權(quán)力與公權(quán)力的沖突；農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，但所有權(quán)和使用權(quán)的分離制度決定了宅基地的功能屬性是服務(wù)于使用權(quán)人的，如果農(nóng)民不屬于宅基地增值收益的分配主體，農(nóng)民的退地利益將得不到保障。

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