公共政策過程理論應用分析

□文/彭建濤

（中共臨泉縣委黨校 安徽·臨泉）

一、臨泉縣“禁三輪”政策整治工作情況

“禁三輪”是禁止人力三輪車、機動三輪車、電動三輪車行駛的簡稱，臨泉縣的“禁三輪”從2014年10月份禁止所有三輪車輛在城區(qū)行駛開始，至今將近一年多的時間了。從2014年10月份開始，前期的主要工作還是為“禁三輪”做一些鋪墊和準備。真正具有實質性意義的“禁三輪”政策，是2014年12月份臨泉縣發(fā)布的《關于臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作方案》的通知（臨發(fā)辦［2014］126號）。這項政策規(guī)定，從2014年12月1日起，全天24小時禁止三輪車輛在臨泉縣城區(qū)所有路段行駛。至2016年3月25日，臨泉縣城區(qū)的約6，000輛三輪車的問題得到部分程度的解決，基本上實現了政策目標。但這一政策過程并非如此簡單，實際上，在政策過程中牽涉到諸多利益關系，并引發(fā)了一系列的政策問題。臨泉縣的“禁三輪”政策經歷了從制定到執(zhí)行、反饋的基本政策過程，反映了一項公共政策變遷的基本特點，其中所折射出的新政策內涵和政策過程理論價值，還有待我們去進一步探索。

二、臨泉縣“禁三輪”政策整治工作具體措施

（一）精心組織，積極準備。為了做好此項工作，專門成立臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作領導小組，領導小組下設辦公室和13個工作組，具體負責專項整治各項工作。2014年縣委縣政府組織并帶領各職能部門有關負責同志到淮南、蚌埠等地學習交通管理經驗。并于2014年10月27日，臨泉縣委、縣政府以臨辦發(fā)［2014］126號文件進行下發(fā)，并進行了深入廣泛的宣傳。

（二）廣泛宣傳，認真調查摸底。2014年10月29日，召開了動員大會，相應的各個部門各司其職制定相應的工作方案，同時進行任務分解細化，具體落實。交通部門組織印發(fā)了2萬份致全縣人民的一封信，5千份致全縣三輪車主的一封信，3千份三輪車查處調查登記表；縣宣傳部、廣電局、教育局、團縣委、婦聯等進行大量的宣傳和報道；城關鎮(zhèn)及縣工業(yè)園區(qū)深入開展入戶調查，建立三輪車主基本情況臺賬和三輪車主家庭（個人）特困檔案；縣工商聯、質監(jiān)局對三輪車銷售廠商進行清查摸底，建立廠家地址、車輛品牌、類型、銷售價格是否符合國家規(guī)定的車輛技術條件等基本情況臺賬。

（三）規(guī)范執(zhí)法，依法治理。按照法律、法規(guī)查處違規(guī)上路行駛的三輪車380余輛，截至目前，共收繳三輪車電瓶2，698塊，有效地打擊了三輪車違法上路、非法載客的行為，規(guī)范了道路交通秩序。并從2015年1月4日，交通、市容抽調精干的執(zhí)法人員組成兩個執(zhí)法隊，公安部門配合，實行24小時路檢陸查，對不聽勸阻繼續(xù)違法上路的三輪車進行查扣，依法收繳，強制報廢。

（四）明確責任，加強督查。為了加強對綜合整治工作的監(jiān)督檢查，縣督查局定期、不定期的對各成員單位的工作進展進行督查，先后下發(fā)了督查通報，對落后的單位進行了批評、通報，限期整改。

三、“禁三輪”政策整治工作中存在的問題

主要存在以下問題：（1）個別成員單位思想消極，工作開展滯后。未嚴格按照整治工作方案的時間要求開展工作；（2）由于三輪車的管理難度較大，干擾多，阻力大，易反復；（3）個別單位存在執(zhí)法不公現象，部分特殊群體三輪車主抗拒管理；（4）參與交通秩序整治單位執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，存在工作方法簡單、作風粗暴的現象；（5）由于整治工作的時間很長，一些執(zhí)法人員的厭戰(zhàn)情緒逐漸顯現，管理工作易松懈；（6）“說情風”愈刮愈烈，導致了三輪車違法現象難以治理；（7）三輪車駕駛員的交通安全意識比較薄弱。

四、運用公共政策過程理論對臨泉縣“禁三輪”政策整治進行分析

所謂政策過程理論是指政策研究者基于一定的經驗事實，在一定的理論和分析方法的指導下，通過某個或多個維度對政策的邏輯過程或過程中的各要素及各要素之間的關系進行分析和研究，形成的一組本質上相互聯系的概念或命題，以及一個邏輯結構嚴整的框架體系。而其中制度分析和發(fā)展框架、多源流分析框架屬于較有代表性的兩種。在這里，筆者將運用這些理論對臨泉縣“禁三輪”政策進行分析。

（一）制度分析和發(fā)展框架的理論應用及分析。制度分析和發(fā)展框架是以埃里諾·奧斯特羅姆為代表提出的一項政策過程理論。制度分析和發(fā)展框架理論的一個核心概念便是行動舞臺，行動舞臺包括一個行動情境和該情境下的行動者。在做出“禁三輪”政策處于政策層面或集體選擇層面上的基本判斷后，我們能清晰地理清在“禁三輪”政策過程中，也顯現了一個比較清晰的行動舞臺，那就是縣級政府部門的行動平臺。在國家《交通安全法》和機動車國家標準的指導下，臨泉縣形成了一個關于“禁三輪”政策的行動舞臺，其行動者主要有四個：一是公共利益（集團）。三輪車的存在的確給臨泉縣各個方面造成了很多社會問題，特別是治安問題，使得三輪車成為“兩搶”和威脅人民群眾的重要工具，因此公眾有要求政府治理三輪車的利益訴求；二是汽車行業(yè)利益集團。三輪車行業(yè)的發(fā)展在一定程度上限制了汽車行業(yè)的市場拓展，因此汽車行業(yè)的發(fā)展需要掃清市場障礙，當然愿意將三輪車行業(yè)踢出局；三是三輪車行業(yè)利益集團。這里所講的并不僅僅包括三輪車廠家和商家，也包括三輪車車主以及電動自行車廠家、商家和車主，他們構成的是一個政策利益共同體；四是政府。政府在公共政策中占據著核心作用，它既著眼于公共利益的考量，也謀求政府自身的利益訴求。

由以上分析可以得出，制度分析和發(fā)展框架在一些方面能夠說明“禁三輪”政策過程問題，主要表現在：第一，“禁三輪”政策作為一項公共政策，能夠納入到制度分析和發(fā)展的理論框架之中進行分析，而且這種政策性分析一般屬于集體選擇層面；第二，對我國迫切的制度化建設來講，運用制度分析和發(fā)展框架來分析問題，顯得非常重要和富有價值；第三，能夠利用制度分析和發(fā)展框架辨別出行動舞臺中的各種要素，如行動情境、行動者等，以此能夠對政策作一個預測和評估，制度分析可以評估正在獲得的成果和在不同制度選擇下將能達到的一組可能的成果。

（二）多源流分析框架的理論應用及分析。約翰·W·金登的多源流分析主要討論了議程的建立和備選方案的產生問題。主要包含四個核心概念，即問題源流、政治源流、政策源流和政策之窗?？梢詮倪@四個概念入手對“禁三輪”政策過程加以應用分析。在“禁三輪”政策過程中，問題源流即認為政策議程主要源于社會問題因素，它主要表現在三輪車的大量存在，給臨泉縣城區(qū)的交通秩序、交通安全、生態(tài)環(huán)境、社會治安、縣城管理等帶來了諸多社會問題，對廣大老百姓的健康、生命財產安全等造成了嚴重危害，特別是交通事故，當時涉及三輪車的交通事故占了所有交通事故的一半，而且受傷、死亡的大多是三輪車這一邊。百姓所反映三輪車問題的意見、建議逐漸增多，部分人大代表、政協委員也表達了要求進一步加強三輪車管理的愿望。特別是臨泉縣治安問題，引起了臨泉縣群眾的不滿和政府部門的高度重視，“兩搶”成為人們大街小巷都談論的話題。三輪車已是臨泉縣道路交通安全的“頭號殺手”。因此，政府部門更加堅定了三輪車已經成為公共問題和政策問題。對這一問題給予了高度重視，反復磋商，并由主要縣領導親自掛帥，而參與此次政策過程的有縣政府的主要部門共同組織實施?！敖啞闭吲c外部的利益集團的影響也是分不開的。汽車行業(yè)利益集團是“禁三輪”政策的重要推力。我們知道問題、政策和政治這三條過程源流都是相互獨立的，而且它們各自都是按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展的。這些分離的源流往往在某些關鍵的時候匯聚在一起。在“禁三輪”政策過程中，政策之窗即政策議程建立的偶然機會，它首先表現在一些特別引人注目的交通安全事件的發(fā)生。臨泉縣政府認為三輪車已成為低層次的交通工具，應該給予取代。正是在各種條件的匯合和碰撞下，才匯成了如今的“禁三輪”政策。通過對“禁三輪”政策過程的分析，可以從問題源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成過程可以發(fā)現，以“多源流分析框架”為理論基礎剖析我國政策過程具有一定適用性。但同時，我們應該明白，我國經濟的發(fā)展和政治體制、管理體制的發(fā)展，正處于不斷改革與深化的過程，在應用國外理論解釋我國面臨具體問題的政策過程時，只有與我國政治體制、管理體制等特點相結合，才能更為準確、科學地分析我國公共管理過程中的政策問題。

五、小結

以上分析可以歸納出我國“禁三輪”政策過程的本土性或特殊性，這將有助于我們進一步認清和構建適合我國具體政策過程的、本土化的、有充分解釋力的政策過程理論。

第一，我國現行政治體制之下對公共政策的影響最大的依然是領導者。特別是在公共政策方面，他們基本上集政策問題的提出者、政策制定者、政策操縱者于一身，在公共政策的提出、制定、執(zhí)行等各方面起著舉足輕重的作用。

第二，在政策的運行過程中，要保證政策合法有效地運行，就要保證政策的合法性。政策合法，不僅包括政策要符合憲法和法律，還要得到人民群眾的廣泛支持。正是因為“禁三輪”政策的合法性得到了保證，才使得在后來以及未來的執(zhí)行過程中運行得將會比較順利。

第三，政策執(zhí)行方式的選擇，一定要注意科學化，努力提升政府的政策執(zhí)行能力。首先，要弄清政策問題的本質，不能簡單地判斷一個事情的“好”與“壞”，而要從多種維度、多種視角來分析問題；其次，行政命令式或強制式的方式要慎用，切不可操之過急，必須使一切行動都建立在充分的調查論證的基礎上，如果過急，往往適得其反。

第四，多元社會、多元利益主體大量涌現，我們在政策的運行過程中，不能再停留在傳統(tǒng)的思維里，采用“一刀切”的方式。在問題處理中，要切切實實了解利益主體的訴求，在雙贏中獲得穩(wěn)定，獲得和諧。特別是對反對的呼聲，更要謹慎對待。在政策的運行過程中，往往存在多種利益主體的博弈，特別是在公民社會不斷發(fā)展的背景下，會不斷涌現出各種利益集團，他們的影響和作用將在政策運行過程中顯得越來越突出。因此，在政策運行過程中，要更加充分地考慮到這些利益集團的作用。

第五，一項政策往往不是單一孤立的存在，常常與其他多種政策相聯系?！敖啞闭咧?，下一項政策往往是對上一項政策的修改或調整，也就是一種漸進式的或平滑的政策變遷。從2014年10月份開始，前期的主要工作還是為“禁三輪”做一些鋪墊和準備，真正具有實質性意義的“禁三輪”政策是2014年12月份頒布的政策文件。這段時間，政策構成的是一個連續(xù)的、有機的整體，表現出一種漸進式的政策變遷模式。正是這樣一種政策變遷模式，才使得政策更加具有連續(xù)性和執(zhí)行力，否則，政策很容易成為一紙空文，不會有任何執(zhí)行力。

［1］中共臨泉縣委辦公室文件［2014］126號.

［2］臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作（簡報）.第3、7期.

［3］臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作領導小組通報.2015.3.25.

［4］保羅·A·薩巴蒂爾.彭宗超，鐘開斌等譯.政策過程理論［M］.北京：三聯書店，2004.

［5］王穎，何華兵.政策過程理論的多維分析.2008.