鐵路系統(tǒng)推行全面預(yù)算管理的思考

□文/孫炳位（北京鐵路局衡水工務(wù)段　河北·衡水）

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鐵路系統(tǒng)推行全面預(yù)算管理的思考

□文/孫炳位
（北京鐵路局衡水工務(wù)段河北·衡水）

全面預(yù)算管理貫穿于企業(yè)的整體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，需要全員的參與、全過(guò)程的控制、全方位的管理。鐵路推行全面預(yù)算管理以來(lái)，對(duì)于提高全員的經(jīng)營(yíng)意識(shí)、優(yōu)化資源配置、整合企業(yè)資源、降低經(jīng)營(yíng)成本、提高整體效益起到積極的促進(jìn)作用。但開(kāi)展得還不平衡、執(zhí)行上還有差距。在當(dāng)前鐵路轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的新形勢(shì)下，如何加強(qiáng)全面預(yù)算管理，落實(shí)預(yù)算責(zé)任，加強(qiáng)過(guò)程管控，強(qiáng)化績(jī)效考核，不斷提升管理水平，這是擺在我們面前的重大課題。

一、當(dāng)前基層單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，在全面預(yù)算管理的實(shí)施中存在著一些不容忽視的問(wèn)題，影響全面預(yù)算管理的落實(shí)和深化。

（一）認(rèn)識(shí)有偏差。企業(yè)的上下、左右各部門站在各自的立場(chǎng)上，對(duì)全面預(yù)算管理在思想上沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，行動(dòng)上沒(méi)有形成合力。表現(xiàn)之一：上下利益不統(tǒng)一，造成“上急下不急”。管理機(jī)制上，權(quán)利集中、上下脫節(jié)，上級(jí)盼著下級(jí)節(jié)一塊，下級(jí)等著上級(jí)補(bǔ)一塊，下級(jí)怕鞭打快牛，形成上緊下松，上急下不急；表現(xiàn)之二：左右協(xié)調(diào)不統(tǒng)一，造成“你急我不急”。管理體制上，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)兩條線，管經(jīng)營(yíng)的不熟悉生產(chǎn)，安排支出一刀切；管生產(chǎn)的不懂經(jīng)營(yíng)，不算賬盲目支出。造成“各吹各的號(hào)，各彈各的調(diào)”，業(yè)務(wù)部門爭(zhēng)投資、要資金，你急我不急；表現(xiàn)之三：成本緊張難推行，造成“你用我不用”。幾年來(lái)，成本持續(xù)緊張，支出年年攀升，成本預(yù)算應(yīng)逐年增長(zhǎng)，但現(xiàn)實(shí)是不升反降，年年壓縮，預(yù)算缺乏合理性，按正常的定額標(biāo)準(zhǔn)等難以實(shí)行，上下兩層皮。

（二）制度不配套。全面預(yù)算管理的順利推行，必須有相應(yīng)的管理制度來(lái)支撐、去保證，必須建立切合實(shí)際的、操作性強(qiáng)的、考核嚴(yán)格的、“總-分”結(jié)合的制度體系，并在實(shí)踐中不斷地修訂、完善。目前，有的單位僅有一個(gè)《全面預(yù)算管理辦法》或《全面預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則》，缺少具體制度做支撐；有的制度只是一般化的號(hào)召、原則性的要求，過(guò)于籠統(tǒng)，難以操作；有的制度體系不健全，辦法多少不同，繁簡(jiǎn)不一，制度不嚴(yán)謹(jǐn)。全面預(yù)算管理制度既不能一成不變，更不能朝令夕改，在注重職工經(jīng)營(yíng)意識(shí)教育的同時(shí)，通過(guò)機(jī)制運(yùn)作真正把成本控制與職工利益更緊密、更直接地掛起鉤來(lái)，使全面預(yù)算管理成為每個(gè)職工的理念和行動(dòng)。

（三）落實(shí)有差距。一是執(zhí)行上“兩張皮”。根據(jù)上級(jí)的要求，全面預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也成立了，全面預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則也制定了，但照抄照搬上面的條條框框，不結(jié)合本單位實(shí)際，做表面文章，表面上是全面預(yù)算管理，實(shí)際還是老樣子，造成表面一套，實(shí)際一套，全面預(yù)算管理流于形式；二是落實(shí)上缺乏深度。全面預(yù)算管理是發(fā)達(dá)國(guó)家多年運(yùn)用，且被證明是一種行之有效的企業(yè)內(nèi)部管理控制方法。鐵路企業(yè)推行才幾年時(shí)間，剛剛起步。在我們的周圍，粗放的管理、浪費(fèi)的現(xiàn)象仍然比較普遍，離精細(xì)管理還有很大差距，需要進(jìn)一步深入探索、潛心研究、日臻完善；三是缺乏統(tǒng)一的信息化手段。目前，全局還沒(méi)有推廣統(tǒng)一的全面預(yù)算管理程序，各單位信息化運(yùn)用水平參差不齊，數(shù)據(jù)分散，資源難以共享。

（四）效果不明顯。全面預(yù)算管理是一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制，效果的體現(xiàn)要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的體驗(yàn)，需要以科學(xué)的態(tài)度、實(shí)事求是的精神、理論聯(lián)系實(shí)際的作風(fēng)，認(rèn)真把握全面預(yù)算管理的內(nèi)涵，將全面預(yù)算管理與本單位具體實(shí)際相結(jié)合，經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，才能收到比較理想的效果。由于認(rèn)識(shí)上有偏差，制度上不配套，落實(shí)上有差距，最后的實(shí)施效果也會(huì)大打折扣，短期內(nèi)不見(jiàn)成效或收效甚微。

二、成因分析

（一）全員參與不到位。全面預(yù)算管理的推行，需要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和全體職工的廣泛參與。鐵路行業(yè)的特殊性決定了安全壓倒一切，在安全上、生產(chǎn)上的行政化管理使成本管理也帶有行政命令的色彩。領(lǐng)導(dǎo)的主要精力還是抓安全，抓經(jīng)營(yíng)是第二位的任務(wù)。由于全面預(yù)算管理與職工利益掛鉤不直接，職工都認(rèn)為全面預(yù)算管理是財(cái)務(wù)的事，跟自己沒(méi)關(guān)系，職工成本意識(shí)、預(yù)算意識(shí)淡薄，積極參與、主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)。

（二）體制機(jī)制不順暢。目前，鐵路實(shí)行總公司、路局、站段三級(jí)管理，鐵路仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，經(jīng)營(yíng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)方式還沒(méi)有與市場(chǎng)完全對(duì)接，管理粗放，手段單一，其經(jīng)營(yíng)結(jié)果只有總公司的核算是市場(chǎng)核算的真實(shí)反映，路局、基層站段的核算只是內(nèi)部清算結(jié)果的再現(xiàn)。規(guī)模龐大的資產(chǎn)總量、千差萬(wàn)別的地域差異、紛繁復(fù)雜的內(nèi)部分工使鐵路的成本計(jì)算非常復(fù)雜，很難科學(xué)測(cè)定一個(gè)基層站段一年準(zhǔn)確的成本需要量，這種情況下成本分劈也只能是在經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，成本計(jì)劃層層下達(dá)，上下級(jí)經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)不一致，甚至產(chǎn)生背離。由于上下信息不對(duì)稱，在上下級(jí)的博弈中，雙方的誠(chéng)信度都大大降低。

（三）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不協(xié)調(diào)?！鞍踩怯仓笜?biāo)，預(yù)算是軟指標(biāo)”，安全上不能出事，出了事無(wú)法挽回，預(yù)算超了還可以彌補(bǔ)，這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致行動(dòng)的偏差。生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)脫節(jié)，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門各有自己的垂直領(lǐng)導(dǎo)，各接受各的垂直指揮，雙方缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，配合不緊密，管生產(chǎn)的以安全生產(chǎn)需要為由，安排的業(yè)務(wù)預(yù)算無(wú)財(cái)務(wù)預(yù)算保證，致使先干后算、無(wú)預(yù)算支出、超預(yù)算支出、業(yè)務(wù)預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算不匹配的現(xiàn)象比比皆是。財(cái)務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)，缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)預(yù)算滯后于業(yè)務(wù)預(yù)算，始終疲于應(yīng)付、彌補(bǔ)業(yè)務(wù)部門已經(jīng)安排的業(yè)務(wù)預(yù)算。

（四）考核獎(jiǎng)懲不嚴(yán)格?？己耸菍?shí)現(xiàn)閉合管理的重要一環(huán)，只有做到獎(jiǎng)懲分明，才能最大限度地調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者、職工的積極性和創(chuàng)造性。在實(shí)際工作中，由于過(guò)分地強(qiáng)調(diào)客觀因素的影響，預(yù)算的“一票否決”礙于情面很難落實(shí)，“獎(jiǎng)勵(lì)好兌現(xiàn)、懲罰難落實(shí)”的狀況也經(jīng)常遇到，在考核上的好人主義、不嚴(yán)格、不及時(shí)，久而久之就導(dǎo)致預(yù)算管理軟化、弱化，“硬約束”成了“軟指標(biāo)”，考核工作流于形式。

三、深化全面預(yù)算管理的對(duì)策

全面預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到企業(yè)的方方面面，只有系統(tǒng)思考、全員參與、強(qiáng)力推進(jìn)才能收到實(shí)效。

（一）注重領(lǐng)導(dǎo)掛帥，實(shí)現(xiàn)權(quán)威推動(dòng)。全面預(yù)算管理是第一管理者工程，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是做好一切工作的前提和基礎(chǔ)，站段長(zhǎng)對(duì)全面預(yù)算管理的推行負(fù)有第一位的責(zé)任，對(duì)全面預(yù)算管理的系統(tǒng)啟動(dòng)、日常組織和矛盾協(xié)調(diào)起著至關(guān)重要的影響。第一管理者不僅要對(duì)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、預(yù)算目標(biāo)做出決策，預(yù)算管理的授權(quán)、預(yù)算的審批下達(dá)、預(yù)算調(diào)整、落實(shí)激勵(lì)機(jī)制等具體環(huán)節(jié)以及整個(gè)落實(shí)過(guò)程都需要得到領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)威的推動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)者要通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)，指揮和激勵(lì)下屬為實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而全力以赴。只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視和大力支持，才能充分調(diào)動(dòng)全員的積極性，協(xié)調(diào)好內(nèi)部各職能部門的關(guān)系，才能有條不紊地做好各項(xiàng)工作。

（二）注重依靠群眾，實(shí)現(xiàn)全員參與。全面預(yù)算管理的順利實(shí)行需要企業(yè)上下思想和認(rèn)識(shí)的高度統(tǒng)一，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的復(fù)雜性和聯(lián)動(dòng)性更決定了企業(yè)管理的全員性，更需要密切協(xié)同配合。在推進(jìn)全面預(yù)算管理、落實(shí)預(yù)算目標(biāo)方面沒(méi)有一個(gè)局外人，人人都對(duì)成本的形成施加影響，都與預(yù)算有著直接或間接的聯(lián)系，只有把經(jīng)營(yíng)的擔(dān)子分給職工，把經(jīng)營(yíng)的權(quán)利交給職工，提高職工對(duì)成本的關(guān)注程度，使預(yù)算成為預(yù)算執(zhí)行人的個(gè)人預(yù)算，成為他們自愿努力完成的目標(biāo)，在思想上認(rèn)同，在行動(dòng)上支持。通過(guò)教育引導(dǎo)、氛圍營(yíng)造，使職工都把“單位的事”當(dāng)成“自己的事”來(lái)辦，都把“單位的事”當(dāng)成“自己的事”來(lái)管，把居家過(guò)日子的好習(xí)慣帶到單位來(lái)，切實(shí)做到“人人當(dāng)家、時(shí)時(shí)算賬、處處節(jié)約”，實(shí)現(xiàn)“人企合一”，構(gòu)筑“大經(jīng)營(yíng)”格局。

（三）注重系統(tǒng)思考，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。全面預(yù)算是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃的成果，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的具體化，是控制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的依據(jù)。全面預(yù)算管理克服了計(jì)劃管理按條管理、條塊分割、各自為政，各種計(jì)劃之間相互獨(dú)立，缺乏聯(lián)系的弊端，達(dá)到了橫縱交叉、橫縱協(xié)調(diào)。預(yù)算編制過(guò)程是一個(gè)綜合平衡的過(guò)程，部門之間的橫向溝通、上下之間的縱向溝通、預(yù)算之間的相互支撐，增強(qiáng)了預(yù)算的協(xié)調(diào)性。因此，部門之間特別是生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)之間要圍繞全面預(yù)算管理這一條主線來(lái)思考問(wèn)題，協(xié)調(diào)行動(dòng)，心往一處想，勁往一處使，同一個(gè)聲音，同一個(gè)步調(diào)，上下協(xié)調(diào)，左右和諧，定期溝通，管理聯(lián)動(dòng)，確?？傮w目標(biāo)與局部目標(biāo)、業(yè)務(wù)目標(biāo)與財(cái)務(wù)目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)。

（四）注重上下結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以人為本。預(yù)算編制是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制水平的高低直接影響管理效果。預(yù)算的編制程序有自上而下式、自下而上式和上下結(jié)合式三種方式。自上而下式能保證總體的利益，但權(quán)利高度集中，不能充分發(fā)揮個(gè)體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。自下而上式能夠提高個(gè)體的主動(dòng)性，但易引發(fā)管理失控，容易寬打窄用，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。上下結(jié)合式克服了前兩種的弊端，在預(yù)算編制過(guò)程中經(jīng)歷了自上而下和自下而上的往復(fù)，找到了上下級(jí)的結(jié)合點(diǎn)和對(duì)接點(diǎn)，體現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)意見(jiàn)的尊重、下級(jí)對(duì)上級(jí)工作的支持。預(yù)算分解要縱向到底、橫向到邊，細(xì)化到每一個(gè)控制點(diǎn)，明確預(yù)算責(zé)任主體，做到責(zé)任層層分解，確保目標(biāo)層層落實(shí)。在預(yù)算安排的導(dǎo)向上，在保安全、保質(zhì)量的前提下，要更加關(guān)注民生。在預(yù)算安排的精度上，必須確保預(yù)算的科學(xué)性、合理性，各種預(yù)算間要做到量率配套、有序銜接、相互支撐、協(xié)調(diào)一致，并經(jīng)站段預(yù)算管理委員會(huì)反復(fù)論證、綜合平衡后下發(fā)執(zhí)行。

（五）注重效率優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)成本效益。提高效率是降低成本的主要途徑。要對(duì)預(yù)算期間內(nèi)的任何一項(xiàng)成本、費(fèi)用開(kāi)支項(xiàng)目，不考慮其在以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的金額，一切以零為起點(diǎn)重新考慮支出項(xiàng)目的合理性、必要性，對(duì)照本系統(tǒng)先進(jìn)的定額和標(biāo)準(zhǔn)，充分挖掘成本支出的潛力，向先進(jìn)看齊，實(shí)現(xiàn)成本費(fèi)用支出的經(jīng)濟(jì)合理。

（六）注重結(jié)合實(shí)際，實(shí)現(xiàn)表里如一。全面預(yù)算管理是一種適應(yīng)市場(chǎng)的內(nèi)部控制機(jī)制，對(duì)提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平，提升企業(yè)組織能力，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，都有積極作用。不要把預(yù)算管理當(dāng)作計(jì)劃管理的翻版，不要認(rèn)為只是換了一個(gè)名稱，而管理思路還是老腦筋、管理方法還是老套路、管理手段還是老習(xí)慣，全面預(yù)算管理不僅僅是管理方法的轉(zhuǎn)換，更是管理思想、管理原則、基本理念的根本轉(zhuǎn)變，要充分運(yùn)用好這一管理方法，認(rèn)真借鑒各單位在內(nèi)控制度建設(shè)方面的先進(jìn)做法，建立健全具有本單位特色、科學(xué)合理、行之有效的管理制度和規(guī)范，并根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展不斷對(duì)其充實(shí)、完善。要突出在鞏固內(nèi)實(shí)上下苦功，重點(diǎn)在深化內(nèi)涵上尋求突破，達(dá)到內(nèi)容與形式的完美統(tǒng)一，做到外美內(nèi)實(shí)。

（七）注重過(guò)程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)妥運(yùn)行。全面預(yù)算管理的推進(jìn)是一個(gè)遞進(jìn)的過(guò)程，要確保完成預(yù)算目標(biāo)，就要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保執(zhí)行不走樣。要關(guān)口前移、超前控制，變單一的事后監(jiān)控為事前監(jiān)控、事中監(jiān)控。事前監(jiān)控重點(diǎn)提高預(yù)測(cè)性、前瞻性、防范性，事中監(jiān)控重點(diǎn)提高指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性、操作性。利用資金監(jiān)控、時(shí)間監(jiān)控、數(shù)量監(jiān)控、質(zhì)量監(jiān)控、安全監(jiān)控、人員監(jiān)控等多種方式，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析、專題分析、經(jīng)營(yíng)審計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)觀察等方法，突出重點(diǎn)、高效及時(shí)、機(jī)動(dòng)靈活，對(duì)預(yù)算管理執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)常性的“回頭看”，抓住不落實(shí)的人，盯住不落實(shí)的事，從不落實(shí)的環(huán)節(jié)抓落實(shí)，消除死角，關(guān)注細(xì)節(jié)，執(zhí)行政策精益求精，履行程序不折不扣，把制度要求固化在意識(shí)中，落實(shí)在行動(dòng)上，體現(xiàn)在管理中，不斷糾正偏差，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)妥運(yùn)行。

（八）注重結(jié)果考核，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)激勵(lì)。預(yù)算結(jié)果的考核是預(yù)算執(zhí)行的最后環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)管理能否形成閉合循環(huán)的關(guān)鍵，是前一輪預(yù)算執(zhí)行的結(jié)束，也是新一輪預(yù)算執(zhí)行的前奏，沒(méi)有考核的管理是無(wú)效的管理，因此考核務(wù)必從嚴(yán)，要做到嚴(yán)考核、硬兌現(xiàn)?？己说慕Y(jié)果要公開(kāi)、公平、公正，要對(duì)每一個(gè)預(yù)算執(zhí)行主體做出全面、客觀的評(píng)價(jià)，考核定量指標(biāo)時(shí)還要結(jié)合定性指標(biāo)，考核絕對(duì)指標(biāo)時(shí)還要結(jié)合相對(duì)指標(biāo)，關(guān)注局部指標(biāo)時(shí)不能忽略總體指標(biāo)。堅(jiān)持日?？己伺c年度考核相結(jié)合、單項(xiàng)考核與綜合考核相結(jié)合，肯定成績(jī)，指出不足，明確方向，落實(shí)獎(jiǎng)懲，從而激發(fā)人的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，煥發(fā)工作熱情，調(diào)動(dòng)其工作的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，使職工追求個(gè)人利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。