東北地區(qū)城市體系調(diào)整與優(yōu)化思考

□文/姚震寰（吉林省社會(huì)科學(xué)院吉林·長(zhǎng)春）

東北地區(qū)城市體系調(diào)整與優(yōu)化思考

□文/姚震寰
（吉林省社會(huì)科學(xué)院吉林·長(zhǎng)春）

［提要］東北地區(qū)城市發(fā)展面臨嚴(yán)重的資源環(huán)境約束、城市之間分散獨(dú)立、城市空間分布不夠均勻、城市創(chuàng)新能力不強(qiáng)等一系列問題。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，城市體系發(fā)展要加快優(yōu)化和完善結(jié)構(gòu)、調(diào)整空間格局、增強(qiáng)城市體系內(nèi)部聚合力和城市體系之間的聯(lián)系，提高現(xiàn)代化程度。

東北地區(qū)；城市體系；優(yōu)化調(diào)整

收錄日期：2016年7月12日

一、東北地區(qū)城市體系發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及存在的問題

從新中國(guó)成立至今，東北地區(qū)的城市體系演變過程說明，城市體系形成和完善是一個(gè)漸進(jìn)的過程，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相匹配，不可脫離實(shí)際、一蹴而就，同時(shí)也不可能人為阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市體系發(fā)展，要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施科學(xué)的城市發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)城市體系的發(fā)育。

（一）成就與經(jīng)驗(yàn)。一般來說，大中城市具有較強(qiáng)的聚集效應(yīng)和較高的規(guī)模效益，并且擁有較完善的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，在東北地域分工中占有獨(dú)特的位置，特別是一些特大城市在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中起到了舉足輕重的作用。積極發(fā)展大中城市是東北地區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本舉措。以大中城市為核心，帶動(dòng)小城市和小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮各級(jí)規(guī)模城市與小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)，并通過構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系來彌補(bǔ)各自的不足，最終形成覆蓋東北地區(qū)的城市網(wǎng)絡(luò)體系。小城市和小城鎮(zhèn)具有較低的城鎮(zhèn)化門檻，在吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力、解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題中能夠發(fā)揮重要作用，并且對(duì)廣大農(nóng)村具有直接輻射作用，是帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的核心。大中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。努力發(fā)展現(xiàn)代交通，因?yàn)楝F(xiàn)代化交通是聯(lián)系大中小城市所形成的城鎮(zhèn)密集區(qū)、城市群的主要趨勢(shì)。

（二）問題與挑戰(zhàn)。東北地區(qū)城市發(fā)展面臨嚴(yán)重的資源環(huán)境約束、城市之間分散獨(dú)立等一系列問題。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，城市體系發(fā)展要加快優(yōu)化和完善結(jié)構(gòu)，調(diào)整空間格局、增強(qiáng)城市體系內(nèi)部聚合力和城市體系之間的聯(lián)系，提高現(xiàn)代化程度。

1、城市規(guī)模結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化。城市體系發(fā)展要以各級(jí)規(guī)模城市發(fā)展有機(jī)聯(lián)系為前提，以資源承載力為支撐。改革開放30多年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，形成了以沈陽、大連為核心的遼中南城市群和以哈爾濱、長(zhǎng)春為中心的哈長(zhǎng)城市群，以及錦州、丹東、四平、通化、齊齊哈爾、牡丹江等快速崛起的區(qū)域中心城市，但部分城市是靠廉價(jià)勞動(dòng)力和低成本的資源環(huán)境支撐的。目前，出現(xiàn)了資源耗竭和環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距拉大、城市創(chuàng)新能力不強(qiáng)等一系列問題。大城市發(fā)育不夠完全，超大城市和中小城市之間出現(xiàn)斷層。小城市的發(fā)展水平較低，發(fā)育不足，在城市體系發(fā)展中基礎(chǔ)作用薄弱，規(guī)模小、實(shí)力弱、基礎(chǔ)設(shè)施不足的現(xiàn)象十分普遍。部分縣級(jí)城市基本上沒有二三產(chǎn)業(yè)支撐，沒有對(duì)周圍農(nóng)村富余勞動(dòng)力產(chǎn)生強(qiáng)大吸引力并為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)，包括工業(yè)和服務(wù)業(yè)都沒有形成。如何進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)創(chuàng)新型城市、知識(shí)型城市，直接關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展和城市體系的進(jìn)一步完善。

2、部分城市職能結(jié)構(gòu)急需轉(zhuǎn)變。資源開發(fā)利用仍然是城市形成發(fā)展的重要因素，比較單一的職能使城市陷入困境，急需尋找接續(xù)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變城市職能。由于東北地區(qū)資源型城市較多，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的2013年全國(guó)資源型城市名單中，其中地區(qū)行政區(qū)（包括地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟等）126個(gè)，東北三省占了21個(gè)，而且一部分是中小城市和小城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受市場(chǎng)變化影響較大，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較脆弱，而且一部分已經(jīng)成為資源枯竭型城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急需調(diào)整。因此，如何提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的新型優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不僅僅是資源型城市，也是其他大中小城市發(fā)展的關(guān)鍵。如何處理好資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，特別是資源型產(chǎn)品附加值較低，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較小以及掠奪式開發(fā)資源、破壞環(huán)境等問題，無論是對(duì)城市體系完善還是對(duì)城市自身發(fā)展，都是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

3、空間格局有待進(jìn)一步調(diào)整完善。東北地區(qū)城市空間分布不夠均勻。城市分布在建國(guó)初就已呈現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，其后由于大量城市的新設(shè)和既有城市的發(fā)展呈現(xiàn)不均衡，至今仍然呈現(xiàn)不均衡現(xiàn)象。東北地區(qū)中部、西部東北平原地區(qū)盡管城市密度小，但集中了東北地區(qū)許多較大城市；北部、東部大小興安嶺、長(zhǎng)白山區(qū)，小城市數(shù)量較多，規(guī)模偏小，由于大批森工、煤炭資源開發(fā)城市存在，城鎮(zhèn)化率虛高。整體上看，東北地區(qū)城市的空間格局是合理的，但局部地區(qū)分布不平衡依然嚴(yán)重，城市人口密度不均衡。如地處東北平原西部的吉林省白城、白山市，2012年城市人口密度分別為每平方公里77.69個(gè)、每平方公里73.14個(gè)，黑龍江省的黑河市只有每平方公里25.33個(gè)。

東北地區(qū)資源型城市數(shù)量相對(duì)較多，而且由于多年來的資源開發(fā)利用，有些城市資源接近枯竭，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，自然環(huán)境承載能力已無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的需求，人口的增長(zhǎng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定壓力。不宜聚集過多的人口和產(chǎn)業(yè)，城市的發(fā)展受生態(tài)環(huán)境制約較大，保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為這些區(qū)域重要的發(fā)展方向，城市的發(fā)展主要應(yīng)在條件較好的小區(qū)域范圍內(nèi)以點(diǎn)、線狀形式展開，不宜發(fā)展特大城市和城市群。

二、東北地區(qū)城市體系調(diào)整與優(yōu)化

東北地區(qū)的城市體系發(fā)展，不僅在規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)有所創(chuàng)新，更應(yīng)該重視城市的質(zhì)量，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境、人文素質(zhì)、城市品質(zhì)都應(yīng)有更高的要求，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，探索完善城市發(fā)展模式，走健康有序的城市體系建設(shè)道路。

（一）充分發(fā)揮大城市的輻射、帶動(dòng)作用，促進(jìn)不同規(guī)模城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。挖掘、培育特大城市，提高其輻射能力，繼續(xù)增強(qiáng)特大城市的人口規(guī)模，如鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、大慶等特大城市，在積極發(fā)展他們的同時(shí)，也要培育其他城市，構(gòu)建特大城市群體。同時(shí)健全和完善中心城市，充分發(fā)揮沈陽、長(zhǎng)春、哈爾濱和大連等中心城市在東北地區(qū)城市體系中的帶動(dòng)作用。加強(qiáng)中心城市與所在區(qū)域的聯(lián)系，特別是加強(qiáng)大連、沈陽、哈爾濱、長(zhǎng)春所在區(qū)域城市群的帶動(dòng)作用，促進(jìn)核心城市與所在區(qū)域的互動(dòng)發(fā)展。除此之外，要發(fā)展一批區(qū)域中心城市，如遼寧省的錦州、丹東、阜新、營(yíng)口等，吉林省的四平、通化、白城等，黑龍江省的齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、伊春等，分區(qū)域的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)揮區(qū)域中心城市在生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的聚集功能，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)，如大連市在2013年組建了先進(jìn)制造與智能控制、智慧城市建設(shè)、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等10個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，利用優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)招商引資力度。突出省會(huì)城市在東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，做好遼寧中部城市群、吉林中部城市群和哈爾濱大都市圈的建設(shè)，增強(qiáng)高密度城市群的聚合功能。

引導(dǎo)和鼓勵(lì)教育、醫(yī)療等資源流向中小城市，增強(qiáng)中小城市的吸引力。適當(dāng)控制大城市規(guī)模，防止過度膨脹而造成資源配置的惡化，同時(shí)積極發(fā)掘城市的承載能力。加快小城市的成長(zhǎng)步伐，縣級(jí)市向中等城市發(fā)展，把城市功能完善和規(guī)模擴(kuò)大結(jié)合起來，有些縣級(jí)小城市，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市人居環(huán)境等方面具有優(yōu)勢(shì)，可以優(yōu)先發(fā)展，分梯次、等級(jí)擴(kuò)大城區(qū)人口規(guī)模，形成各具特色的中小城市，促進(jìn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）建立和完善布局合理的城市空間結(jié)構(gòu)體系?？臻g聚集對(duì)于東北城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響較大，減輕部分城市人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的壓力，引導(dǎo)人口向生態(tài)條件較好、承載能力較大的地區(qū)聚集，讓出生態(tài)脆弱的區(qū)域，尤其是資源枯竭型城市，加以保護(hù)和促進(jìn)生態(tài)修復(fù)。重點(diǎn)發(fā)展區(qū)位條件較好、歷史悠久、文化底蘊(yùn)深厚、發(fā)展?jié)摿Υ蟮男〕鞘小?/p>

以哈大交通干線連接遼寧中部城市群、吉林中部城市群、哈爾濱都市圈和大連、沈陽、長(zhǎng)春、哈爾濱四大中心城市，以鐵路和公路為主的城市帶。增強(qiáng)城市的人口容納能力，調(diào)節(jié)城市群內(nèi)各城市的空間結(jié)構(gòu)，注重城市之間空間布局的銜接和協(xié)調(diào)。對(duì)于中部平原西部邊緣地區(qū)，地廣人稀，應(yīng)當(dāng)利用城市的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，合理規(guī)劃布局，堅(jiān)持集中式發(fā)展。對(duì)于東北地區(qū)的東部和北部的一些資源型城市，要發(fā)展本地可承載的特色產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)控制城市發(fā)展規(guī)模，努力提高城市整體質(zhì)量，發(fā)展宜居城市，減輕因資源限制所造成的拖累。對(duì)于南部遼東丘陵，發(fā)展以大連為核心，包括瓦房店、普蘭店市區(qū)的大連都市區(qū)。南部臨海的城市密集區(qū)，逐步形成分工合理、有序發(fā)展的城市群，發(fā)展各自的特色產(chǎn)業(yè)，對(duì)于沿海城市，大力發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，充分利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高城市的吸引力和凝聚力。重視優(yōu)化城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)，尤其是資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中注意整合資源，夯實(shí)知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)多功能社區(qū)，高科技園區(qū)和大學(xué)城的網(wǎng)絡(luò)化分布，商業(yè)服務(wù)業(yè)和城市交通網(wǎng)絡(luò)化，從而使城市的內(nèi)部空間和外部空間實(shí)現(xiàn)和諧的統(tǒng)一。

（三）建立健全分工明確的城市功能體系，加快區(qū)域內(nèi)外城市密集區(qū)整合。首先，進(jìn)一步發(fā)揮大城市的增長(zhǎng)極作用，把沈陽、大連等特大城市的發(fā)展逐步納入全球城市體系。沈陽、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱作為東北地區(qū)最大規(guī)模的特大城市，應(yīng)在進(jìn)一步完善其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，對(duì)其經(jīng)濟(jì)功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行定位，積極承擔(dān)區(qū)域性城市職能，加速產(chǎn)業(yè)與空間的外向化進(jìn)程。特大城市的主要發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)是帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)城市群參與國(guó)際分工和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，在全球城市體系中承擔(dān)一定的國(guó)際勞動(dòng)職能分工。同時(shí)，在加速大城市向中小城市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)擴(kuò)散與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)與中小城市的產(chǎn)業(yè)和功能關(guān)系；其次，沿哈大城市密集帶，由近及遠(yuǎn)加快區(qū)域內(nèi)外城市密集區(qū)的整合。整合遼中南、吉林中部和哈大齊三大城市密集區(qū)，順應(yīng)城市間要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的有機(jī)性，突出城市整合的有效節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建一體化結(jié)構(gòu)與功能體系。尤其是遼中南城市群的功能升級(jí)，加快沈陽、大連的發(fā)展，使其成為世界城市體系和國(guó)家城市體系中的重要節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)人才、資金、信息等各種要素流的樞紐任務(wù)，打通東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是城市群發(fā)展的行政阻隔，加強(qiáng)城市間的有機(jī)聯(lián)系，通過遼中南城市群的功能升級(jí)，帶動(dòng)整個(gè)哈大城市密集帶的發(fā)展。在城市群內(nèi)部和各大城市群之間通過高速公路和高速鐵路連結(jié)起來，形成城市圈內(nèi)部通勤化、各大城市群之間當(dāng)日通達(dá)化的目標(biāo)。

（四）挖掘文化資源，激活城市體系發(fā)展創(chuàng)新引擎。文化資源成為一個(gè)城市體系完善的創(chuàng)新動(dòng)力和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之源，東北地區(qū)城市的歷史文化資源豐富。東北城市利用現(xiàn)有城市資源進(jìn)行整合，讓知識(shí)能夠?yàn)樯鐣?huì)所共享。對(duì)現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施，如圖書館、博物館、劇院、廣場(chǎng)等進(jìn)行規(guī)范化管理，讓其在市民獲取信息、創(chuàng)新知識(shí)的活動(dòng)中發(fā)揮更大的作用，為市民提供充足的物理空間；充分利用一切機(jī)會(huì)爭(zhēng)取舉辦一些具有影響力的博覽會(huì)、文化年、展覽會(huì)等，讓節(jié)事活動(dòng)成為城市創(chuàng)新的思想源泉，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是遼寧省的一些海濱城市，全方位參與到國(guó)際間的交流與合作，吸引全世界對(duì)這些城市的關(guān)注。尤其是城市知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一個(gè)良好性能的城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面要向市民提供高素質(zhì)的學(xué)校，健康服務(wù)和足夠的公共空間。以知識(shí)網(wǎng)絡(luò)的方式來改變教育和知識(shí)的傳播，影響東北地區(qū)有些偏遠(yuǎn)地區(qū)城市的生活和文化，使更多的人參與知識(shí)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，促進(jìn)各方面知識(shí)和信息的轉(zhuǎn)移。

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