多中心治理視角下社會組織與政府的協(xié)同治理：參與失效及路徑選擇

蔡曉霞　陳永海

(1.廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530007；2.深圳大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 深圳 518000)

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多中心治理視角下社會組織與政府的協(xié)同治理：參與失效及路徑選擇

蔡曉霞1陳永海2

(1.廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530007；2.深圳大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 深圳 518000)

高效的社會治理需要多元、互動、合作的組織網(wǎng)絡(luò)。社會組織是建立多中心治理體系的必要主體之一，發(fā)揮社會組織的主體作用，可以彌補(bǔ)市場失靈，同時能防范政府失靈，優(yōu)化資源配置。然而我國社會組織面臨著自身參與能力弱、政府扶持力度不足、協(xié)同機(jī)制不健全、實質(zhì)性參與不足等參與失效問題，為此，提出符合社會組織協(xié)同參與社會治理的路徑，實現(xiàn)二者協(xié)同共治迫在眉睫。

協(xié)同；社會組織；社會治理；多中心治理

實踐表明，社會組織的協(xié)同治理功能發(fā)揮得越好，社會有序、和諧的程度就越高，社會的活力就越強(qiáng)。在國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)過程中，社會組織發(fā)展培育的土壤逐漸肥沃，組織不斷壯大，但是，由于我國社會治理工作長期由政府主導(dǎo)，社會組織的整體功能實現(xiàn)受到了一定的限制。如何更好地發(fā)揮社會組織這一治理主體的功能，真正實現(xiàn)社會組織的協(xié)同參與，是我國傳統(tǒng)社會管理走向社會治理的關(guān)鍵。因此，理清政府與社會組織二者治理邊界，探尋社會組織參與治理出現(xiàn)的問題，尋求二者協(xié)同治理的有效路徑，對于構(gòu)建多中心社會治理體系具有重要意義。

1　理論依據(jù)與治理邊界

1.1多中心治理理論

“多中心治理”理論是當(dāng)前實現(xiàn)社會治理體系現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)理論。多中心治理理論創(chuàng)始人埃莉諾·奧斯特羅姆主張政府、市場和社區(qū)之間協(xié)調(diào)與合作，認(rèn)為在社會治理過程中，存在“多中心政治體制”，即存在著在形式上相互獨(dú)立的決策中心?！巴ㄟ^社群組織自發(fā)秩序形成的多中心自主治理結(jié)構(gòu)、以多中心為基礎(chǔ)的新的‘多層級政府安排’具有權(quán)力分散和交疊管轄的特征，多中心公共論壇以及多樣化的制度與公共政策安排，可以在最大程度上遏制集體行動中的機(jī)會主義，實現(xiàn)公共利益的持續(xù)發(fā)展?！雹僭诙嘀行闹卫砀窬窒?，政府與其他治理中心相互牽制制約，多方利益整體平衡發(fā)展。作為治理中心主體之一，社會組織豐富了公共物品供給，一定程度克服了“搭便車”行為，節(jié)約了社會資源。由此可見，當(dāng)前社會治理，必須引入多種主體，改變傳統(tǒng)模式，提高社會組織、居民等力量的積極性和主動性，建立多方協(xié)商、合作共治的多中心治理模式。

1.2社會組織參與社會治理的邊界

社會組織，亦稱之為“民間組織”“公民社會組織”“非營利組織”等，特指在政府和企業(yè)之外，由各不同社會階層的公民自發(fā)成立的，在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，在社會體系里主要致力于社會治理，提供各種社會服務(wù)②。新形勢下，隨著公民社會的改革需要，社會治理主體逐漸多樣化，逐步形成多中心治理的局面。

我國社會治理的發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了三個過程：政府全權(quán)掌控、引入市場機(jī)制和多中心治理。目前，我國正逐步邁入多中心治理階段，社會轉(zhuǎn)型以及政府改革需要社會組織發(fā)揮更為顯著的作用，也對社會組織提出了更為迫切的要求。政府與社會組織的良好關(guān)系是雙向的，一方面是政府從上而下的對組織進(jìn)行支持培育、監(jiān)督管理，另一方面是組織自上而下獨(dú)立地參與社會治理。然而，由于多種因素影響，我國社會組織能力存在能力不足，政府與社會組織二者關(guān)系尚未完全厘清，未能真正形成良性互動。這不僅阻礙了社會組織發(fā)揮自身功能，也在一定程度上制約了社會治理體系的構(gòu)建，因此，必須要對社會組織參與社會治理的邊界進(jìn)行合理界定。社會組織具有非營利特點(diǎn)，其存在的目的應(yīng)是維護(hù)公眾利益、提供公共產(chǎn)品、滿足公眾需要。社會組織與政府相比，管理成本較低且運(yùn)作高效，工作方式和管理體制更為靈活。因此，社會組織協(xié)同政府進(jìn)行社會治理，可以更進(jìn)一步切實了解公眾的需要，提供多樣的公共服務(wù)，提高供給效率，減輕政府負(fù)擔(dān)。據(jù)此，政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變職能，從部分領(lǐng)域退出來，權(quán)利下放到底，為社會組織搭臺“唱戲”，給予社會組織更多的空間與權(quán)利?？偟膩碚f，社會組織的治理邊界可以界定為：一方面，政府和市場沒有能力管轄的部分交由社會組織進(jìn)行治理；另一方面，政府和市場力不從心的領(lǐng)域交由社會組織進(jìn)行治理。

2　參與失效的影響因素

2.1社會組織資源匱乏，參與能力弱

現(xiàn)階段，我國社會組織的數(shù)量和質(zhì)量有了一定程度的提高，但是社會組織也面臨著自身能力不過硬、服務(wù)不達(dá)標(biāo)等問題。在筆者調(diào)查的社會組織中，內(nèi)部治理問題是共性問題，其中最主要的問題是資源匱乏的問題。首先，資金不足。社會組織作為非營利性的組織，其建立、運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展所需的資金主要來源于社會捐贈、會員會費(fèi)和政府扶持等幾個渠道，資金來源渠道相對匱乏。且看我們調(diào)查的個案：

調(diào)查員：像你們機(jī)構(gòu)外部拓展這一塊，社會捐贈多不多？咱們政府方面的資助你有哪幾塊？

陳女士(29歲，社會組織負(fù)責(zé)人)：基本上很少，沒有社會捐贈。偶爾會有義工組織來給小朋友捐點(diǎn)食品啊，玩具啊，這些就有。(政府資助)這一塊就是按你這個級別。

調(diào)查員：每一級大概多少？

陳女士：最低的三級，3萬塊。他是給你基建，就是說你評到的級別，是給你完善這里面的基建，就是很多硬件你要用這個錢來完善。只有一次。

該社會組織大部分的資金來源于會員收入，有少部分的政府補(bǔ)貼，社會捐贈基本沒有。政府雖然會對社會組織給予一定的財政支持，但是資金支持不穩(wěn)定，社會組織在資金管理、運(yùn)作上存在著能力不足的問題。其次，人力資源不足，缺乏專業(yè)人才。由于組織體系結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理相對混亂且組織成員的社會保障問題無法得到妥善解決，造成組織的專業(yè)隊伍與志愿者極為不穩(wěn)定，專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏，組織結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。另外，我們調(diào)查的部分社會組織屬于助殘機(jī)構(gòu)，對專業(yè)人員要求更高，人才缺乏更加嚴(yán)重。同時，社會組織人員結(jié)構(gòu)不合理，多數(shù)工作人員是下崗或退休的人員，總體年齡偏高，文化程度不高，大部分人缺乏專業(yè)知識技能，這制約著組織參與社會治理的效率、效果。

2.2政府管理體制不完善，扶持培育力度差

2.2.1監(jiān)管體制存在缺陷

目前，我國社會組織的作用發(fā)揮有限，在許多領(lǐng)域并不能獨(dú)立開展活動，受政府管制較多，不能突破傳統(tǒng)的自上而下的管理模式。目前，我國社會組織還是實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，《社會團(tuán)體登記管理條例》嚴(yán)格限定了社會組織的準(zhǔn)入條件。我國的社會組織處于起步發(fā)展階段，準(zhǔn)入門檻過高在一定程度上限制了其發(fā)展，硬性條件的限制也阻礙社會組織功能的發(fā)揮。同時，我國社會組織實行雙重管理體制，這雖然增加了對社會組織的監(jiān)管，但結(jié)合實際來看，我國管理、登記機(jī)關(guān)力量不夠，容易導(dǎo)致多頭領(lǐng)導(dǎo)、推脫責(zé)任等現(xiàn)象的發(fā)生，不僅限制了其獨(dú)立發(fā)展，社會組織的合法地位也得不到保障。

2.2.2扶持投入力度不足

政府對社會組織的重視意識不強(qiáng)，扶持培育程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會發(fā)展對社會組織的需求。首先，政府理念不明確，認(rèn)識不足，投入欠缺。政府對社會組織作為一大治理主體之一的地位明確不足，沒有對社會組織權(quán)利與義務(wù)作出一個明確安排，部分該放權(quán)的領(lǐng)域不愿意放權(quán)。對社會組織的投入力度跟不上社會組織發(fā)展速度，在資金投入、人員培訓(xùn)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面建設(shè)滯后。針對這一問題，我們調(diào)查了某社會組織負(fù)責(zé)人。

黃女士(37歲，某社會組織負(fù)責(zé)人)：還有我們在這里的社區(qū)啊鎮(zhèn)政府啊，要多跟我們交流，因為雖然有時候，我也跟去社區(qū)交流，但是感覺溝通不怎么來，是溝通，但是像我們比如說有什么需要他幫助，他就沒有幫助到，他只是讓你知道這里有這么一個機(jī)構(gòu)?！驼f政府能夠給我們幫助更多的話，才能體現(xiàn)得出政府的職能啊。

其次，目前針對社會組織管理的法律、法規(guī)建設(shè)遲緩，缺乏頂層設(shè)計?！洞壬品ā返某雠_彌補(bǔ)了慈善社會組織法律上的空白，但這并不能滿足社會組織的高速發(fā)展。缺乏專門性的法律，部分規(guī)章制度相對過于籠統(tǒng)和滯后，缺乏可操作性，無法及時解決新問題。實際上，許多社會組織產(chǎn)生于民間、基層，在管理方面等都需要政府投入一定的精力加強(qiáng)引導(dǎo)和培育。

2.3協(xié)同機(jī)制不健全

政府與社會組織應(yīng)該是平等協(xié)作的合作伙伴，社會組織在協(xié)同治理中的地位越來越突出。然而長期以來，我國缺乏完善合理的社會治理機(jī)制。與政府相比，社會組織的權(quán)力較小，當(dāng)二者在治理領(lǐng)域發(fā)生爭執(zhí)時,社會組織只能處于弱勢地位。政府對社會組織的管理多采用控制、干預(yù)和束縛的方式，使得社會組織缺少政府提供的健康發(fā)展所需的外部社會空間，自然不利于雙方進(jìn)行公平、透明、持續(xù)的協(xié)作,權(quán)利與權(quán)力也變得不甚明晰。社會治理過程中,政府應(yīng)承擔(dān)起綜合管理、協(xié)調(diào)指揮的職責(zé),社會組織受政府管理并協(xié)助工作,而不是單純聽命于政府。事實情況是社會組織對政府的依附,使二者在多數(shù)情況下是隸屬關(guān)系，社會組織并不能獨(dú)立于政府之外開展活動。如果政府一直不給予社會組織足夠的重視,不為其提供廣闊的平臺,那么二者之間很難建立起合作機(jī)制，社會組織自然很難獨(dú)立參與到社會治理中去。

3　有效參與的路徑選擇

3.1規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)組織自身能力建設(shè)

社會組織協(xié)同政府有效治理的關(guān)鍵在于組織自身建設(shè)，因而要從規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)入手，加強(qiáng)財務(wù)、人事、信息管理等制度建設(shè)，形成“自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的體系，促進(jìn)組織科學(xué)發(fā)展。首先，社會組織要保證擁有足夠的資金支撐組織的正常發(fā)展。社會組織應(yīng)拓寬服務(wù)范圍，依法增加各項收入。不斷拓寬資金來源渠道，擴(kuò)大募捐來源，承接公共服務(wù)，獲取政府的財政投入。其次，社會組織要不斷完善人才隊伍機(jī)制，提升在職人員的工作能力與素質(zhì)。組織要建成有效的人才選拔、開發(fā)培養(yǎng)機(jī)制。定期對組織人員進(jìn)行技能、素質(zhì)培訓(xùn)，提高在職人員自我學(xué)習(xí)的動力，不斷提升組織的專業(yè)化水平。另外，也要加大培養(yǎng)志愿服務(wù)隊伍。社會組織應(yīng)開拓志愿者參與社區(qū)服務(wù)的新渠道，吸納更多的社會成員參與活動，更好地贏取社會公眾的認(rèn)可度。再次，社會組織要加強(qiáng)公信力建設(shè)，提高承接政府職能的能力。組織要明確自身定位及使命，確定組織的活動范圍，宣傳社會公益的目標(biāo)和宗旨，樹立形象，提升組織的專業(yè)化。只有定位準(zhǔn)確、專業(yè)水平高的組織才能不斷提高對公眾的感召力，轉(zhuǎn)變公眾對社會組織的認(rèn)識，贏取社會公眾的公信力。

3.2加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立新型公共服務(wù)體制

3.2.1合理定位，完善配套措施

為了能夠逐步打破僵硬的管理體制，政府應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管職責(zé)，同時完善配套措施為社會組織協(xié)同治理作保障。首先，政府對社會組織的準(zhǔn)入門檻應(yīng)當(dāng)有合理定位。政府應(yīng)當(dāng)逐步降低組織的準(zhǔn)入要求，應(yīng)當(dāng)將靜態(tài)呆板的“入口管理”轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)靈活的“過程監(jiān)管”。其次，政府對社會組織的監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)明確。“雙重管理”有其現(xiàn)實優(yōu)勢，但是也成為了社會組織有效參與社會治理的強(qiáng)力阻礙。打破原有“雙重管理”制度是比較困難的，然而政府可以采取靈活手段，對不符合登記條件的社會組織遵循“非禁即入，不適則調(diào)”的原則，先登記存檔，再寬松對待，邊扶持邊規(guī)范，鼓勵其發(fā)展；對符合準(zhǔn)入條件的組織則更應(yīng)規(guī)范發(fā)展，逐步鼓勵其帶動其他社會組織的成長，發(fā)揮自身作用。

3.2.2下放權(quán)力,實現(xiàn)政府與社會組織良性互動

社會組織協(xié)同參與社會治理是社會進(jìn)步的需要，同時這更需政府進(jìn)一步規(guī)范管理，保證有序的社會參與，同時對社會組織加以引導(dǎo)和支持，為其提供發(fā)展空間，創(chuàng)設(shè)有利環(huán)境。首先，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，重塑組織體系。政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)徹底，真正認(rèn)識到社會組織的重要性，真正樹立對“三位一體”的社會治理局面的正確觀念，主動從一些治理領(lǐng)域中退出，通過授權(quán)、委托等方式讓渡給社會組織，賦予社會組織更多的公權(quán)力。對放權(quán)的領(lǐng)域，加強(qiáng)扶持培育力度，社會組織則在這些領(lǐng)域的良好治理又給政府的治理以大力的支持。政府權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)?shù)轿?，實現(xiàn)從依托社區(qū)居委會跳“單人舞”轉(zhuǎn)向政府搭臺、社會組織“共舞”的過程。同時我國必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，為社會組織的發(fā)展?fàn)I造良好的法律氛圍，加快頂層設(shè)計的支持，放寬政策，降低門檻，保障社會主體的參與權(quán)，引導(dǎo)更多的社會力量參與社會管理，建立政府與社會組織的良好互動關(guān)系，為社會組織協(xié)同參與社會治理創(chuàng)設(shè)有利條件。

3.3重建理念，搭建協(xié)商平臺

多中心治理體系的建立必須充分改變政府大包大攬的“單一主體”模式，轉(zhuǎn)化為“多元主體”共同參與模式，即政府、市場、社會組織與公民等主體互相配合、優(yōu)勢互補(bǔ)，因此重建理念，搭建協(xié)商平臺是實現(xiàn)多元主體共同參與的有效方式。所謂重建理念，是指政府要重新建構(gòu)“有限政府”的理念，將一些政府管不了、管不好、不能管的事務(wù)交由市場和社會進(jìn)行治理?，F(xiàn)代化的政府應(yīng)當(dāng)是以服務(wù)為己任，而非“掌舵”，更不是“劃槳”。因此，政府應(yīng)當(dāng)積極搭建溝通協(xié)商平臺，與市場、社會組織和公民等治理主體開展有效對話。溝通不順暢制約著社會組織的有效參與。政府與社會組織的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是平等合作關(guān)系，同時政府對社會組織負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任。所以，二者應(yīng)當(dāng)建立起“指導(dǎo)+合作互助”的關(guān)系。為了能夠建立并維護(hù)這種關(guān)系，有效溝通是必不可少的手段。政府應(yīng)當(dāng)樹立全局意識，主動與社會組織溝通，搭建長效的溝通協(xié)商平臺，從而促進(jìn)二者形成良性互動關(guān)系，達(dá)到合作共贏的局面。

社會組織也要轉(zhuǎn)變自己的觀念，明確自身的使命與價值追求，端正工作人員的工作態(tài)度，提高其工作積極性，使其真正地以為公眾服務(wù)為理念，獨(dú)立地以主人翁身份參與到社會治理中。社會組織要不斷提高公共資源的整合與供給能力，做到有資源、有能力、有條件地去協(xié)同政府參與社會治理。同時，不斷創(chuàng)新協(xié)同治理的方式，多形式地參與到社會治理中，真正提高協(xié)同政府參與社會治理的水平。

總的來說，雖然我國社會組織作為真正的主體之一參與到社會治理中仍面臨著來自政府、社會、組織自身等多方面的制約，但是，我們知道，社會組織的協(xié)同治理不是一蹴而就的，我們需要明確社會組織的地位與作用，從我國國情出發(fā)，探索出一條符合實際的中國特色社會組織發(fā)展道路，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

注釋：

①埃莉諾·奧斯特羅姆.公共服務(wù)的制度建構(gòu)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000.

②王名.社會組織概論[M].北京：中國社會出版社，2010：6—10.

[1]王名.社會組織概論[M].北京：中國社會出版社，2010：6—10.

[2]俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：9.

[3][美]詹姆斯.N.羅西瑙(James N.Rosenau).沒有政府的治理[M].張勝軍,劉小林,等,譯.南昌：江西人民出版社，2001：4—5.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：56—58.

[5]鄧正來.國家與社會中國市民社會研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2010：121.

[6]奧斯本，蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

[7]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共服務(wù)的制度建構(gòu)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[8]王浦劬,[美]薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[9][美]珍妮特·登哈特,羅伯特·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民人學(xué)出版社,2010.

[10]關(guān)信平.社會組織在社會管理中的建設(shè)路徑[EB/OL].人民論壇，2011-05-23.

[11]陳楚亮.公益性社會組織與政府規(guī)制研究[J].阜陽師范學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，(5).

責(zé)任編輯：李增華

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.020

2016-08-03

蔡曉霞(1991—)，女，廣西欽州人，碩士研究生。研究方向：公共管理與社會組織。

D630；D632.9

A

1674-6341(2016)05-0049-03