政策法律化的條件和程序研究——從“全面二孩”政策說起

王振華

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

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政策法律化的條件和程序研究
——從“全面二孩”政策說起

王振華

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

摘要：《十八屆五中全會報告》確定了“二孩政策”在全國范圍內(nèi)實施的原則并引起了《人口與計劃生育法》的修改，由此引出政策法律化問題。應(yīng)該從兩個方面即政策法律化的條件與必經(jīng)程序來厘清法律與政策的相互關(guān)系。通過政策法律化來完善社會治理方式，為社會主義和諧社會與法治社會的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：人口政策；政策法律化；條件；必要限制

《十八屆五中全會報告》中“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動”的表述，標(biāo)志著我國自2002年以來施行的“一對夫妻生育一個子女”①時代的結(jié)束。隨后，國家衛(wèi)紀(jì)委指導(dǎo)司負(fù)責(zé)人表示，“‘全面二孩’政策必須依法啟動實施。根據(jù)十八屆五中全會的精神，需要提請全國人大常委會修訂《人口與計劃生育法》，配套的法規(guī)規(guī)定也要作相應(yīng)的修改。修訂后的《人口與計劃生育法》施行之日，就是‘全面二孩’政策的正式實施之日”[1]。由此而來的法理問題是，黨和國家作出的政策②，為什么能夠引起法律的修改？即政策法律化的根據(jù)是什么？如果這一問題不能得到正確的解答，帶來的后果便是“理論與實踐的雙重尷尬：無法說明法律與政策的本質(zhì)區(qū)別…對政策法律辯證關(guān)系的理論解釋并不是總是與事實完全一致……法制建設(shè)和科學(xué)決策都得不到健康的發(fā)展”[2]，因而政策法律化的條件以及必經(jīng)程序需進(jìn)一步明確。

一、政策與法律的內(nèi)在一致性

首先，政策和法律在功能以及根本目的上是一致的，只不過是分工不同而已。馬克思曾指出法律是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn)，“法律除了為人民謀福利這一最終目的之外，不應(yīng)再有其他目的”[3]89；我國的政策是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)過程中提出的促進(jìn)國家發(fā)展、保證人民福祉的大政方針，“國家通過頒布法律對社會生活的各個方面進(jìn)行規(guī)范，同樣，國家也通過實施政策對社會生活進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理”[4]，因此二者在功能上都服務(wù)于國家的社會管理。所不同的僅是，“每個社會進(jìn)程都可以分為理性化的領(lǐng)域和非理性的領(lǐng)域。理性化的領(lǐng)域在井然有序地處理再發(fā)生的情況中由固定的和程式化的程序所組成，非理性的領(lǐng)域是包圍理性領(lǐng)域的領(lǐng)域”[5]，法律經(jīng)過法定程序制定頒布施行后便具有穩(wěn)定性，是社會解決固定問題、程序化問題的準(zhǔn)則，所調(diào)整的便是理性化的領(lǐng)域；“社會的不斷發(fā)展必然會出現(xiàn)許多新問題，政策由于其靈活性的特點(diǎn)便是及時解決例外問題的措施，它調(diào)整的便是非理性領(lǐng)域的問題”[6]?？梢钥闯?，政策和法律在功能和根本目的上是相同的，只是由于成文法常常滯后于社會發(fā)展的需要(在社會轉(zhuǎn)型期更是如此)，而政策具有靈活性、快捷性、相對的超前性、及時性，政策的實施可以彌補(bǔ)法律的僵化不足而適應(yīng)社會發(fā)展的動態(tài)要求，“社會是如此構(gòu)成的，以至于在為我們的特殊的善而努力時，我們同時也是在為整體的善工作”[7]67。

其次，政策與法律具有一致的產(chǎn)生過程?！耙豁椪呓?jīng)過實踐證明在現(xiàn)在和將來的一段時間內(nèi)是適用的、有效的、成熟的，因而通過法律的形式把它固定下來，這就是政策法律化”[8]，具體而言：在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，雖然“政黨在現(xiàn)代國家政治中具有極其重要的作用，但是它在現(xiàn)代政治生活中也面臨著許多的挑戰(zhàn)”[9]，這就需要黨把自己的大政方針作為黨和國家活動的基本依據(jù)，使其成為法律的靈魂。社會主義的法律是政策的條文化、規(guī)范化、定型化、法律化，是實現(xiàn)黨對全國進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的合法渠道。政策法律化需要滿足以下條件：一是對全局有重大影響的有立法必要的政策，“上升為法律的黨的政策一般是黨的總政策、基本政策……形成國家根本法的內(nèi)容，即通過國家表現(xiàn)為憲法”[10]；二是成熟的或具有長期確定性的政策，“經(jīng)過實踐檢驗，證明行之有效，已臻于完善，基本切合基本規(guī)律，需要固定下來，較長期地貫徹下去形成基本法的內(nèi)容”[10]。就在全國范圍內(nèi)施行“二孩”政策從而導(dǎo)致《人口與計劃生育法》修改而言，計劃生育政策經(jīng)過三十多年施行，在減輕人口壓力的同時也帶了人口老齡化與低生育率等新的人口問題，面對嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實，黨和國家先是于2013年在部分地區(qū)放開“二孩”政策，后又于中共十八屆五中全會確立在全國范圍內(nèi)放開“二孩”政策，并著手對現(xiàn)行《人口與計劃生育法》的修改。這一系列的政治活動表明法律與政策在產(chǎn)生過程上具有一致性。

最后，從我國的政治體制來看，政策與法律之間具有高度的一致性，可以說“政策是法律的靈魂”，“堅持國家法律以黨的政策為指導(dǎo)，這是保證我國法律符合人民利益，不偏離社會主義軌道的根本條件，是保證黨對國家實行政治領(lǐng)導(dǎo)的重要手段”[11]。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“人民通過選舉產(chǎn)生自己的代表，組成各級人民代表大會，人民代表大會行使立法權(quán)、對政府組成人員的選舉或者任命權(quán)、對司法機(jī)關(guān)首長和審判人員的選舉或者任命權(quán)、對重大事項的決定權(quán)、對一府兩院的監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)對國家的管理，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利”[12]，具有廣泛的代表性，其通過的法律必定是最能夠體現(xiàn)和保障人民權(quán)利的法律。因此，政策和法律最終都落腳于人民的根本利益，具有高度的統(tǒng)一性。

二、政策法律化的必經(jīng)程序

政策和法律雖具有密不可分的辯證關(guān)系，政策甚至可以被理解為“法律的靈魂”，但正如上述國家衛(wèi)紀(jì)委指導(dǎo)司負(fù)責(zé)人所表示的，只有在新的《人口與計劃生育法》頒行之后，才是“二孩”政策全面施行之日，說明政策要滿足一定的條件、經(jīng)過法定的程序才能轉(zhuǎn)化為法律。就程序而言，我國《立法法》作出了明確的規(guī)定；就條件而言，筆者認(rèn)為政策轉(zhuǎn)化為法律至少需要滿足“內(nèi)部條件”與“外部因素”兩個方面的基礎(chǔ)條件：“內(nèi)部條件”解決的是政策是否“具備轉(zhuǎn)化的內(nèi)在基礎(chǔ)，只有具備內(nèi)在的基礎(chǔ)才有轉(zhuǎn)化的可能性”；“外部因素”所要解決的是政策轉(zhuǎn)化的外部條件問題，“只有具備外在條件，政策的轉(zhuǎn)化才能夠順利并達(dá)到應(yīng)有的優(yōu)質(zhì)效果”[13]。

就“內(nèi)部條件”而言，首先需要強(qiáng)調(diào)的是意欲轉(zhuǎn)化為法律的政策在內(nèi)容上必須符合我國憲法的規(guī)定?，F(xiàn)代“幾乎每一個成文憲法國家都是憲法至上，而不是議會至上”[14]373，憲法在何時何地都不可避免地在限制著政策的內(nèi)容。我國是全體人民掌握國家所有權(quán)力的社會主義國家，我國的憲法是名副其實的社會主義憲法，是真正意義是上的“良法”，而“良法”則是“公正與正義、效率與安全、自由權(quán)利和秩序的完美結(jié)合，更能與權(quán)利本位相結(jié)合；既能與個人本位結(jié)合，又可在保障基本人權(quán)的同時加強(qiáng)其社會保護(hù)功能”[15]，法律與政策應(yīng)該在“良法”的基礎(chǔ)上規(guī)定自身的具體內(nèi)容，故“合憲性”是政策法律化的基本前提。同時，“合憲性”的要求也體現(xiàn)了我國的人民當(dāng)家作主的基本國情，因為“凡不曾為人民親自批準(zhǔn)的法律，都是無效的；那根本就不是法律”[16]31；其次，意欲轉(zhuǎn)化為法律的政策必須由適格的主體向有權(quán)的立法機(jī)關(guān)提出。本文所強(qiáng)調(diào)的不是政策形成法律草案后的提請程序，而是意味著應(yīng)該根據(jù)政策自身的重要性程度和適用時間與適用地域來確定是向全國人大還是全國人大常委會提出立法建議，也就是說，諸如“全面二孩”這樣的在全國范圍內(nèi)具有重要影響并且長時間適用的基本政策應(yīng)該而且并須經(jīng)由全國人大完成立法過程，以保證該政策以及根據(jù)此政策形成的法律的地位、立法的科學(xué)性以及穩(wěn)定性程度。

就“外部因素”而言，意欲轉(zhuǎn)化為法律的政策必須與社會實踐緊密結(jié)合并且能夠經(jīng)受時間與實踐的檢驗。正如柏拉圖所言，“法律是剛性的，它會束縛政治家統(tǒng)治的手腳。相反，政治家的統(tǒng)治全憑其知識，可以隨時應(yīng)變制定一切必要的措施，能夠適應(yīng)變化了的情況和滿足特殊的需要”[17]27，而這也正是政策能夠合法存在并且可能轉(zhuǎn)化為法律的根本原因所在。而且“制定法律時，固然不能脫離一定的社會關(guān)系，而對法律進(jìn)行研究時，同樣也不能脫離社會關(guān)系。如果離開社會關(guān)系，另立其他什么標(biāo)準(zhǔn)，就不可能理解法律和對法律做出正確的解釋”[18]104-105，政策具有靈活性、實時性的特點(diǎn)，能夠轉(zhuǎn)化為法律的必定是所有政策中經(jīng)過實踐應(yīng)用之后效果優(yōu)良的一部分，并且是與我國基本國情契合最為完美的一部分。隨著依法治國基本方略的實施，尤其在此政策重大轉(zhuǎn)變之時，國家人口與計生方面的管理必須納入法治的軌道，“為了更好地體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，改變以往在計劃生育工作中存在的對公民重義務(wù)、輕權(quán)利、重管理、輕服務(wù)的狀況”[19]352，今后新的《人口與計劃生育保障法》應(yīng)該明確“全面二孩”的基本政策原則，并且應(yīng)當(dāng)就人民生育權(quán)利保障方面做出新的嘗試與改變。

注釋：

①我國現(xiàn)行《人口與計劃生育法》第18條規(guī)定：“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定?！?/p>

②需要說明的是，鑒于本文所探討的主題，本文中所稱的政策均是指在全國范圍內(nèi)施行的、具有全局影響的黨或國家的根本政策與基本政策；本文所稱的法律均是指具有根本性質(zhì)的憲法及其它基本法律，而不包括國務(wù)院以及地方各級人民政府和人民代表大會及其常務(wù)委員會所指定的行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。

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The Study of the Conditions and Procedure of the Policy Legalization

WANG Zhen-hua

(LawSchoolofXiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105)

Abstract：“The report of the Fifth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee”confirms the principle that the two-child policy will be put into effect across the country,which has led to the modification of the Population and family Planning Law and resulted in the matter of policy-legalization.The relationship of law and policy should be distinguished from the positive and negative aspects.We should contribute to the construction of harmonious socialist society and society with rule of law through the policy legalization.

Key words：population policy;the policy legalization;conditions;necessary restriction

中圖分類號：D920.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)02-0069-03

作者簡介：王振華，1991年生，男，碩士生，研究方向：刑法。

收稿日期：2015-12-01