中西部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與法律對策研究

詹王鎮(zhèn),李　文

(1.國土資源部　中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院　北京　101149; 2.中國人民大學(xué)　北京　100872)

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中西部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與法律對策研究

詹王鎮(zhèn)1,李文2

(1.國土資源部中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院北京101149; 2.中國人民大學(xué)北京100872)

當(dāng)前我國中西部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在流轉(zhuǎn)主體不明確、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)糾紛缺乏后期解決機(jī)制等一系列問題。要切實保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，需要樹立正確的流轉(zhuǎn)理念，明確流轉(zhuǎn)的重要性、堅持政策法律兼顧，依法流轉(zhuǎn)、依法構(gòu)建規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善和規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、完善土地流轉(zhuǎn)正常價格增長機(jī)制、進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度、做好法律建設(shè)工作，正確適用法律法規(guī)，主動就地及時調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛，依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

中西部； 土地流轉(zhuǎn)； 問題； 對策

一、當(dāng)前我國中西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會明確提出，要使農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，要使農(nóng)村土地產(chǎn)出率(利用率)得以提高，使土地資源配置更加有效，走集約化發(fā)展之路，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入的目的，那么，在允許農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，允許這種權(quán)利在市場上流通轉(zhuǎn)讓(以下簡稱“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”)就成為一種必然要求。這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)也必將成為繼續(xù)深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)村發(fā)展、積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的努力目標(biāo)。

目前，在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐操作中，基本上可以歸納為三種模式。一是僅僅經(jīng)營權(quán)利的流轉(zhuǎn)。這種模式在農(nóng)地性質(zhì)不變、不動搖現(xiàn)行的土地制度的前提下，充分考慮和尊重農(nóng)民自主自愿，使得承包土地的經(jīng)營權(quán)利在權(quán)利人之間流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)土地資源的高效和優(yōu)化。二是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。中西部地區(qū)的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)較多，主要在不改變所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過村民集體的表決，以出租的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。三是農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)在中西部地區(qū)已經(jīng)有所表現(xiàn)，我國已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的階段，農(nóng)村人口的城市轉(zhuǎn)移造成了大量的宅基地空置，不利于土地的利用，宅基地流轉(zhuǎn)雖然沒有法律規(guī)定，但應(yīng)該突破限制，在限定的條件下，在有條件的地方，可以由政府主導(dǎo)和組織若干村莊進(jìn)行宅基地的試點流轉(zhuǎn)工作，在試點的基礎(chǔ)上摸索可行性和可操作性。

我國中西部地區(qū)山區(qū)較多，土地類型復(fù)雜，土地流轉(zhuǎn)的形式創(chuàng)新空間較大，中西部地區(qū)有必要通過在實踐中不斷地總結(jié)經(jīng)驗，不斷地推廣好的中西部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，適合本地區(qū)地理特點的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式才是本地區(qū)最好的選擇，這就要求不同地區(qū)因地制宜、不拘一格，走出一條適合本地農(nóng)村特點的土地流轉(zhuǎn)之路?！包h的十八屆三中全會《決定》明確提出，通過公開市場途徑，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，形成適度規(guī)模經(jīng)營的多種形式?！?馮海發(fā)：《對十八屆三中全會《決定》有關(guān)農(nóng)村改革幾個重大問題的理解》，《中國農(nóng)墾》2014年1期。無論是十八大還是十八屆四中全會，都對進(jìn)一步深化農(nóng)村土地改革、加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的合理、有效流轉(zhuǎn)提出了規(guī)劃和要求。就當(dāng)前的中西部而言，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中尚存在不少的問題，主要表現(xiàn)在法制相對滯后上。因此如何化解土地流轉(zhuǎn)糾紛化解土地流轉(zhuǎn)矛盾更好的推進(jìn)中西部土地流轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)民合法獲益，盡快擺脫阻礙土地流轉(zhuǎn)的法律障礙，突破農(nóng)村改革發(fā)展的瓶頸問題，已成為當(dāng)前中西部面臨的亟待解決的難點問題之一。

二、當(dāng)前我國中西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)中面臨的法律障礙

(一)流轉(zhuǎn)主體方面

我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然村以及村民小組分別代表集體所有。村民委員會或村民小組代表集體行使土地所有權(quán)，但是法規(guī)上沒有明確的規(guī)定。我國法律規(guī)定，國家擁有土地規(guī)劃以及征收權(quán)，無形中使得土地流轉(zhuǎn)增加了復(fù)雜性和難以預(yù)測性。同時，對于廣大農(nóng)民來說，雖然是土地流轉(zhuǎn)的必不可少的參與者和主體一方，但由于其農(nóng)民身份、文化水平較低、法制意識淡薄、自我保護(hù)能力較弱、缺乏話語權(quán)等原因，往往難以完成作為一方主體的使命和責(zé)任。此外，農(nóng)村行政管理中以住戶為單位的戶主與經(jīng)濟(jì)活動中的承包經(jīng)營者會存在一定的不一致現(xiàn)象，導(dǎo)致在農(nóng)村土地承包時，許多農(nóng)村集體組織將父母與分家居住的成年子女合在一起簽訂土地承包合同，客觀上增加了農(nóng)地承包中經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營主體的復(fù)雜和混亂現(xiàn)狀。除了流轉(zhuǎn)主體存在問題外，受讓主體要受制于受讓方要求是農(nóng)戶。這也造成了土地流轉(zhuǎn)的封閉性。

(二)流轉(zhuǎn)方式方面

《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。本條規(guī)定明確了土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是規(guī)定過粗，在現(xiàn)實中的操作性不強(qiáng)，因此，導(dǎo)致地方在落實中會遇到各種各樣的難題。誠然，國家對農(nóng)地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，對任意流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行一定的限制是必要的，也是合理的，但是，對于農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)土地的使用年限應(yīng)該有詳細(xì)的記載，只有這樣才能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容的法律效力，有效避免在實際操作中各種糾紛和矛盾的發(fā)生。據(jù)有關(guān)調(diào)研資料顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多缺少相應(yīng)的合同文件，或者合同內(nèi)容是無效的，例如：內(nèi)容為轉(zhuǎn)讓的合同，實際的內(nèi)容卻是轉(zhuǎn)包，有些甚至約定轉(zhuǎn)讓的是土地所有權(quán)，流轉(zhuǎn)的期限使用“長期永久”等不確定字樣，類似的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利義務(wù)不明，內(nèi)容約定模糊或不符合法律是導(dǎo)致矛盾和糾紛發(fā)生的重要原因。

(三)流轉(zhuǎn)程序方面

《土地承包法》第37條規(guī)定“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)方同意”。這在一定程度上構(gòu)成了對經(jīng)營權(quán)的限制，而且與承包經(jīng)營權(quán)的在本質(zhì)上屬于用益物權(quán)的性質(zhì)存在一定沖突，客觀上對土地流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生一定的阻礙作用。再者，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序方面存在諸多問題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，尤其是對初次流轉(zhuǎn)規(guī)定要明確，對符合再次流轉(zhuǎn)條件的，也要具體作出規(guī)定，對是否需要進(jìn)行審批等都應(yīng)明確。有關(guān)調(diào)研資料顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只是口頭約定，并沒有形成書面流轉(zhuǎn)協(xié)議的現(xiàn)象大有存在，有的是村里代替農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，甚至村民對流轉(zhuǎn)協(xié)議的內(nèi)容根本不知道。就目前的土地流轉(zhuǎn)糾紛案件來說，大多數(shù)都是由流轉(zhuǎn)形式方面的亂象叢生、流轉(zhuǎn)中的行為缺乏規(guī)范性而引發(fā)的。據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)資料顯示，中西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全的流轉(zhuǎn)面積約占總體流轉(zhuǎn)面積40.45%，現(xiàn)實中農(nóng)民之間采取私下約定或口頭約定、請其他人代為轉(zhuǎn)達(dá)意思，而正式通過書面合同形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的僅占約20%左右，現(xiàn)狀令人堪憂。

(四)糾紛解決機(jī)制方面

我國法律法規(guī)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有規(guī)定必須登記或公示，而登記或公示是物權(quán)享有和變動的基本要件之一，所以，現(xiàn)有規(guī)定也有違背物權(quán)法相關(guān)精神。在土地流轉(zhuǎn)實踐中書面協(xié)議少而口頭約定多，在為數(shù)不多的書面協(xié)議中，還存在合同內(nèi)容約定不明確、不規(guī)范，缺乏對各方相應(yīng)權(quán)利義務(wù)約定條款，沒有規(guī)定違約責(zé)任，因此，在處理此類糾紛時存在很大的難度。

三、當(dāng)前我國中西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策完善

根據(jù)中西部省情和國家土地改革的相關(guān)背景，結(jié)合現(xiàn)行司法改革，我們通過大量調(diào)研和分析，提出如下對策建議：

(一)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，提高對土地流轉(zhuǎn)重要意義的認(rèn)識

1.土地流轉(zhuǎn)對轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展方式、助推農(nóng)村發(fā)展具有重要意義

農(nóng)村的土地如果能夠得到有效的利用，真正地實現(xiàn)農(nóng)村土地的價值，那么流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地能夠帶來的巨大的收益，這種收益有一部分是農(nóng)民的收益，有另外一部分是農(nóng)村集體的收益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的對于農(nóng)民的收益是農(nóng)民增收的重要途徑，富裕起來的農(nóng)民將會擁有更多的繼續(xù)留在農(nóng)村還是到城市發(fā)展的機(jī)會和條件，能夠促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力合理流動、配置。由于農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來的收益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體帶來的收益，廣大的農(nóng)村會有更多的資金投向農(nóng)村自身的道路、公共安全、公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，縮小了鄉(xiāng)村與城市的差距，必然能夠有效地吸引城市的投資。

2.土地流轉(zhuǎn)對于加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義

現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元狀態(tài)客觀上造成了許多問題，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，不僅客觀上能夠起到土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營與管理，提高土地利用效率，增加土地收益，而且能夠有效地改善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民農(nóng)閑時在城里打工，農(nóng)忙時回家收種的城鄉(xiāng)兩邊跑的遷徙和游蕩狀態(tài)，使農(nóng)民徹底擺脫土地束縛，專心于城市建設(shè)和發(fā)展，推動農(nóng)民有序地、長期地生活和工作在城鎮(zhèn)，對加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設(shè)都具有重要作用。

3.土地流轉(zhuǎn)對于我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)安全、提升社會公平具有重要意義

土地流轉(zhuǎn)能夠有效防止土地浪費、在現(xiàn)有土地存量基礎(chǔ)上增加土地利用空間，相當(dāng)于在一定程度上增加了可供使用的土地資源。在市場作用的推動下，會吸引更多社會資本投入到農(nóng)村，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全的提高。另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還有利于促進(jìn)社會公平，一方面能提升農(nóng)民的社會地位，其能以平等身份對外進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，另外一方面通過自愿的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民能獲得相應(yīng)的收益。

4.土地流轉(zhuǎn)對于加快和提升城鄉(xiāng)一體化具有重要意義

土地流轉(zhuǎn)作為加快我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化調(diào)整的有效方式，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營的集約化，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化，并進(jìn)而實現(xiàn)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件。土地流轉(zhuǎn)在促使農(nóng)村勞動力與投入資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)有、農(nóng)村發(fā)展信息傳播和農(nóng)村土地投資等生產(chǎn)要素相互結(jié)合、合理組合和科學(xué)配置，對我國第二甚至第三產(chǎn)業(yè)的融合與發(fā)展，對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與發(fā)展等都具有重要意義。

(二)既要講政策又要靠法律，土地流轉(zhuǎn)始終要依法依規(guī)進(jìn)行

就目前狀況來講，在土地流轉(zhuǎn)中，政策變化較快、法律法規(guī)又相對滯后的矛盾還比較突出，而“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革是先行探路、以點帶面，方式是行政主導(dǎo)、政策先行，特征是有破有立、破中求立?！?錢鋒等：《妥處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——關(guān)于重慶法院服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的調(diào)研報告》，《人民法院報》2011年01月20日。對此，司法需要在法治框架范圍內(nèi)處理好法規(guī)與政策的關(guān)系，要將政策置于法律的統(tǒng)一面來考慮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)?！皩嵺`中出現(xiàn)的政策錯位、缺位、越位及與法律的沖突問題，堅持從實際出發(fā)，運用公平正義、誠實信用、公序良俗等法律原則和以人為本、科學(xué)發(fā)展、社會和諧等政策原理，充分挖掘法律解釋空間和政策合理內(nèi)核，在更高層次實現(xiàn)政策與法律的價值統(tǒng)一。”*錢鋒等：《妥處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——關(guān)于重慶法院服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的調(diào)研報告》，《人民法院報》2011年01月20日。需要引以注意的是，在糾紛處理中，要避免與現(xiàn)行政策的對立，對經(jīng)試點和改革探索已經(jīng)成熟的經(jīng)驗要盡快上升為法律，推動土地流轉(zhuǎn)法律體系逐步完善和健全。

(三)創(chuàng)新方式方法，健全土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制

1.完善流轉(zhuǎn)權(quán)利，明確流轉(zhuǎn)主體

確定進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場的主體資格條件，需要明確農(nóng)戶是一級流轉(zhuǎn)主體。 在堅持土地流轉(zhuǎn)的“自愿、有償、依法、規(guī)范”的前提條件下，盡快擺脫政府的強(qiáng)制推動對流轉(zhuǎn)的干預(yù)和影響，突出農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中的主體地位，使土地流轉(zhuǎn)之間在農(nóng)戶與土地需求者之間進(jìn)行，是流轉(zhuǎn)在不經(jīng)村委會、村民小組參與的情況下也可進(jìn)行，將流轉(zhuǎn)權(quán)真正歸農(nóng)戶自身?！靶姓^度介入土地流轉(zhuǎn)市場，必然導(dǎo)致交易行為扭曲、市場功能異化，農(nóng)民利益受損?！?錫斌：《困境與出路:我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探討》，《湖北社會科學(xué)》2010年3期。只有農(nóng)戶具有是否流轉(zhuǎn)的自我判斷力和自主權(quán)，其主體地位和作用才能充分發(fā)揮出來。主體明確才能更好地避免侵權(quán)行為的發(fā)生，也方便他們更好地維護(hù)自己的土地權(quán)益。

2.明確流轉(zhuǎn)內(nèi)容，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同

規(guī)定合同的形式為要式合同，即農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須簽訂書面的流轉(zhuǎn)合同而不能是口頭合同，規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合同中必須記明事項：不能改變農(nóng)村土地的用途，不得變耕地為建設(shè)用地，規(guī)定合同中記明流轉(zhuǎn)的期限，不能設(shè)立沒有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限的記載的合同。尤其需要明確的是，流轉(zhuǎn)期限要受到承包期限的限制和約束，職能少于或等于承包期限，不能超出，否則，超過部分無效。目的是用于集體建設(shè)的，必須明確年限以及年限屆滿后的期限續(xù)展等問題，使流轉(zhuǎn)合同更加規(guī)范。

3.明確流轉(zhuǎn)形式，為創(chuàng)新留下足夠空間

目前的流轉(zhuǎn)形式需要進(jìn)一步突破，土地抵押的范圍可進(jìn)一步擴(kuò)展。依據(jù)我國目前法律規(guī)定，集體所有的耕地、宅基地、自留地、自留山等土地的使用權(quán)是不能夠進(jìn)行抵押的，允許抵押的只是荒地，因而，今后可考慮進(jìn)一步拓寬抵押范圍，豐富和完善流轉(zhuǎn)形式。另外，我國法律規(guī)定只有在通過特定形式承包、經(jīng)過登記的經(jīng)營權(quán)證才可用于抵押，這些規(guī)定未免過于嚴(yán)苛，客觀上必然造成流轉(zhuǎn)過程不暢，流轉(zhuǎn)效率低下，影響流轉(zhuǎn)效益，現(xiàn)實呼喚擴(kuò)大可抵押范圍、簡化抵押程序、弱化抵押條件，方能使流轉(zhuǎn)更加順暢、融資渠道更加暢通、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益更加可觀。

可以拓寬創(chuàng)新出不同的土地流轉(zhuǎn)形式，土地股份銀行是值得探索操作的模式。中西部地區(qū)山區(qū)較多，城鄉(xiāng)差距較大，區(qū)域地理條件差異明顯，因此對于中西部地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新、流轉(zhuǎn)的有序化就更為緊迫。比如，有些地方實行的土地銀行制度，實際上是采取股份制的形式，來探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，這里的土地使用權(quán)即為股權(quán)，農(nóng)民可以享受股權(quán)分紅，實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化、長期化和穩(wěn)定化。

4.完善和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

程序是保障內(nèi)容公平正義的根本，要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中切實保護(hù)好作為弱勢群體的農(nóng)民的利益，必須有法定的程序限制強(qiáng)勢流轉(zhuǎn)方的不規(guī)范的行為。如何限制村組織在流轉(zhuǎn)中的權(quán)力濫用至關(guān)重要。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)程序的健全和完善也必不可少，比如對農(nóng)村閑置土地如何進(jìn)行有效整治、如何限制流轉(zhuǎn)中的政府審批、如何規(guī)范流轉(zhuǎn)市場的交易、如何完善流轉(zhuǎn)的公開公示以及流轉(zhuǎn)中的鑒證、同意、變更等等，都需要進(jìn)一步完善與規(guī)范。

(四)完善登記和備案，明晰產(chǎn)權(quán)

當(dāng)前，中西部存在土地?zé)o序流轉(zhuǎn)或不規(guī)范流轉(zhuǎn)等，引發(fā)大量社會矛盾。這就需要通過規(guī)范土地登記制度，明晰界定土地產(chǎn)權(quán)，奠定土地流轉(zhuǎn)前提基礎(chǔ)和制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實施指導(dǎo)辦法。土地確權(quán)時完善土地登記的前提條件，通過登記，有進(jìn)一步使土地權(quán)利更加明確，有利于順利實現(xiàn)流轉(zhuǎn)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)尤其是規(guī)?；鬓D(zhuǎn)必須簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，否則流轉(zhuǎn)無效”。*劉濤 劉長松：《鄭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與對策研究》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報》2010年2期?！皩嵭辛鬓D(zhuǎn)合同登記、鑒證制度，通過合同登記、鑒證，及時發(fā)現(xiàn)和糾正流轉(zhuǎn)雙方有違反法律政策的約定”*李曉光 郜杰：《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查報告》，《黑龍江農(nóng)業(yè)科學(xué)》2010年10期。。流轉(zhuǎn)方式各不相同，究竟是采取備案登記還是權(quán)證變更還需要具體問題具體分析。

(五)完善價格增長機(jī)制，提升流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益

土地流轉(zhuǎn)的根本在于實現(xiàn)更大利益，而土地流轉(zhuǎn)價格直接關(guān)系到農(nóng)民切身利益。就目前土地流轉(zhuǎn)市場來看，存在流轉(zhuǎn)價格偏低、價格不能體現(xiàn)土地價值的問題。正常情況下，物價上漲，土地作為市場生產(chǎn)要素之一，其價格也應(yīng)相應(yīng)上漲。這樣，流轉(zhuǎn)合同簽訂時的價格就不合理、不公平了，農(nóng)民的利益受損，因此，建立土地的正常價格增長機(jī)制勢在必行。*王輝 祝興棟：《北京市懷柔區(qū)人民法院關(guān)于農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)研》，當(dāng)前我國宏觀調(diào)控背景下的熱點法律問題高端論壇2010-10-01，主辦單位：中國政法大學(xué)民商法學(xué)院，會議地點：北京。

(六)完善流轉(zhuǎn)法律體系，提供有效流轉(zhuǎn)保障

1.土地所有權(quán)歸屬主體需進(jìn)一步明確

目前，我國農(nóng)村土地存在主體不明確和虛置現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為所謂的 “三級所有”，即村民小組、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級所有，這種看似多層級的所有權(quán)體制，客觀上會造成所有權(quán)主體不明或相互爭奪，尤其對村一級組織而言，上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)下有村小組，往往造成有名而無實的狀況。因此，對所有權(quán)主體進(jìn)一步明確作出劃分，以公開的形式確定產(chǎn)權(quán)歸屬，這樣便于土地在市場上流轉(zhuǎn)，也有利于價格競爭和實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。

2.土地流轉(zhuǎn)的權(quán)責(zé)利需進(jìn)一步明晰

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體較多，即多數(shù)市場參與主體在擅自轉(zhuǎn)變土地用途上都有一種違法的沖動。要避免和遏制這種沖動帶來的非理性后果，就必須從法律上使得土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，使得承包經(jīng)營權(quán)長期有效和穩(wěn)定。一是產(chǎn)權(quán)制度的完善，“以法律的形式明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特性，賦予農(nóng)民明晰的、排他的、安全的、穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)”*胡建鋒：《中國農(nóng)地制度問題的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年9期。，使產(chǎn)權(quán)的權(quán)利邊界進(jìn)一步明確和清晰。二是利益各方的責(zé)、權(quán)、利需進(jìn)一步明晰，明確不同的流轉(zhuǎn)形式擁有不同的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，“以法規(guī)和條例的方式細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益各方責(zé)、權(quán)、利的范圍，約束、規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益各方的博弈行為，使各方的博弈行為趨向合理、經(jīng)濟(jì)”。*車裕斌 張安錄：《中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益集團(tuán)博弈行為的績效分析》，《江漢論壇》2004年6期。對于各個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務(wù)，需要法律法規(guī)作出明確的規(guī)定，對于再流轉(zhuǎn)的禁止，再流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)必須作出明確的規(guī)定。

3.土地的“用益物權(quán)” 需進(jìn)一步完整化

土地承包經(jīng)營權(quán)不具有完整意義上的物權(quán)法上的處分權(quán)，這不能不說是目前《物權(quán)法》的不足。這客觀上造成土地流轉(zhuǎn)市場難以充分發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營難以取得有效保障。再加上我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對于土地使用權(quán)的規(guī)定較多，但是法律效力較低，缺乏統(tǒng)一的高層次立法。因此高層次的立法要賦予農(nóng)民完整的用益物權(quán)，在法律形式上將土地界定為不動產(chǎn)，該類不動產(chǎn)物權(quán)的流轉(zhuǎn)必須有法律明確規(guī)定的形式。其次是關(guān)于農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)問題的規(guī)定，對于各個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務(wù)需要法律法規(guī)明確的規(guī)定，對于再流轉(zhuǎn)的禁止，再流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)必須作出明確的規(guī)定；長期以來的城鄉(xiāng)二元制度導(dǎo)致的不平等應(yīng)予以盡快糾正，對土地流轉(zhuǎn)的非法侵犯和不當(dāng)處理也應(yīng)迅速采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施?！敖?jīng)過多年試點探索和立法實踐，我國越來越重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。”*李長健 梁菊：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)國內(nèi)外研究綜述與展望》，《廣西社會主義學(xué)院學(xué)報》2010年2期。因此，法制的盡快完善仍然是當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亟需解決的關(guān)鍵。

(七)健全法制，正確適用法律法規(guī)調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛

由于當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)存在諸多不規(guī)范之處，造成矛盾和糾紛發(fā)生后、進(jìn)行訴訟時取證較為困難問題，尤其是口頭約定并在未進(jìn)行登記的情況下證據(jù)固定和保存更難，實踐中的村民自治難以進(jìn)行司法審查(三分之二同意并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)被虛置或濫用民主議定程序)、土地資源緊張判決難以執(zhí)行(如上訪)、未判先訪、流轉(zhuǎn)非農(nóng)化糾紛、惠民政策的貫徹落實土地資源效益提升導(dǎo)致矛盾或土地承包政策未得到落實、部分村干部不作為或利用權(quán)力謀私利、城市化土地征收問題等等。法院需要對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制衡，要參與改變政府單一管理模式，使其轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣墓芾?，理念和制度要做相?yīng)的創(chuàng)新。人民法院尤其要在推動司法改革的過程中，督促落實公共政策，通過個案判決產(chǎn)生社會影響進(jìn)而呼吁和推動相關(guān)部門出臺和修正相關(guān)政策措施。

1．設(shè)立土地仲裁機(jī)構(gòu)和土地法庭，統(tǒng)一土地司法制度建設(shè)

可以通過土地仲裁機(jī)構(gòu)，有效解決土地承包中產(chǎn)生的矛盾和糾紛?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！备骷壷俨脵C(jī)構(gòu)以及人民法院在土地糾紛處理中都要依法處理、認(rèn)真負(fù)責(zé)。為了方便農(nóng)民訴訟，建議設(shè)立土地法庭等將土地司法制度創(chuàng)新納入社會管理視角。新的土地仲裁機(jī)構(gòu)、土地法庭的建立和有效運行必將使土地糾紛以最快捷的方式和最高的效率得以解決。

2．優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)法治環(huán)境，開創(chuàng)糾紛解決新局面

全國各級人民法院要認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、最高人民法院《關(guān)于人民法院為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供司法保障的意見》、《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》以及國家關(guān)于農(nóng)村問題的文件精神，不斷優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)和糾紛解決法治環(huán)境，不斷完善土地糾紛的雙方協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等多元化的糾紛調(diào)處和解決機(jī)制，不斷開創(chuàng)糾紛解決新局面。

對于違法行為較輕者，可以要求違法者承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責(zé)任。嚴(yán)重違反者可以依照刑法相關(guān)規(guī)定用途轉(zhuǎn)變——非法占用耕地罪、非法批準(zhǔn)占用耕地罪等予以處理。人民法院可以充分發(fā)揮典型案件的示范效應(yīng)，加大宣傳和影響，引導(dǎo)農(nóng)民遵守法律、依法流轉(zhuǎn)、依法維權(quán)，從而使法治環(huán)境得以形成和有效發(fā)揮作用。

3．充分發(fā)揮審判功能，實現(xiàn)法律效果與社會效果的雙贏

土地流轉(zhuǎn)改革與土地制度束縛之間的矛盾凸顯，需強(qiáng)化司法權(quán)在解決土地流轉(zhuǎn)糾紛中的應(yīng)用，堅持土地流轉(zhuǎn)案件審判的司法效果和社會效果的統(tǒng)一。司法要在尊重規(guī)律并且遵守法治的前提下，秉承“依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)”和“不改變農(nóng)用地性質(zhì)”的法律原則，進(jìn)而依照相關(guān)實體法和程序法進(jìn)行司法，可以采用擴(kuò)大此類案件的受案范圍，降低司法成本等手段，引導(dǎo)和方便農(nóng)民依法處理流轉(zhuǎn)中的矛盾和糾紛。堅持社會效果，土地流轉(zhuǎn)等改革相關(guān)案件關(guān)涉社會發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定及法治認(rèn)同，處理此類糾紛案件。司法應(yīng)以“尊重改革、鼓勵探索、寬容失敗、依法監(jiān)督、支持創(chuàng)新”為原則，理順市場秩序，形成科學(xué)有效的司法工作機(jī)制。*《妥處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——關(guān)于重慶法院服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的調(diào)研報告》(課題組成員：錢 鋒 宋令友 孫海龍 王劍波 高 翔 游中川)，人民法院報2011年01月20日。

結(jié) 束 語

由以上可知，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)儼然已經(jīng)成為突破農(nóng)村發(fā)展瓶頸、實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)型和跨越式發(fā)展的必然選擇，它在促進(jìn)農(nóng)民有效增收、加快城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化步伐等方面具有重要作用。為此，我們應(yīng)適應(yīng)發(fā)展趨勢，不斷深化和完善法治建設(shè)，逐步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、依法解決流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上持續(xù)、快速、有序的科學(xué)發(fā)展之路創(chuàng)造良好的法制環(huán)境、提供有力的法制保障。

[1]那艷華等．黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及法律對策研究[J]．東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011，5．

[2]王宇．論農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律障礙及解決途徑[J]．齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報，2011，1．

[3]詹王鎮(zhèn)．論新拆遷條例下的私權(quán)保護(hù)[J]．湖南大學(xué)學(xué)報，2011，6．

[4]詹王鎮(zhèn)．讓法治成為一種生活方式[N]．甘肅法制報，2014，3，17．

[5]加快甘肅土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的調(diào)研報告[C]．中共甘肅省委統(tǒng)戰(zhàn)部，2012．

[責(zé)任編輯：康繼堯]

2016-04-10

安徽省省級人文社科研究重點基金項目“城鄉(xiāng)一體化視角下農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)與發(fā)展 研究 ”(SK2013A196)；國家自然科學(xué)基金“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地要素流動及其收益共享的治理機(jī)制研究”(71273133)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費-南京農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究專項“新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)和有償退出研究”(XNC2012004)。

詹王鎮(zhèn)(1974—)，安徽安慶人，國土資源部中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院與南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理博士后流動站聯(lián)合培養(yǎng)博士后，西北師范大學(xué)、國家法官學(xué)院甘肅分院、蕪湖職業(yè)技術(shù)學(xué)院兼職副教授，甘肅省高級人民法院研究室副主任、高級法官，研究方向為土地法、經(jīng)濟(jì)法、民商法。李文(1981—)，河南周口人，中國人民大學(xué)哲學(xué)院博士研究生，研究方向為法哲學(xué)。

F321.1

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