國外發(fā)達(dá)國家反貧困的經(jīng)驗(yàn)與啟示

魏立平

(中共甘肅省委黨校,蘭州　730070)

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國外發(fā)達(dá)國家反貧困的經(jīng)驗(yàn)與啟示

魏立平

(中共甘肅省委黨校,蘭州730070)

貧困是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)現(xiàn)象，是大多數(shù)國家存在的社會問題，反貧困是各國政府的重要任務(wù)。本文系統(tǒng)梳理了發(fā)達(dá)國家的反貧困政策和經(jīng)驗(yàn)，提煉了對我國反貧困的重要啟示，這對于進(jìn)一步正確認(rèn)識我省貧困狀況，開闊視野、創(chuàng)新思維，大力推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的歷史進(jìn)程，如期完成脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)，順利建成全面小康社會，具有十分重要的借鑒意義。

發(fā)達(dá)國家；反貧困；經(jīng)驗(yàn)；啟示

貧困是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)現(xiàn)象，是大多數(shù)國家存在的社會問題，反貧困是各國政府的重要任務(wù)。各國政府和人民為消除貧困一直進(jìn)行著不懈的努力。在這個過程中，世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家的反貧困行動積累了許多成功的政策和經(jīng)驗(yàn)。對此進(jìn)行比較分析，對于正確認(rèn)識我省貧困狀況，開闊視野、創(chuàng)新思維，提高精準(zhǔn)扶貧政策的設(shè)計水平，加大政策落實(shí)的力度，大力推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的歷史進(jìn)程，如期完成脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)，順利建成全面小康社會，具有十分重要的借鑒意義。

一、發(fā)達(dá)國家反貧困的主要政策

美國、英國、德國、法國、日本、意大利等發(fā)達(dá)國家都曾經(jīng)存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。20世紀(jì)五六十年代以來，這些國家的政府實(shí)施多種反貧困政策，形成多方面因素的綜合作用，不斷加強(qiáng)對落后地區(qū)的有效開發(fā)，取得了顯著成效。發(fā)達(dá)國家反貧困政策主要有以下方面。

1.運(yùn)用法治化手段推進(jìn)反貧困。為了貧困問題，各國政府采取多種法治化措施，促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展。如1933年5月，美國國會通過《麻梭淺灘與田納西流域開發(fā)法》，依法成立田納西流域管理局，負(fù)責(zé)組織和管理田納西河和密西西比河中下游地區(qū)水利綜合開發(fā)與利用，推動這一地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在保持鋼鐵、機(jī)械、汽車等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的同時，非常注重在貧困地區(qū)推進(jìn)軍工、石油、天然氣、化工、電子、旅游等新興產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。由此帶動石油精煉、石油化工、石油勘探開采設(shè)備制造以及管道運(yùn)輸?shù)仍S多新型工業(yè)項(xiàng)目的興起，形成了一整套完整的工業(yè)體系，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

3.正確選擇開發(fā)重點(diǎn)。各國政府加強(qiáng)頂層設(shè)計，科學(xué)合理確定開發(fā)重點(diǎn)。在開發(fā)地區(qū)，明確規(guī)定對新建或擴(kuò)建項(xiàng)目的投資援助必須集中于特定的開發(fā)重點(diǎn)，并規(guī)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。如德國政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是，開發(fā)重點(diǎn)是開發(fā)地區(qū)勞動力市場的一級和二級中心；開發(fā)點(diǎn)影響的人口必須不低于2萬人；聯(lián)邦直轄的開發(fā)重點(diǎn)影響的人口平均不低于6萬人。其目的在于重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)。

4.適時制定新政策。反貧困是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要持續(xù)不斷的努力，也需要根據(jù)形勢和任務(wù)的變化適時制定新的政策。如1975年，適應(yīng)反貧困的新形勢，英國政府出臺了兩項(xiàng)新政策：一是政府可以和工業(yè)公司締結(jié)“計劃協(xié)議” ，以吸引和促使更多的企業(yè)到貧困地區(qū)投資。二是在主要援助區(qū)建立“開發(fā)機(jī)構(gòu)” ，這些機(jī)構(gòu)以購買公司股份的方式支持企業(yè)投資和發(fā)展。

5.綜合實(shí)施多種具體措施。面對復(fù)雜多變的貧困現(xiàn)象，各國政府綜合施策、多管齊下、合力推進(jìn)。如日本政府就采取了以下措施辦法。一是財政措施，對貧困地區(qū)在預(yù)算范圍內(nèi)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。二是金融措施，對在貧困地區(qū)從事農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)的經(jīng)營者發(fā)放金融優(yōu)惠貸款。三是稅收措施，貧困地區(qū)的企事業(yè)單位在其他區(qū)域購置事業(yè)用資產(chǎn)時，享受租稅特別措施法規(guī)定的有關(guān)課稅特例。四是行政措施，政府主導(dǎo)制定貧困地區(qū)振興方針與規(guī)劃并抓好實(shí)施。

二、 發(fā)達(dá)國家反貧困的基本經(jīng)驗(yàn)

1.建立社會保障制度

社會保障制度是反貧困最基礎(chǔ)的措施，它對于減輕貧困發(fā)生率，改善貧困人口的處境，增加貧困人口的脫貧機(jī)會，從而對于緩解乃至解決貧困問題，具有十分重要的作用。其具體做法為，一是加強(qiáng)立法，通過法律手段保證社會保障制度的落實(shí)。二是費(fèi)用由個人、企業(yè)和政府按比例繳存。三是把社會保障制度的重點(diǎn)放在醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老三個方面。四是將社會保障費(fèi)用的現(xiàn)收現(xiàn)付制變?yōu)榛鹬?，努力使公積金保值增值。

2.穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)政策

宏觀經(jīng)濟(jì)政策對貧困人口的影響主要表現(xiàn)為政府如何解決為窮人提供生產(chǎn)要素和資產(chǎn)、穩(wěn)定商品價格等民生問題。根據(jù)一般的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)部和外部的平衡是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和減緩貧困的前提條件。因此，發(fā)達(dá)國家政府都非常注重財政、金融和匯率盡量保證一定的增長，以防止宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)不平衡。也就是說，發(fā)達(dá)國家政府都是通過穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)政策來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決貧困問題。

3.加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用

發(fā)達(dá)國家反貧困的戰(zhàn)略與政策以20世紀(jì)70年代末期為界可分為兩個時期，前期主要強(qiáng)調(diào)GNP的增長，大量采用刺激競爭、自由價格和實(shí)施私有化等市場化改革的闡述進(jìn)行反貧困；而后期則被稱為直接進(jìn)攻貧困。在此時期，各國政府不僅意識到貧困不可能在政府干預(yù)之外隨自由經(jīng)濟(jì)增長而消失，同時它也不是某個國家自己的事，而是全體發(fā)達(dá)國家甚至是整個人類在發(fā)展進(jìn)程中面臨的共同問題?；谶@種認(rèn)識，發(fā)達(dá)國家都對反貧困戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整，主要是大力加強(qiáng)政府的主體、主導(dǎo)和能動作用，從而使政府在反貧困中發(fā)揮舉足輕重的關(guān)鍵作用。

4.重視廣泛的社會參與

從發(fā)達(dá)國家的實(shí)際看，并不是把政府作為反貧困行動的唯一利益相關(guān)者。除政府之外，貧困人口、非政府組織、私人部門和國際組織從不同的角度和不同的層次也直接參與反貧困行動，影響著反貧困的進(jìn)程和效率。因此，發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)眾多利益相關(guān)者主動參與反貧困行動，從而追求事半功倍的聚合效果。

5.調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)

貧困是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，人們往往從經(jīng)濟(jì)、社會、文化等不同的角度去認(rèn)識和解釋貧困。因此，消除貧困不僅是指經(jīng)濟(jì)收入的增長，更重要的是涉及貧困人口享受教育、健康保障、醫(yī)療等公共服務(wù)的狀況。國家的公共支出作為經(jīng)濟(jì)政策的重要工具，應(yīng)當(dāng)把公共資金的較多部分用于交通、教育、醫(yī)療、社保等社會部門的投入，這對于緩解貧困起著非常重要的作用。因此，發(fā)達(dá)國家在反貧困過程中，都十分重視調(diào)整和改進(jìn)公共支出結(jié)構(gòu)，盡量減少政府開支和其他不必要的開支，把更多的資金用于促進(jìn)貧困地區(qū)的發(fā)展。

三、發(fā)達(dá)國家反貧困的重要啟示

1.反貧困的重點(diǎn)是底層貧困

在發(fā)達(dá)國家反貧困行動實(shí)施的初期，都程度不同、或長或短的存在一個貧困人口比較集中、脫貧任務(wù)比較重的階段。在一些發(fā)達(dá)國家，農(nóng)村貧困人口曾經(jīng)占全國貧困人口的80%。這些被稱為低層貧困人口的人群是發(fā)達(dá)國家反貧困的重點(diǎn)。把消除低層貧困作為持續(xù)行動，一直是發(fā)達(dá)國家的主要任務(wù)。因此，把反貧困的重點(diǎn)放在低層貧困，這是國家和社會不可推卸的責(zé)任。

2.正確理解和對待貧困問題

發(fā)達(dá)國家在反貧困的過程中，往往都從很實(shí)際和可操作的角度客觀的看待貧困問題，認(rèn)為貧困就是不具備基本生活條件，主要指非常缺少食品、醫(yī)療、教育、住房、清潔飲水的特定人群。由此決定，發(fā)達(dá)國家在認(rèn)識貧困問題時，往往把反貧困看作是一個賦予窮人權(quán)利的具有憲法意義的重大事情。從這種觀點(diǎn)出發(fā)，確認(rèn)消除貧困就是依法廣泛分配有效權(quán)利，也就是讓社會弱勢群體充分享受應(yīng)有權(quán)利。具體辦法就是依靠國家干預(yù)和政府力量，通過切實(shí)有效的反貧困政策及其落實(shí)確保窮人有獲得基本需求的途徑，諸如穩(wěn)定的就業(yè)、滿足身體熱量需要的食品、足夠的住房以及基本醫(yī)療和其他服務(wù)等，讓他們過上有尊嚴(yán)的幸福生活。

3.采用有效的反貧困方式

發(fā)達(dá)國家較為共同的反貧困方式有以下幾類：一是實(shí)施旨在促進(jìn)窮人收入和就業(yè)機(jī)會的農(nóng)村綜合發(fā)展項(xiàng)目。二是促進(jìn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是實(shí)施針對小農(nóng)、婦女和無地者等目標(biāo)群體的貸款項(xiàng)目。四是由政府做好貧困階層分配資源和各種服務(wù)的協(xié)調(diào)落實(shí)工作。五是進(jìn)行土地改革，將多余土地重新分配，為窮人提供土地租佃。六是為窮人提供基本需求，如醫(yī)療、教育、食品補(bǔ)貼、免費(fèi)救濟(jì)等。

4.精心設(shè)計扶貧項(xiàng)目

發(fā)達(dá)國家非常重視扶貧項(xiàng)目的設(shè)計，表現(xiàn)出一些十分重要的特點(diǎn)。一是項(xiàng)目的專門性，即項(xiàng)目不能制定成一般的農(nóng)村發(fā)展計劃，而必須是專門針對窮人脫貧的項(xiàng)目。二是項(xiàng)目的針對性，即扶貧項(xiàng)目主要針對真正的窮人。三是項(xiàng)目的時間性，即要有足夠的時間保證使窮人擺脫貧困。四是項(xiàng)目的約束性，即有效利用項(xiàng)目貸款并對受益人進(jìn)行約束。五是項(xiàng)目的組織性，即對窮人進(jìn)行動員、組織并促使其積極參與扶貧行動。

5.建立有效的項(xiàng)目運(yùn)作系統(tǒng)

一個好的扶貧項(xiàng)目必須要有一個好的運(yùn)作系統(tǒng)，最好的運(yùn)作系統(tǒng)是通過自力更生，使窮人自身的運(yùn)作和接受服務(wù)的能力提高。一是設(shè)立專門和單獨(dú)的運(yùn)作體系。二是適時變化戰(zhàn)略方法以適應(yīng)窮人需要和現(xiàn)實(shí)環(huán)境。三是將精力投入在特定地區(qū)的貧困群體。四是扶貧項(xiàng)目必須有特定的目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)，需要建立責(zé)任制。五是通過制定“個人對大家、大家對個人”的相互負(fù)責(zé)條約，建立專門委員會處理重要問題。

6.加強(qiáng)窮人的能力建設(shè)

窮人是貧困的主體，反貧困就是讓窮人受益。由此決定了必須加強(qiáng)窮人的能力建設(shè)。通過提升窮人能力使其自覺進(jìn)入反貧困行動之中并發(fā)揮主體作用。窮人能力建設(shè)的重點(diǎn)是提高其參與脫貧的思想意識、積極態(tài)度和自覺行動。主要方法是激勵和推動。前者是用提出問題或?qū)υ挼姆绞?，要求對象對具體問題負(fù)責(zé)任的作出回答或反應(yīng)，以便幫助他們對生活在其中的社會經(jīng)濟(jì)狀況得出有用而正確的結(jié)論。后者是向?qū)ο蠼榻B新知識和新信息，促使窮人正確面對自身生存狀況，產(chǎn)生并積聚促使變化的內(nèi)生動力和脫貧愿望。

[責(zé)任編輯：支建強(qiáng)]

2015-12-25

魏立平(1962—)，甘肅榆中人，中共甘肅省委黨校智庫工作站主任、副教授，主要研究方向?yàn)辄h史黨建。

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1003-4307(2016)03-0148-03