行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的價(jià)值及范圍*

□賀譯葶，譚新民

( 1、中南大學(xué)法學(xué)院，湖南　長沙　410078; 2、湖南省人民檢察院，湖南　長沙　410001)

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行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的價(jià)值及范圍
*

□賀譯葶1，譚新民2

( 1、中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410078; 2、湖南省人民檢察院，湖南長沙410001)

摘要:行政強(qiáng)制措施往往涉及公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。在某種意義上說，加強(qiáng)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督是有效保護(hù)公民權(quán)利的重要手段。隨著依法治國的全面推進(jìn)，立法要結(jié)合行政強(qiáng)制措施的特殊性和復(fù)雜性，科學(xué)界定行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的原則、范圍、方式和程序等，強(qiáng)化公民權(quán)利保護(hù)。

關(guān)鍵詞:行政強(qiáng)制措施;檢察監(jiān)督;依法行政;基本原則;范圍界定

加強(qiáng)對行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督不僅是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的必然要求，而且也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決》明確指出，要完善對涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督制度，重點(diǎn)對行政機(jī)關(guān)違反法定程序、超越范圍、超過時(shí)限采取行政強(qiáng)制措施以致侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的問題開展監(jiān)督工作。這就為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督指明了方向。

一、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的價(jià)值基礎(chǔ)

(一)檢察監(jiān)督能夠彌補(bǔ)一般監(jiān)督方式的局限性

我國對行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督的方式多種多樣，如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督等等，但實(shí)際上每種監(jiān)督方式都有其固有的局限性。眾所周知，人大只是從宏觀上對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督難以深入到行政機(jī)關(guān)日常的具體案件，當(dāng)然不排除人大對個(gè)別有重大社會(huì)影響的案件進(jìn)行監(jiān)督，但這種監(jiān)督不存在普遍性。并且這種監(jiān)督方式較其他監(jiān)督方式而言顯得成本高、效率低，實(shí)際效果也差強(qiáng)人意。而行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，往往是指“在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等監(jiān)督主體運(yùn)用監(jiān)督職權(quán)，通過對作為監(jiān)督客體的其他行政機(jī)關(guān)的檢查和督促，實(shí)現(xiàn)對違法活動(dòng)的檢舉和矯正的行為?！保?］因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)關(guān)與采取行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)同屬“行政機(jī)關(guān)”，有的甚至存在上下隸屬關(guān)系，因而這種監(jiān)督往往缺乏權(quán)威性與公信力。就審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，盡管它是一種強(qiáng)有力的監(jiān)督方式，但審判監(jiān)督的要求非常嚴(yán)格，且行政訴訟程序復(fù)雜，訴訟成本較高，因而，行政相對人往往不愿采用。何況審判監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，只能在行政強(qiáng)制措施違法造成侵害結(jié)果后，行政相對人才能對其提起訴訟，行政強(qiáng)制措施違法所造成的損失往往難以彌補(bǔ)。此外，還有社會(huì)輿論監(jiān)督，但這一監(jiān)督方式缺乏專業(yè)性和強(qiáng)制力，隨意性較大且監(jiān)督力量較弱。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其配有專職化的工作人員，具備專業(yè)化的法律知識(shí)體系，精通開展監(jiān)督的相關(guān)業(yè)務(wù)。因而既能夠彌補(bǔ)社會(huì)監(jiān)督主體專業(yè)性不足的缺憾，也能排除行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督公信力不夠的困擾;既能填補(bǔ)權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的空白，也能夠化解審判監(jiān)督被動(dòng)和滯后的缺陷。

(二)檢察監(jiān)督能夠有效促進(jìn)行政強(qiáng)制措施的依法規(guī)范使用

檢察監(jiān)督是由憲法明確規(guī)定的、獨(dú)立于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一種常態(tài)的監(jiān)督權(quán)，它具有專業(yè)性強(qiáng)和權(quán)威性高的特點(diǎn)，因而能夠更為靈活、迅速且有針對性地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施。盡管《行政強(qiáng)制法》第十六條至第三十三條對采取行政強(qiáng)制措施的主體、對象、程序、期限等做出了規(guī)定，但行政執(zhí)法部門在實(shí)踐中還是會(huì)鉆法律的漏洞，譬如法律對查封、扣押這兩種行政強(qiáng)制措施的規(guī)定較為嚴(yán)格，因此它們很少被執(zhí)法人員采用，取而代之的是“先行登記保存”。即便采用了查封、扣押的行政強(qiáng)制措施，也由于《行政強(qiáng)制法》中并未對超出期限的情況作出具體懲罰規(guī)定，而只規(guī)定了查封、扣押的期限，因此，采用這兩種行政強(qiáng)制措施超過時(shí)限的情況仍不少見。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，查封、扣押物品后往往需要對其進(jìn)行檢測、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定，但在檢測、檢驗(yàn)的過程中也存在物品抽樣隨意性較強(qiáng)，圖省事省錢甚或投機(jī)取巧的情況，從而影響行政強(qiáng)制措施的最后走向。而檢察監(jiān)督可以跟蹤行政執(zhí)法的全過程，并且其監(jiān)督方式較為靈活和及時(shí)，即檢察機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施，侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就可以通過向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或糾正違法通知的方式對違法的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督，而不需等到造成無法挽回的侵害結(jié)果之后才采取行動(dòng)，因而能夠有效促進(jìn)行政強(qiáng)制措施的依法規(guī)范使用。

(三)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督能夠有效保障行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)

《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的意見》中強(qiáng)調(diào)要完善對涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督制度，相較于其他監(jiān)督方式，檢察監(jiān)督能夠最大程度地保障行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。這是因?yàn)?一方面，檢察監(jiān)督具有及時(shí)性，能夠相對靈活地監(jiān)控行政強(qiáng)制措施實(shí)施的全過程，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的過程中可能存在的違法行為，并及時(shí)給出矯正建議，因而從理論上說，及時(shí)的檢察監(jiān)督能有效避免因行政強(qiáng)制措施違法給行政相對人造成難以彌補(bǔ)的損失。另一方面，檢察監(jiān)督豐富了行政相對人的權(quán)益救濟(jì)途徑，即檢察機(jī)關(guān)可以針對行政強(qiáng)制措施采取主動(dòng)監(jiān)督，也可應(yīng)行政相對人的要求而被動(dòng)參與到行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督工作中去。這種被動(dòng)并非是檢察機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督工作的懈怠，而是在有限的人、財(cái)、物等資源的限制下，通過行政相對人的積極參與及向檢察機(jī)關(guān)及時(shí)反映行政強(qiáng)制措施違法的情況，能夠借助檢察監(jiān)督這種有效途徑對現(xiàn)實(shí)中存在的違法行政強(qiáng)制措施及時(shí)給予糾正，從而最大程度地保護(hù)行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的基本原則

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形所實(shí)施的暫時(shí)性控制行為，因而這一行政行為帶有很強(qiáng)的機(jī)動(dòng)性和能動(dòng)性，有時(shí)為確保行政管理的順利進(jìn)行應(yīng)當(dāng)避免外界對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行過多的干預(yù)。因而檢察機(jī)關(guān)在對行政強(qiáng)制措施開展監(jiān)督工作時(shí)應(yīng)遵循一定的原則，既避免檢察監(jiān)督禁錮行政權(quán)的行使，同時(shí)也避免檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督缺位或虛化。

其一，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)遵循比例原則。比例原則在協(xié)調(diào)公益與私益關(guān)系上實(shí)屬應(yīng)當(dāng)和必要遵循的一項(xiàng)原則，“將比例原則引入檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督可以理解為:檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)及公力救濟(jì)，應(yīng)選擇最有利于行政權(quán)運(yùn)作的主動(dòng)性、有利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員能動(dòng)性發(fā)揮的方式。比例原則也是檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督的重要基準(zhǔn)，它有利于確保對行政檢察監(jiān)督的科學(xué)定位?！保?］因而，在這一原則的要求下，檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施開展檢察監(jiān)督應(yīng)保持理性和謙抑，即充分尊重行政機(jī)關(guān)自主地行使行政強(qiáng)制措施權(quán)，在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法采取行政強(qiáng)制措施時(shí)，首先考慮采用建議的方式督促行政機(jī)關(guān)矯正違法或不當(dāng)行為，在行政機(jī)關(guān)拒不接受建議也不給予答復(fù)的情況下再考慮采用其他更為嚴(yán)厲的監(jiān)督手段，也就是說檢察機(jī)關(guān)所采用的監(jiān)督手段、力度應(yīng)與監(jiān)督目的、效果合乎比例。

其二，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)遵循間接性原則。即檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違反法定程序、超范圍、超時(shí)限采取行政強(qiáng)制措施時(shí)，主要采取督促其自行糾正的方式進(jìn)行監(jiān)督，而不可越俎代庖，阻礙行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。亦即檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)本著最少的干預(yù)手段原則，以間接的方式開展監(jiān)督，以確保行政管理的自主性以及檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督的精確性和必要性。

其三，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)兼顧效率與公平。即應(yīng)將對行政強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)控制在合理的范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)要積極、主動(dòng)、及時(shí)地監(jiān)督行政強(qiáng)制措施，而不僅限于行政強(qiáng)制措施造成損害結(jié)果后，并且檢察監(jiān)督本身應(yīng)講求效率，避免造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)，也避免對行政相對人造成難以彌補(bǔ)的損失。

其四，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)遵循公正性原則。即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)居于中立的立場，認(rèn)真嚴(yán)肅地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制措施的過程中是否存在違法行為，既不迫于行政壓力偏袒行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也不偏私行政相對人，成為行政相對人的代言人。

其五，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)以行政強(qiáng)制措施存在違法性為前提，即以違法性為原則。檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以行政強(qiáng)制措施存在違反法定程序、超范圍、超時(shí)限等情形為前提，否則，如果只是一般性的違規(guī)行為都由檢察機(jī)關(guān)干預(yù)的話，將有干擾行政執(zhí)法順利進(jìn)行之嫌，致使行政效率低下。

三、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的范圍界定

行政強(qiáng)制措施的種類較多，除《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)列出的限制公民人身自由;查封場所、設(shè)施或者財(cái)物;扣押財(cái)物;凍結(jié)存款、匯款等幾種類型外，還有一項(xiàng)兜底性的規(guī)定，即“其他行政強(qiáng)制措施”。也就是說，在現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，可能采取的行政強(qiáng)制措施不僅限于已經(jīng)列明的幾種。最高人民檢察院出臺(tái)的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的意見》提出建立對涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督制度。而行政強(qiáng)制措施就是指“行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！币蚨梢哉f，不論是《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)列明的強(qiáng)制措施種類，還是未列明但是實(shí)際正在運(yùn)用的行政強(qiáng)制措施，但凡涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，那么就應(yīng)納入檢察監(jiān)督的范圍，都應(yīng)從法定程序、應(yīng)用范圍以及法定期限等方面對其進(jìn)行監(jiān)督。只是是否對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)施加壓力以及施加壓力的程度取決于行政強(qiáng)制措施的違法程度以及對公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害的程度。

參考文獻(xiàn)

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［2］傅國云．行政檢察監(jiān)督能否適用比例原則［N］．檢察日報(bào)，2014－ 5－26．

(上接P34)

案行為，有效防止發(fā)生辦案安全事故。注意講究辦案方式方法，加強(qiáng)辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盡力追贓挽回經(jīng)濟(jì)損失、及時(shí)全額發(fā)還，促進(jìn)涉林惠農(nóng)資金足額落實(shí)到位。檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合執(zhí)法辦案，有針對性地開展個(gè)案預(yù)防工作，對發(fā)案單位在教育、制度、監(jiān)督和管理等方面存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，找準(zhǔn)涉林項(xiàng)目資金審批、使用、監(jiān)管等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，查找誘發(fā)涉林職務(wù)犯罪的生成原因和管理漏洞，通過提出檢察建議或督促履職的方式，協(xié)助發(fā)案單位加強(qiáng)法紀(jì)教育，完善制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督制約，有針對性地提出檢察建議和決策建言，從源頭上防范涉林違法犯罪問題發(fā)生的管理制度創(chuàng)新，從整體上強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)查辦案件的治本功能。

(三)完善懲防涉林職務(wù)犯罪的配套措施

一是成立涉林檢察專門機(jī)構(gòu)。在一些生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好、森林覆蓋率高的地區(qū)，探索成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察機(jī)構(gòu)，通過公開招考等方式，配備熟悉生態(tài)環(huán)境和林業(yè)執(zhí)法的人員充實(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)加強(qiáng)對林業(yè)部門行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督，從源頭有效預(yù)防涉林職務(wù)犯罪。二是健全涉林行政執(zhí)法與刑事司法工作銜接機(jī)制。加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、國土、水利執(zhí)法等部門之間的溝通協(xié)作，建立案件信息共享平臺(tái)，在案件線索移送、犯罪預(yù)防等方面實(shí)行無縫對接，形成懲治涉林職務(wù)犯罪的共同合力。三是建立聯(lián)席會(huì)議制度。成立由林業(yè)執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等相關(guān)職能部門組成的涉林職務(wù)犯罪預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)小組。建議領(lǐng)導(dǎo)小組每半年召開一次聯(lián)席會(huì)議，專門就執(zhí)法辦案中存在的問題和事項(xiàng)加以研究部署，相互通報(bào)情況，圍繞體制、機(jī)制、制度和監(jiān)督管理等方面存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)共同提出對策建議。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員參加聯(lián)合會(huì)議，重點(diǎn)就涉林職務(wù)犯罪的原因、特點(diǎn)、手段、規(guī)律等方面進(jìn)行總結(jié)分析，及時(shí)整章建制，堵塞漏洞。四是完善涉林職務(wù)犯罪相關(guān)立法。加強(qiáng)涉林職務(wù)犯罪制度建設(shè)，嚴(yán)密涉林職務(wù)犯罪刑事法網(wǎng)，推進(jìn)多方面綜合防治和環(huán)境治理，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，筑牢生態(tài)安全屏障，形成政府、企業(yè)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾共同治理體系。

作者簡介:賀譯葶( 1983—)，女，湖南邵陽人，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向:行政法學(xué)。

收稿日期:2015－12－22

*基金項(xiàng)目:2015年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督( XJ2015C19)”的階段性成果。

中圖分類號(hào):D926．4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1008－4614－( 2016) 01－0035－03