香港政務(wù)主任制度的特點(diǎn)及對(duì)完善澳門公務(wù)員晉升制度的啟示?

顏海娜　于　靜

香港政務(wù)主任制度的特點(diǎn)及對(duì)完善澳門公務(wù)員晉升制度的啟示?

顏海娜于靜

［提要］近年來(lái)，關(guān)于澳門公務(wù)員士氣不高、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)不足，績(jī)效文化氛圍缺失等方面的報(bào)道頻頻見諸報(bào)端。如何從根本上改變上述現(xiàn)象，進(jìn)一步推動(dòng)澳門公務(wù)員晉升制度的改革，完善公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制，是特區(qū)政府目前亟待解決的問(wèn)題。在這方面，香港的政務(wù)主任制度可以為澳門特區(qū)政府提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。香港政務(wù)主任屬于掌握多個(gè)專業(yè)技能、熟悉多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的管理通才，其具有較高的人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、通才的培養(yǎng)模式、獨(dú)特的晉升機(jī)制以及較強(qiáng)的流動(dòng)性和較低的流失率等四個(gè)特點(diǎn)，可以在完善人才儲(chǔ)備機(jī)制、打破僵化的晉升模式、開辟跨職程流動(dòng)渠道以及基于權(quán)責(zé)利一致的原則修訂薪俸方案等四個(gè)方面為完善澳門公務(wù)員的晉升制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示。

政務(wù)主任公務(wù)員晉升制度事務(wù)官

一、研究背景及問(wèn)題的提出

澳門曾遭受葡萄牙的殖民統(tǒng)治，其制度框架在很大程度上延續(xù)了澳葡政府時(shí)期的整體設(shè)計(jì)。回歸以來(lái)，澳門的公職法律制度雖然幾經(jīng)改革，但多為個(gè)別職程、薪俸、津貼等的變動(dòng)，制度核心未真正動(dòng)過(guò)大手術(shù)，不少內(nèi)容已滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展及政府治理轉(zhuǎn)型的要求，由此衍生出一系列的問(wèn)題，例如，公務(wù)員隊(duì)伍的士氣不高、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)不足，不少公務(wù)員對(duì)于未來(lái)的職業(yè)預(yù)期持消極態(tài)度，特區(qū)政府中有部分領(lǐng)導(dǎo)主管職位長(zhǎng)期無(wú)人競(jìng)聘等。據(jù)一項(xiàng)關(guān)于澳門公務(wù)人員士氣狀況的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為澳門公務(wù)人員整體士氣狀況“很差”或“差”的超過(guò)四成，而認(rèn)為“很好”或“好”的不到7%，有超過(guò)一半的人認(rèn)為公務(wù)人員的整體士氣“普通”。①隨著澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，如何盡快擺脫上述現(xiàn)象的負(fù)面影響，進(jìn)一步推動(dòng)公務(wù)員晉升制度的改革，完善公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制，從人才建設(shè)的角度來(lái)整體提升特區(qū)政府的管治能力，已經(jīng)成為特區(qū)政府一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。

在這方面，香港的政務(wù)主任制度能夠?yàn)榘拈T公務(wù)員晉升機(jī)制的完善提供一定的參考借鑒。香港回歸后，原有已發(fā)展一百多年的公務(wù)員制度被保留，香港的政務(wù)主任制度就是其中最具特色的制度之一。政務(wù)主任是政務(wù)職系中的第七職級(jí)，是專業(yè)的管理通才，政務(wù)職系組成規(guī)模龐大的高級(jí)公務(wù)員參與政府政策的制定、資源調(diào)配以及重大政府計(jì)劃的施行，在香港特別行政區(qū)政府擔(dān)當(dāng)重要角色，②但香港的政務(wù)官（Administrative Officer）在不同時(shí)期也扮演了不同的角色：在被殖民統(tǒng)治時(shí)期，由英國(guó)海外公務(wù)員和香港本土公務(wù)員組成的政務(wù)官扮演著管治香港的關(guān)鍵角色。在回歸初期，香港的政務(wù)官仍然掌握著很大的決策權(quán)，香港所有司局長(zhǎng)的職位大部分由以政務(wù)官為首的公務(wù)員擔(dān)任。在這兩個(gè)時(shí)期香港的政務(wù)官?gòu)氖铝舜罅康恼喂ぷ?，更多地扮演了政治官員（Political Officer）的角色，但是自2002年特區(qū)政府推出“問(wèn)責(zé)制”至今，香港的政務(wù)官則更接近于我們一般理解的事務(wù)官（Executive Officer），公務(wù)員不再參與最終決策，政策的最終決定權(quán)由政治委任的局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。③政務(wù)主任雖然屬于事務(wù)官，但其設(shè)計(jì)的初衷都是為了培養(yǎng)一批掌握多個(gè)專業(yè)技能、熟悉多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的管理通才，這些管理人才在不同部門間流動(dòng)，用他們的管理和領(lǐng)導(dǎo)技巧解決各種難題。因此其在選拔、培訓(xùn)、交流、晉升、薪酬制度的設(shè)計(jì)上都有別于普通的行政文官，機(jī)制比較靈活，在人才儲(chǔ)備、人才培養(yǎng)、人員流動(dòng)等方面的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)可以為完善澳門公務(wù)員的晉升機(jī)制提供有益的參考借鑒。

澳門特區(qū)政府和香港特區(qū)政府在政治體制、歷史背景、職系制度（或職程制度）等方面具有相似之處，這使得從比較的視角來(lái)考察、借鑒各自的公務(wù)員制度成為可能。首先，在政治體制方面，香港與澳門同為“一國(guó)兩制”下的特別行政區(qū)，都以基本法的形式確立了行政主導(dǎo)的政治體制。④公務(wù)員在政府的施政和行政工作中起著重要作用。其次，澳門與香港都具備受殖民統(tǒng)治的背景，其行政架構(gòu)及運(yùn)作都沿襲了很多殖民統(tǒng)治時(shí)代的做法。自回歸以來(lái)，其公務(wù)員制度經(jīng)歷了從濃厚的殖民色彩走向本地化的過(guò)程。⑤最后，香港的職系制度和澳門的職程制度具有類似之處，其都規(guī)定了公務(wù)員只能在其所在的職系（或職程）內(nèi)晉升，且至多只能晉升到所在職系（或職程）的最高職級(jí)，不能跨職系（或職程）晉升，也即兩者都面臨著高級(jí)人才向上流動(dòng)的“天花板效應(yīng)”問(wèn)題。

二、香港政務(wù)主任制度的特點(diǎn)

香港政務(wù)職系人員⑥的職責(zé)主要包括：在決策局中負(fù)責(zé)協(xié)助制定與社會(huì)息息相關(guān)的政府政策以及管理和監(jiān)察公共資源的運(yùn)用；在民政事務(wù)處中負(fù)責(zé)督導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門在區(qū)內(nèi)提供政府服務(wù)和設(shè)施以及監(jiān)察社區(qū)建設(shè)計(jì)劃；在政府部門中負(fù)責(zé)提供優(yōu)良管理和督導(dǎo)有關(guān)部門向市民提供服務(wù)。截至2015年12月31日，政務(wù)職系共682人，其中首長(zhǎng)級(jí)318人，非首長(zhǎng)級(jí)364人。⑦

雖然香港的高層公務(wù)員由專才官僚和通才官僚組成，但香港的通才官僚支配了整個(gè)體系。政務(wù)職系特別在制定和執(zhí)行決策方面擔(dān)當(dāng)著重要角色。在實(shí)際的工作中，政務(wù)職系人員分別在13個(gè)決策局及30多個(gè)部門工作，并定期被調(diào)派到不同的決策局和部門擔(dān)任不同的職位，如常任秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)、署長(zhǎng)、政務(wù)助理、首席助理秘書長(zhǎng)、助理署長(zhǎng)等。其中常任秘書長(zhǎng)擔(dān)當(dāng)著重要的政治角色和中樞角色，負(fù)責(zé)推動(dòng)議定政策的施行、指導(dǎo)及協(xié)調(diào)執(zhí)行部門以及局內(nèi)資源及人事管理，確保政府繼續(xù)為市民提供可靠及專業(yè)的公共服務(wù)。

具體來(lái)說(shuō)，香港政務(wù)主任制度在人才選拔、人才培養(yǎng)、人才流動(dòng)方面有如下四個(gè)特點(diǎn)：

（一）較高的人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

政務(wù)主任的人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)較高，其招聘對(duì)象主要是針對(duì)具有學(xué)士或碩士學(xué)位的大學(xué)生，或具有數(shù)年政府以外經(jīng)驗(yàn)的人員及其他職系的公務(wù)員。香港公務(wù)員人事局在政務(wù)主任入職條件的規(guī)定中對(duì)申請(qǐng)者的文化水平提出了很多具體的要求，如申請(qǐng)人須持有香港任何一所大學(xué)頒授的一級(jí)或二級(jí)榮譽(yù)學(xué)士學(xué)位或?qū)W士以上的學(xué)位或具備同等學(xué)歷，并且其整體的學(xué)歷資格須與所列的入職條件相若。

政務(wù)職系更注重對(duì)候選人能力的要求，以筆試和面試為主的招募篩選方式嚴(yán)格、系統(tǒng)，選拔競(jìng)爭(zhēng)極為激烈，這保障了政務(wù)職系人員的基本質(zhì)量。其中筆試包括兩部分，主要評(píng)估考生的中文和英文運(yùn)用能力、邏輯思考能力、分析解決疑難問(wèn)題的能力以及解讀統(tǒng)計(jì)數(shù)字的能力，并且從2003年開始，綜合招聘考試中的英語(yǔ)運(yùn)用和中文運(yùn)用成績(jī)，成為52個(gè)不同公務(wù)員職系聘用的先決條件。此外，政務(wù)職系還注重候選人是否具備政治技巧和政治頭腦以及深明市民的期望等。

在筆試結(jié)束后，只有少數(shù)候選人可以進(jìn)入面試階段，據(jù)2001-2002年度的統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入面試的比率僅為2.4%。其中面試主要包括三個(gè)遴選回合，競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，每一回合都有一批人被淘汰出局，只有0.1%～0.2%的申請(qǐng)人成功闖入最后階段。⑧面試結(jié)構(gòu)主要包括由政務(wù)職系中的高級(jí)官員所組成的面試委員會(huì)主持的第一輪面試，通過(guò)之后將參加遴選委員會(huì)全體委員面試，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步篩選后，參加第三輪面試，進(jìn)行小組討論、分析個(gè)案、單獨(dú)面試等，以考驗(yàn)候選人在不同事件上的團(tuán)隊(duì)工作能力以及領(lǐng)導(dǎo)才能。

（二）通才培養(yǎng)模式

政務(wù)職系人員定期接受調(diào)任和培訓(xùn)，以此來(lái)滿足不斷轉(zhuǎn)變的社會(huì)期望，培養(yǎng)專業(yè)管理通才。在職期間，政務(wù)職系人員會(huì)定期被派往各決策局和部門擔(dān)任不同職位，平均每?jī)芍寥暾{(diào)職一次。初入職的政務(wù)主任在入職后首三年，一般會(huì)擔(dān)任兩個(gè)不同的職位，大多數(shù)被調(diào)派到?jīng)Q策局或民政事務(wù)處工作。在各決策局中，政務(wù)主任負(fù)責(zé)制定與民生密切相關(guān)的公共政策，控制和監(jiān)察公共資源的運(yùn)用，而在各區(qū)民政事務(wù)處，政務(wù)主任是政府的前線代表，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府在地區(qū)層面所提供的服務(wù)以及監(jiān)督社區(qū)建設(shè)計(jì)劃。透過(guò)定期的職位調(diào)派，政務(wù)主任可以有機(jī)會(huì)涉獵公共政策中的不同領(lǐng)域，拓寬視野，汲取各方面經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展多方面才能。這種定期調(diào)任的安排也可以看成是一種在職培訓(xùn)方式，這也成為了政務(wù)主任最重要的培訓(xùn)資源。

除了在入職后可通過(guò)崗位調(diào)配接觸不同層面和汲取各方面的經(jīng)驗(yàn)外，政務(wù)主任亦會(huì)于受聘期間在本港及海外接受各種專門培訓(xùn)和課程學(xué)習(xí)，包括入職訓(xùn)練、私人機(jī)構(gòu)調(diào)任計(jì)劃、首長(zhǎng)級(jí)初級(jí)人員訓(xùn)練課程、國(guó)情研習(xí)課程和熟悉內(nèi)地事務(wù)探訪團(tuán)、行政發(fā)展課程以及就兼讀課程提供資助等。

政務(wù)職系為每一職級(jí)訂立核心才能，就所有職級(jí)而言，核心才能包括：領(lǐng)導(dǎo)才能、溝通才能、個(gè)人效能和分析判斷能力、人事管理、資源管理以及知識(shí)。如在首長(zhǎng)級(jí)乙級(jí)政務(wù)官或以上的人員中，政治技巧就尤為重要，須具備向行政會(huì)議和立法會(huì)以及公眾推介重要或復(fù)雜概念的說(shuō)服力的能力，具備就廣泛政治議題、社會(huì)和人員需求的觸覺以及妥善處理政治、傳媒和市民的能力?？傊?wù)職系人員的培訓(xùn)資源廣泛，特別是其在職培訓(xùn)的方式，如一名典型的行政官員早于其30歲初至中期，便緊密地參與大規(guī)模的資源管理和各階段的政策制定。⑨

但是，政務(wù)主任的通才培養(yǎng)模式，即職位調(diào)任安排亦成為政策被抨擊的目標(biāo)。一些評(píng)論指出，一般的職位安排如走馬觀花，時(shí)間短促令政務(wù)官難以掌握職位范疇之內(nèi)的政策。假設(shè)一名官員需要兩年時(shí)間學(xué)習(xí)一項(xiàng)復(fù)雜的工作，那么，大多數(shù)的政務(wù)官在靜待運(yùn)用新近學(xué)習(xí)的知識(shí)之際，早已被調(diào)往了其他職位。政務(wù)職系的批評(píng)者呼吁延長(zhǎng)職位安排，高級(jí)政府官員急速的職位調(diào)動(dòng)無(wú)法產(chǎn)生公信力，政務(wù)主任必須在現(xiàn)職駐守更長(zhǎng)的年期，比如說(shuō)五年一期，以便積累經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)。此外，通才和專才官僚之間的矛盾也較為凸顯。在實(shí)際工作中，政策局由政務(wù)官掌管，但執(zhí)行部門卻由專才官僚掌管，他們之間的溝通障礙在所難免。通才官僚投訴專才官僚不能從大局著想，而專才官僚則反指通才官僚在專業(yè)領(lǐng)域的決策上不專業(yè)。如在主管工程、規(guī)劃以及紀(jì)律部隊(duì)等方面，通才官僚在制定和執(zhí)行政策的過(guò)程中，注重對(duì)特區(qū)政府緊縮開支和滿足政治等要求的反映，而專才官僚則傾向于解決問(wèn)題和推行政策等技術(shù)上的可行性。這使得香港特區(qū)政府公務(wù)員隊(duì)伍的通才和專才之間產(chǎn)生一定程度的分裂。

（三）獨(dú)特而嚴(yán)密的晉升機(jī)制

香港公務(wù)員有增薪晉升和升級(jí)晉升兩種方式。增薪晉升指公務(wù)員升職后按晉升后所屬職級(jí)的薪級(jí)表支取薪酬，升級(jí)晉升是指在同一職系內(nèi)在職務(wù)、職類等級(jí)以及級(jí)別方面的晉升。

在增薪晉升過(guò)程中，政務(wù)主任職系的起薪點(diǎn)高于其他職系的人員。在資歷基準(zhǔn)制度下，香港特區(qū)政府參照私營(yíng)機(jī)構(gòu)資歷相似職位的薪酬水平，并根據(jù)資歷基準(zhǔn)和其他與工作性質(zhì)有關(guān)的因素，為公務(wù)員職位訂定基準(zhǔn)薪點(diǎn)并厘定不同職級(jí)的起薪點(diǎn)。例如，政務(wù)主任職級(jí)包含18個(gè)薪級(jí)點(diǎn)（從總薪級(jí)表第27至44點(diǎn)），如果其工作表現(xiàn)令人滿意，他們會(huì)在所屬職級(jí)的薪級(jí)表內(nèi)，每年可以遞增一個(gè)薪點(diǎn)，直至達(dá)到頂薪點(diǎn)為止。并且也由于一些歷史因素，政務(wù)職系一直維持了比較優(yōu)厚的物質(zhì)回報(bào)，在增薪晉升過(guò)程中，政務(wù)主任職系的起薪點(diǎn)高于其他職系的人員。例如，政務(wù)主任職系中級(jí)別最低的政務(wù)主任的入職薪酬一般為總薪級(jí)表第27點(diǎn)（每月47235港元）；而行政主任職系中級(jí)別最低的二級(jí)行政主任的入職薪酬為總薪級(jí)表第15點(diǎn)（每月26785港元）。

而在升級(jí)晉升過(guò)程中，政務(wù)主任職系所面向的群體不同于其他職系的人員。香港特區(qū)政府的公務(wù)員體制含有多個(gè)職系，每個(gè)職系的職級(jí)不盡相同，如政務(wù)職系便有七個(gè)職級(jí)；行政主任職系則有六個(gè)職級(jí)；訓(xùn)練主任職系便有五個(gè)職級(jí)等，所以不同職系的公務(wù)員的晉升階梯可長(zhǎng)可短。其中一般職系與部門職系晉升也不同，一般職系的晉升選拔面向整個(gè)公務(wù)員體系，而部門職系的晉升選拔只針對(duì)其內(nèi)部人員。例如，文書主任職系和政務(wù)主任職系的晉升機(jī)會(huì)就極不均等，政務(wù)主任職系的縱向晉升只有一條途徑，職業(yè)發(fā)展相對(duì)封閉，其他人不能介入，使政務(wù)主任晉升機(jī)會(huì)有一定保障；而在文書主任職系中，晉升面向的是整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)，從助理文書主任晉升到中級(jí)公務(wù)員的文書主任競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈。

近年來(lái)，也有人對(duì)政務(wù)職系封閉的晉升結(jié)構(gòu)表示不滿。第一，政務(wù)職系結(jié)構(gòu)限制了政治人才的發(fā)展。政務(wù)職系主要仿效兩個(gè)金字塔的重疊模式，政務(wù)主任和高級(jí)政務(wù)主任組成第一層金字塔、首長(zhǎng)級(jí)丙級(jí)政務(wù)官為第二個(gè)金字塔。由政務(wù)主任晉升至高級(jí)政務(wù)主任是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的過(guò)程，在到達(dá)第一重頂峰的時(shí)候該職系擴(kuò)散出一個(gè)相對(duì)大的首長(zhǎng)級(jí)丙級(jí)政務(wù)官職級(jí)，由于在這個(gè)官階以上的職位不多，很多政務(wù)官很難再進(jìn)一步上升。一般而言，政務(wù)主任在10～15年內(nèi)署任或出任丙級(jí)政務(wù)官的職位，這一級(jí)別是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的分水嶺，當(dāng)中只有三分之一左右可以再上一層樓；第二，隨著“問(wèn)責(zé)制”的實(shí)施，政務(wù)官的晉升機(jī)會(huì)受到了窒礙。政治任命官員的引入，使得政務(wù)職系從過(guò)去的司局長(zhǎng)降到常任秘書長(zhǎng)，從擁有政策制定的實(shí)權(quán)到支持問(wèn)責(zé)局長(zhǎng)的施政。并且由于政治任命官員來(lái)源的多元化，近幾年前政務(wù)官占每屆司局長(zhǎng)的比例呈下降趨勢(shì)。

（四）較強(qiáng)的流動(dòng)性以及較低的流失率

其次，在回歸初期政務(wù)主任的流失率較低。這主要是受香港政務(wù)職系人員的工作安排、薪酬待遇以及職業(yè)發(fā)展、退休后的工作前景等因素的影響。對(duì)于工作安排和薪酬待遇上面我們已經(jīng)提到，政務(wù)主任是按7級(jí)階梯晉升的，但是他們可以擔(dān)任對(duì)應(yīng)的職銜，這種職級(jí)與職銜的分離，為隨時(shí)調(diào)動(dòng)人員創(chuàng)造了條件，既有利于政務(wù)主任的職業(yè)發(fā)展，也有利于保持政府工作的穩(wěn)定性，并且在2003年香港政務(wù)主任的入職薪金起點(diǎn)遠(yuǎn)較本地工資市場(chǎng)支付給大學(xué)畢業(yè)生的高，香港政務(wù)主任享有的這些聘用條款和服務(wù)條件，確保了該職系在回歸初期相對(duì)低的人員流失率。另外，在回歸初期，香港行政精英退休后的工作前景也為降低政務(wù)職系人才的流失率起到很大的作用，政府委任了不少退休的政務(wù)官，在一些半官方機(jī)構(gòu)擔(dān)任待遇優(yōu)厚的職位。所以在1985-2003年，政務(wù)主任的流失率較首長(zhǎng)級(jí)官員的流失率低，甚至其在20世紀(jì)90年代初至中期，以及2000-2002年，亦較整體公務(wù)員的流失率低。

21世紀(jì)以來(lái)，隨著本地和跨國(guó)大企業(yè)所能提供的發(fā)展機(jī)會(huì)愈來(lái)愈多，政務(wù)官職位雖然仍具吸引力，但已不再是年輕精英的首選工作，越來(lái)越多的人才投身私人機(jī)構(gòu)以獲取更大的物質(zhì)回報(bào)。并且隨著近幾年香港政治生態(tài)環(huán)境的變化，特區(qū)政府民望大部分時(shí)間處于低沉狀態(tài)，特區(qū)政府官員經(jīng)常成為眾矢之的，受到議員、傳媒和其他團(tuán)體的猛烈批評(píng)甚至是無(wú)禮對(duì)待，政府官員提早退休或離職的情況不少。自2000年開始，所有入職的公務(wù)員包括政務(wù)官均不能享受長(zhǎng)俸，改為特區(qū)政府和雇員共同供款的公積金制度。在福利大幅度削減和政治形勢(shì)不理想的情況下，不少政務(wù)官不再視此為終身職業(yè)，導(dǎo)致近年中下層政務(wù)官離職的現(xiàn)象有所增加，離職政務(wù)官較多的投身公營(yíng)機(jī)構(gòu)或其他法定機(jī)構(gòu)。

雖然政務(wù)職系在人員管理制度方面有諸多值得借鑒之處，但自回歸以來(lái)，政務(wù)職系也面臨著諸多挑戰(zhàn)。如香港回歸初期的政策失誤，破壞了公民對(duì)特區(qū)政府的信心，政務(wù)職系統(tǒng)籌政策的能力也受到公眾質(zhì)疑。并且特區(qū)政府機(jī)構(gòu)在新的治理背景下似乎面臨著更大的協(xié)調(diào)困難，隨著“問(wèn)責(zé)制”的實(shí)施，政務(wù)官的晉升機(jī)會(huì)受到威脅，一些資深政務(wù)官對(duì)于被外來(lái)的政治任命官員領(lǐng)導(dǎo)感到不適應(yīng)甚至是抗拒，誘發(fā)了行政架構(gòu)內(nèi)部的一系列矛盾。?

三、香港政務(wù)主任制度對(duì)完善澳門公務(wù)員晉升制度的啟示

自2009年開始，澳門特區(qū)政府在公務(wù)員晉升的制度建設(shè)上有不少舉措，如相繼出臺(tái)了第14/2009號(hào)法律《公務(wù)人員職程制度》、第15/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》、第26/2009號(hào)行政法規(guī)《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補(bǔ)充規(guī)定》、第23/2011號(hào)行政法規(guī)《公務(wù)人員的招聘、甄選及晉級(jí)培訓(xùn)》以及第231/2011號(hào)行政長(zhǎng)官批示《訂定在每一職程內(nèi)晉升至較高職級(jí)所需培訓(xùn)課程的類型及累積培訓(xùn)時(shí)數(shù)》等，對(duì)晉階和晉級(jí)的要件、培訓(xùn)課程的類型及累計(jì)培訓(xùn)時(shí)數(shù)、典試委員會(huì)的職責(zé)及組成等作了比較詳細(xì)的規(guī)定。尤其是2009年公務(wù)人員職程制度改革方案，對(duì)于晉升及相關(guān)制度有較多的修訂，如簡(jiǎn)化一般職程和特殊職程的設(shè)置，透過(guò)合并和撤銷將原來(lái)的九個(gè)職級(jí)簡(jiǎn)化為六個(gè)職級(jí)；提升部分職程的入職學(xué)歷，引入工作經(jīng)驗(yàn)代替職前培訓(xùn)、實(shí)習(xí)；建立對(duì)內(nèi)對(duì)外入職機(jī)制；增加“培訓(xùn)”作為晉級(jí)條件；增加職級(jí)和職階；成立統(tǒng)籌、負(fù)責(zé)入職、晉級(jí)等招聘和甄選事務(wù)的中央管理機(jī)制等。?然而，總體而言，目前澳門公務(wù)員晉升制度在人才的儲(chǔ)備、培訓(xùn)、交流、評(píng)核及薪酬等方面還存在一系列的問(wèn)題，公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制也亟待加強(qiáng)。

雖然澳門的政治體制、行政架構(gòu)以及治理環(huán)境等與香港有著許多不同之處，但在公務(wù)員晉升制度的設(shè)計(jì)及優(yōu)化方面，還是可以以“他山之石、可以攻玉”的態(tài)度，充分地了解和學(xué)習(xí)香港政務(wù)主任的制度智慧和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的。但如何使香港的政務(wù)主任制度與澳門的制度特點(diǎn)進(jìn)行有效銜接，是一個(gè)需要審慎思考及深入探究的問(wèn)題。接下來(lái)，筆者將根據(jù)2015年10月下旬至11月初在澳門行政公職局開展實(shí)地調(diào)研（主要以深度訪談的方式）所獲取的第一手資料，基于澳門公務(wù)員晉升制度目前存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，批判性地吸收香港政務(wù)主任的制度經(jīng)驗(yàn)，從比較與借鑒的角度提出完善澳門公務(wù)員晉升制度的若干啟示。

（一）完善人才儲(chǔ)備機(jī)制

香港政務(wù)主任的人才儲(chǔ)備機(jī)制相對(duì)來(lái)說(shuō)比較完善，無(wú)論是從新鮮血液的攝入還是對(duì)于已有人才的能力培養(yǎng)，其相關(guān)制度安排都為專業(yè)管理通才的培養(yǎng)提供了很大的保障。政務(wù)職系特別針對(duì)在校大學(xué)生開展了暑期實(shí)習(xí)計(jì)劃，這一計(jì)劃的目的是讓有志投身政務(wù)職系的大學(xué)生可以較早地在香港特區(qū)政府汲取工作經(jīng)驗(yàn)，幫助這些大學(xué)生為未來(lái)事業(yè)發(fā)展作出更好的規(guī)劃。參加計(jì)劃的大學(xué)生也將被派往不同的決策局和部門擔(dān)任指定職位，負(fù)責(zé)與政務(wù)主任相類似的工作，并安排他們前往不同政府工作單位或公共機(jī)構(gòu)參觀。而對(duì)于政務(wù)職系中已有人才的培養(yǎng)，我們上面也提到過(guò)，主要有培訓(xùn)和定期調(diào)任這兩種方式，尤其是定期調(diào)任的安排，讓政務(wù)職系有機(jī)會(huì)涉獵公共政策中的不同領(lǐng)域，接觸不同崗位和各階層人士，聽取不同利益相關(guān)者、公眾人士和各級(jí)議會(huì)的意見，有助于其在日益多元化的現(xiàn)代社會(huì)中，制定符合整體公眾利益同時(shí)又能滿足不斷轉(zhuǎn)變的社會(huì)期望的社會(huì)政策。這些也都為政務(wù)主任提供了檢驗(yàn)、鍛煉、證明、挑戰(zhàn)自己能力的機(jī)會(huì)，為其成為專業(yè)的管理通才提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，據(jù)香港公務(wù)員事務(wù)局統(tǒng)計(jì)，目前，政務(wù)職系有超過(guò)600名人員，這600多人也成為香港特區(qū)政府高級(jí)管理人才的重要儲(chǔ)備資源。

本論文以AT89C51單片機(jī)為主控芯片，以8個(gè)發(fā)光二極管為載體，設(shè)計(jì)流水燈的硬件電路和軟件程序，通過(guò)keil和Protus軟件仿真對(duì)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，達(dá)到了預(yù)期的效果。

澳門目前的人才儲(chǔ)備機(jī)制相對(duì)滯后于現(xiàn)實(shí)的需要，按照現(xiàn)階段澳門的晉升/培訓(xùn)制度，澳門特區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)/主管在不久的將來(lái)有可能出現(xiàn)大規(guī)模的青黃不接現(xiàn)象。澳門政府相當(dāng)大一部分領(lǐng)導(dǎo)、主管及骨干人員多為回歸前（1995-1996年）由澳葡政府培訓(xùn)出來(lái)接任的“司長(zhǎng)助理”“局長(zhǎng)助理”“廳長(zhǎng)助理”。根據(jù)澳門公務(wù)員的退休條件：“36年工齡或65歲”，或“工作滿30年且年齡在55歲以上”，可申請(qǐng)退休，這批人在未來(lái)10～15年間將陸續(xù)退休。我們?cè)谠L談中發(fā)現(xiàn)，雖然也有一部分部門主管認(rèn)為他們?cè)谌粘９ぷ髦衅鋵?shí)是有意識(shí)地培養(yǎng)、鍛煉自己手下的公務(wù)人員的，如通過(guò)一些代任主管制度、職務(wù)主管制度以及部門內(nèi)的崗位輪換或項(xiàng)目輪換制度等。然而，不管是受訪的領(lǐng)導(dǎo)/主管還是一般公務(wù)人員，大多數(shù)認(rèn)為現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)/主管人員儲(chǔ)備機(jī)制不健全，對(duì)后備領(lǐng)導(dǎo)、主管人員梯隊(duì)的培訓(xùn)、建設(shè)亟待加強(qiáng)。其理由如下：

第一，代任主管制度。其問(wèn)題在于：一是代任的時(shí)間一般比較短，有時(shí)只有一周時(shí)間，起不到很好的鍛煉后備主管作用；二是代任主管“由誰(shuí)來(lái)代理”缺乏相關(guān)的制度規(guī)定，主管可能每次都指定不同的高級(jí)技術(shù)員或技術(shù)員代任，結(jié)果導(dǎo)致任何一個(gè)人難以有機(jī)會(huì)長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)習(xí)和積累經(jīng)驗(yàn)；三是代任主管帶有臨時(shí)的心態(tài)，應(yīng)付主管交代的工作和現(xiàn)階段需要完成的工作。上述問(wèn)題導(dǎo)致代任主管制度很難起到實(shí)質(zhì)性的培養(yǎng)作用。

第二，職務(wù)主管制度。職務(wù)主管負(fù)責(zé)具體的業(yè)務(wù)工作，由于專業(yè)性較強(qiáng)，只能在某些領(lǐng)域發(fā)揮其作用，對(duì)于部門整體性的運(yùn)作、不同項(xiàng)目的開展流程并不熟悉，缺乏對(duì)工作全盤的統(tǒng)籌能力和意識(shí)，難以做到協(xié)調(diào)部門間不同工作的開展，這也不利于管理“通才”的培養(yǎng)，因而難以發(fā)揮培養(yǎng)后備主管人才的作用。

第三，部門內(nèi)的崗位輪換或項(xiàng)目輪換。在訪談中，有些主管表示這是他們比較常用的培養(yǎng)下屬的做法，但項(xiàng)目輪換或崗位輪換也存在一些問(wèn)題，如缺乏相關(guān)法律規(guī)定，誰(shuí)需要輪換，哪個(gè)項(xiàng)目可以輪換，怎樣輪換，都沒有相關(guān)的明確規(guī)定，這在很大程度上要視主管的情況和培養(yǎng)下屬的意識(shí)來(lái)決定，缺乏制度保障和穩(wěn)定性；崗位輪換導(dǎo)致人員流動(dòng)，加大了人員的評(píng)級(jí)和晉升的工作難度，也不利于專業(yè)性人才的培養(yǎng)。此外，一些主管也不愿意優(yōu)秀人才流失，導(dǎo)致工作開展困難，加重部門工作負(fù)擔(dān)。這些因素都不利于主管后備人才的培養(yǎng)。

因此，澳門特區(qū)政府有必要結(jié)合自身已有的制度安排，借鑒香港政務(wù)主任制度的有益經(jīng)驗(yàn)，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)人才儲(chǔ)備機(jī)制。首先，可以按照與現(xiàn)職主管1:1.5～2的比例，經(jīng)過(guò)逐年滾動(dòng)調(diào)整，常年保持每個(gè)主管崗位有1-2名后備主管人選，以逐步建立健全儲(chǔ)備主管機(jī)制。其次，在后備領(lǐng)導(dǎo)人才的遴選上，可以通過(guò)兩個(gè)渠道：或者是在有較強(qiáng)工作能力或發(fā)展?jié)摿?，能開創(chuàng)性地開展工作，有一定工作經(jīng)驗(yàn)并在現(xiàn)職崗位上做出較為顯著成績(jī)的公務(wù)員（尤其是高級(jí)技術(shù)員）中選拔主管的后備人才，經(jīng)過(guò)民主推薦（如領(lǐng)導(dǎo)舉薦、個(gè)人自薦）等形式確定后備人才庫(kù)，或者把優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生和實(shí)習(xí)生作為人才儲(chǔ)備庫(kù)的重要來(lái)源。最后，后備干部的人才培養(yǎng)主要以現(xiàn)任崗位的鍛煉和輪崗鍛煉這兩種方式為主，在使用中培養(yǎng)和提高，創(chuàng)造條件給后備主管人才壓擔(dān)子、交任務(wù)、搭臺(tái)階，并有計(jì)劃地將后備主管人才分配到其他機(jī)關(guān)部門輪崗鍛煉，鍛煉培養(yǎng)全盤統(tǒng)籌工作的能力，協(xié)調(diào)管理人員和資源的能力，豐富后備主管人才的工作經(jīng)驗(yàn)，積累人脈，在未來(lái)的發(fā)展中能夠應(yīng)對(duì)管理中的問(wèn)題，取得更好的發(fā)展前景。

（二）打破僵化的晉升模式

雖然說(shuō)政務(wù)職系的縱向晉升只有一條途徑，但是在橫向上不同級(jí)別的政務(wù)主任可以在政府內(nèi)擔(dān)任不同的崗位，使得政務(wù)職系人員具備了良好的事業(yè)發(fā)展前途。一般來(lái)說(shuō)，政務(wù)主任在入職七年左右，就會(huì)獲考慮晉升至高級(jí)政務(wù)主任職級(jí)，表現(xiàn)最杰出者，更有機(jī)會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)獲晉升，通常會(huì)在政務(wù)主任入職后第四或第五年起，安排他們署任高級(jí)政務(wù)主任的職位。約三年半左右會(huì)再由高級(jí)政務(wù)主任晉升至首長(zhǎng)級(jí)丙級(jí)政務(wù)官，大約七年時(shí)間由首長(zhǎng)級(jí)丙級(jí)政務(wù)官晉升至首長(zhǎng)級(jí)乙級(jí)政務(wù)官，六年時(shí)間由首長(zhǎng)級(jí)乙級(jí)政務(wù)官晉升至首長(zhǎng)級(jí)甲級(jí)政務(wù)官。政務(wù)主任這一條相對(duì)封閉的縱向事業(yè)發(fā)展途徑，使政務(wù)主任晉升機(jī)會(huì)有一定保障，政務(wù)主任的思想也比較安定。政務(wù)主任在橫向上的頻繁流動(dòng)，使他們的工作既穩(wěn)定又能保持新鮮感，比如初入職的政務(wù)主任既可以在決策局出任助理秘書長(zhǎng)一職，又可以在各區(qū)民政事務(wù)處出任民政事務(wù)助理專員，首長(zhǎng)級(jí)丙級(jí)政務(wù)官可以在決策局出任政務(wù)助理、首席助理秘書長(zhǎng)，也可以在各部門內(nèi)出任助理署長(zhǎng)、各區(qū)民政事務(wù)專員，以及海外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處的副處長(zhǎng)等職位，政務(wù)職系中最具才干和雄心壯志者也可以擔(dān)任政府內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)職位，即決策局的常任秘書長(zhǎng)和政府部門的首長(zhǎng)。這種橫向崗位的多樣化安排，使得政務(wù)職系在縱向事業(yè)發(fā)展預(yù)期之外，也能擁有橫向上的事業(yè)發(fā)展預(yù)期。

澳門公務(wù)員的晉升制度相對(duì)僵化，尤其體現(xiàn)在以年資為主的晉升模式上。一方面，由于每年有80%以上的公務(wù)員在年終評(píng)核中獲得“十分滿意”或“優(yōu)異”的等次，晉升與評(píng)核結(jié)果直接掛鉤的制度設(shè)計(jì)使得一般公務(wù)員基本上每2～3年就有一次等額晉升的機(jī)會(huì)，晉升激勵(lì)的效果明顯疲軟。另一方面，受職程制度的制約，加上橫向流動(dòng)機(jī)制的缺失，使得公務(wù)員缺乏在不同部門及不同崗位進(jìn)行鍛煉和交流的機(jī)會(huì)，只能在既定的職程制度下按照年資向上流動(dòng)，其晉升的管道太單一，晉升的空間太狹小。針對(duì)原有職程制度中的一系列問(wèn)題，如公務(wù)員的職業(yè)生涯過(guò)短，在晉升過(guò)程中很容易面臨“天花板效應(yīng)”（即“BAR頂”）問(wèn)題，2009年澳門特區(qū)政府對(duì)職程制度進(jìn)行了改革。在新的職程制度下，垂直職程到達(dá)頂點(diǎn)將由原來(lái)的十三年延長(zhǎng)至三十三年，橫向職階到達(dá)頂點(diǎn)將由原來(lái)的二十一年延長(zhǎng)至三十六年。垂直職程的前三個(gè)職等的每一職階的晉階，公務(wù)員須在原職階服務(wù)滿兩年或三年（分別按工作表現(xiàn)評(píng)核取得“滿意”或“十分滿意”以上的評(píng)語(yǔ)而定），但當(dāng)晉級(jí)至第四職等后，則須在該職等服務(wù)滿八年或九年（分別按工作表現(xiàn)評(píng)核取得“滿意”或“十分滿意”以上的評(píng)語(yǔ)而定），而屬第五職等（該職程的最高職等）內(nèi)的晉階，須在原職階服務(wù)滿四年或五年（分別按工作表現(xiàn)評(píng)核取得“滿意”或“十分滿意”以上的評(píng)語(yǔ)而定）。?也就是說(shuō)，要完成同一職級(jí)的前三個(gè)職等的晉階只需十二年至十六年，而完成第四職等的三個(gè)晉階則需要八至九年，但要完成第五職等（最高職等）內(nèi)四個(gè)職階的晉階時(shí)間需要十六年至二十年。雖然新職程制度希冀通過(guò)增加職級(jí)和職階，拉長(zhǎng)公務(wù)員的職程，來(lái)提升職程制度的激勵(lì)功能，但這一改革從根本上沒有走出原有的僵化的制度框架，新的職程制度對(duì)固有的級(jí)別工資制和級(jí)別晉升制沒有形成沖擊，也無(wú)法從根本上發(fā)揮晉升制度和薪酬制度的內(nèi)在激勵(lì)功能。?例如，這一改革使得新入職的公務(wù)人員都較為輕易地在同一時(shí)間過(guò)多過(guò)快地晉級(jí)至第四職等（十二至十六年），而第四職等又須服務(wù)滿八年或九年才能晉升至第五職等，使得第四職等易于形成新的“樽頸”。并且第五職等漫長(zhǎng)的晉升時(shí)間與新增加的薪俸點(diǎn)失衡，使得公務(wù)員受益的激勵(lì)性嚴(yán)重不足。以高級(jí)技術(shù)員為例，其由低職階晉升至最高職階需多花十六年至二十年時(shí)間，但該四個(gè)職階只是增加了85個(gè)薪酬點(diǎn)。不少高級(jí)技術(shù)人員坦言，可能增加的受益對(duì)他們并不會(huì)產(chǎn)生很大的激勵(lì)和調(diào)動(dòng)作用。

因此，澳門特區(qū)政府有必要打破僵化的晉升模式，引入多樣化的晉升通道，提升公務(wù)員對(duì)未來(lái)職業(yè)發(fā)展的預(yù)期。一是在傳統(tǒng)的年資晉升制基礎(chǔ)上，適當(dāng)引入績(jī)效晉升與績(jī)效工資制，提升公務(wù)人員職業(yè)生涯的競(jìng)爭(zhēng)性，保持公務(wù)人員投入與產(chǎn)出之間的相對(duì)公平，以提升公務(wù)人員的士氣；二是要建立橫向流動(dòng)機(jī)制，有計(jì)劃地讓那些在同一個(gè)部門或崗位工作時(shí)間較長(zhǎng)，或者績(jī)效表現(xiàn)優(yōu)異、有能力也有意愿進(jìn)行交流的公務(wù)員進(jìn)行輪崗鍛煉，同時(shí)修改委任官員的資格條件，在選拔官員的時(shí)候優(yōu)先考慮那些曾在不同領(lǐng)域或不同部門鍛煉過(guò)，接觸過(guò)不同專業(yè)范疇公共行政決策工作的公務(wù)員；三是要建立垂直直通機(jī)制。垂直直通機(jī)制其實(shí)就是一種內(nèi)部人員開考的方式，內(nèi)部人員的開考應(yīng)有一定周期，如每一年或兩年進(jìn)行一次晉升考試。在職位出現(xiàn)空缺時(shí)，由司長(zhǎng)或局長(zhǎng)決定是否進(jìn)行內(nèi)部晉升考試，再由人事主管部門制定職務(wù)說(shuō)明書，對(duì)職位的職階職等定級(jí)，為優(yōu)秀人才提供脫穎而出的晉升途徑。四是有必要適當(dāng)?shù)乜s短澳門特區(qū)政府公職人員的晉升周期，保持晉階與晉級(jí)的時(shí)間周期的平衡?？梢钥s短最高職級(jí)每一職階的“逗留”年限，如由四至五年縮至三至四年，以達(dá)到符合公務(wù)人員職業(yè)生涯合理期望的目標(biāo)。?

（三）開辟跨職程流動(dòng)渠道

香港政務(wù)主任的制度設(shè)計(jì)解決了原有職系制度不能互通的問(wèn)題。香港政務(wù)主任制度的設(shè)計(jì)初衷主要是為了培養(yǎng)一批有能力、經(jīng)驗(yàn)豐富的管理通才，這些管理人才可以在不同部門之間流動(dòng)，充分了解各自負(fù)責(zé)的政策范疇。這么一個(gè)相對(duì)比較特殊的政務(wù)主任職系的設(shè)計(jì)，對(duì)于解決專才與通才之間的矛盾起了很大作用。尤其是2002年引入政治委任官員后，香港政務(wù)職系在政治任命官員與公務(wù)員之間起著橋梁紐帶的重要作用。香港特區(qū)政府于2002年與2007年分別將司局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理設(shè)定為政治任命官員，他們脫離公務(wù)員身份，任期與行政長(zhǎng)官相同，向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，并在局長(zhǎng)以下設(shè)“常任秘書長(zhǎng)”一職，由公務(wù)員擔(dān)任，公務(wù)員不再參與最終決策，主要負(fù)責(zé)政策分析、推行政策、執(zhí)行行政工作等。政治委任官員（即問(wèn)責(zé)制官員）主要負(fù)責(zé)制定政策以及爭(zhēng)取公眾對(duì)政策的支持?！皢?wèn)責(zé)制”的引入主要是為了提升政治團(tuán)隊(duì)在公務(wù)員支持下處理政治工作方面的能力，以培養(yǎng)政治人才，同時(shí)也可以保持公務(wù)員政治中立。但是一個(gè)政策的制定和推行光靠局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理三個(gè)人是不可能完成的，必須依靠公務(wù)員的支持。然而《公務(wù)員守則》規(guī)定公務(wù)員只向其上級(jí)（以常務(wù)秘書長(zhǎng)為首）負(fù)責(zé)，公務(wù)員是以“伙伴合作精神”的態(tài)度與副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理共事。?因此政治任命官員與公務(wù)員之間的溝通支持就顯得非常重要，無(wú)論是政策分析上的支援、地區(qū)及議會(huì)的游說(shuō)工作，或者與傳媒的溝通，每一范疇政府都必須配備大量的公務(wù)員。而政務(wù)職系恰好處于他們的中間邊界地帶，便于為通才和專才之間的溝通合作搭建橋梁。同時(shí)由于政務(wù)職系具備豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，其也為政治任命官員輸送了很多領(lǐng)導(dǎo)人才?？偠灾?wù)職系無(wú)論是對(duì)公務(wù)員之間的交流合作，還是對(duì)管理通才的培養(yǎng)，職系間的流通都非常重要。

而澳門公務(wù)員制度是典型的職位分類制度，一般職程分為高級(jí)技術(shù)員、技術(shù)員、技術(shù)輔導(dǎo)員、行政技術(shù)助理員等，各個(gè)職程之間涇渭分明，不能相互流動(dòng)。這種制度雖然有利于各個(gè)領(lǐng)域?qū)ｉL(zhǎng)的培養(yǎng)，也滿足了現(xiàn)代官僚體制專業(yè)化分工的需要，卻有過(guò)于僵化之嫌，既不利于管理通才的培養(yǎng)，也在很大程度上降低了公務(wù)員的職業(yè)預(yù)期，不利于激發(fā)公務(wù)員的士氣。特別是中央統(tǒng)一招聘制度實(shí)施以來(lái)，將跨職程流動(dòng)、晉升的可能性大大堵死，公職人員只能在已有的職程內(nèi)流動(dòng)，缺乏一條跨職程的流動(dòng)渠道，導(dǎo)致公職人員被“釘”在相同的局和位置上。例如，一個(gè)技術(shù)員就是再優(yōu)秀，也只能做到首席特級(jí)技術(shù)員，不能通過(guò)內(nèi)部晉升的渠道升到高級(jí)技術(shù)員。如果該技術(shù)員想做高級(jí)技術(shù)員，只能通過(guò)重新參加公務(wù)員入職考試的途徑（即中央開考）。然而，開考具有很大的不確定性，一是很多技術(shù)員一直沒有等到合適的職位開考；二是在實(shí)際開考的過(guò)程中，工作經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)員在考試中未必競(jìng)爭(zhēng)得過(guò)考試能力強(qiáng)的大學(xué)畢業(yè)生，考上的可能性很?。蝗侨绻摷夹g(shù)員本身是“實(shí)位”，而開考的高級(jí)技術(shù)員職位是“虛位”，那么他去參加考試的動(dòng)力就很??；四是重新參加入職考試，意味著從高級(jí)技術(shù)員最低薪酬點(diǎn)（430）開始算起，而很多年資比較長(zhǎng)的技術(shù)員實(shí)際薪酬點(diǎn)已超過(guò)430；五是重新參加入職考試意味著要分配到其他部門，技術(shù)員原來(lái)自己的工作經(jīng)驗(yàn)就清零。換而言之，正是因?yàn)槟壳叭狈σ粋€(gè)制度化的跨職程晉升機(jī)制，使得一些學(xué)歷高、能力強(qiáng)，且工作經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀技術(shù)員難以有脫穎而出的機(jī)會(huì)，進(jìn)而在很大程度上打擊了公務(wù)員隊(duì)伍的整體士氣。因此，可以考慮在不同職程之間開辟一條垂直直通渠道，以增加晉升制度的激勵(lì)性?？缏毘虝x升機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：一是要將跨職程晉升的條件和標(biāo)準(zhǔn)界定得比較客觀合理，譬如，如果讓一個(gè)技術(shù)員升到高級(jí)技術(shù)員，需要設(shè)置一些限制性條件，如必須起碼到達(dá)第4個(gè)職等、必須達(dá)到高級(jí)技術(shù)員的學(xué)歷要求、必須在兩個(gè)或以上的崗位上輪換過(guò)等；二是薪酬制度要與跨職程晉升相配套，通過(guò)跨職程晉升的公務(wù)員，其晉升到的職等與薪酬待遇應(yīng)同步，如技術(shù)員升到高級(jí)技術(shù)員之后最起碼其薪酬點(diǎn)不低于原來(lái)的水平，以激發(fā)公務(wù)員參與跨職程晉升競(jìng)爭(zhēng)的積極性；三是在考慮引入跨職程晉升的同時(shí)，澳門特區(qū)政府需考慮其他因素，例如哪些編制額用于中央統(tǒng)一招聘，哪些適用于給內(nèi)部?jī)?yōu)秀人才晉升競(jìng)爭(zhēng)。此外，如果原來(lái)是“實(shí)位”的公務(wù)員是否（如何）保證他們晉升到“實(shí)位”，跨職程晉升是否限在同一部門內(nèi)進(jìn)行，或是可以在部門間進(jìn)行（從A部門跨職程晉升到B部門），等等，這些制度銜接問(wèn)題都需要予以一一考慮。

（四）基于權(quán)責(zé)利一致的原則修訂薪俸方案

合理的薪酬差距是激發(fā)低績(jī)效群體提高工作能力，促成整個(gè)組織績(jī)效提升的重要途徑。在這方面，亞當(dāng)斯曾說(shuō)過(guò)，公務(wù)員不僅關(guān)注自身薪酬水平上升或降低，更關(guān)注他們與同事或同級(jí)別人員薪酬水平的差距。穆勒認(rèn)為，公共部門可以支付更高薪水給公職人員，因?yàn)楣膊块T不存在競(jìng)爭(zhēng)，薪酬差距是可以控制的且內(nèi)部薪酬差距越大越能夠激勵(lì)公職人員奮斗。米勒也研究了德國(guó)公共部門工作人員薪酬收入問(wèn)題，提出公共部門的扁平化工資結(jié)構(gòu)未能對(duì)公職人員產(chǎn)生激勵(lì)，繼而導(dǎo)致大量高級(jí)主管向私人部門流動(dòng)。所以，從薪酬的橫向公平性出發(fā)，公務(wù)員收入差距反映了公務(wù)員職務(wù)級(jí)別和工作能力等方面的差異，控制合理的公務(wù)員薪酬差距能夠激發(fā)公務(wù)員工作勝任度和工作投入度的提高。以香港政務(wù)主任的薪酬晉升為例，政務(wù)主任職級(jí)包含18個(gè)薪級(jí)點(diǎn)（從總薪級(jí)表第27至44點(diǎn)），如果其工作表現(xiàn)令人滿意，他們會(huì)在所屬職級(jí)的薪級(jí)表內(nèi)，每年可以遞增一個(gè)薪點(diǎn)，直至達(dá)到頂薪點(diǎn)為止。其中政務(wù)主任薪點(diǎn)之間的差距折合為人民幣為1410～3317元，而澳門特區(qū)政府一般職程公務(wù)人員不同職級(jí)、同職級(jí)不同職階的薪俸點(diǎn)大多徘徊在十點(diǎn)至二十五點(diǎn)，?折合人民幣為658～1646元。相比而言，澳門公務(wù)人員之間的薪點(diǎn)差距不是很大。

而澳門特區(qū)政府各個(gè)職等、各個(gè)職階之間的薪俸差距過(guò)小，使得現(xiàn)有的薪酬方案無(wú)法體現(xiàn)權(quán)責(zé)利一致的原則，特別是在主管與一般公務(wù)人員的薪酬與工作責(zé)任不成比例，缺乏吸引力。例如，主管的薪酬（廳長(zhǎng)是850點(diǎn)，處長(zhǎng)是770點(diǎn)）與高職階的高級(jí)技術(shù)員（首席顧問(wèn)高達(dá)735點(diǎn)）薪酬差距不大。由于高級(jí)技術(shù)員有加班工資，一些資深的高級(jí)技術(shù)員加班時(shí)薪就有600～700澳門元，幾次加班后其薪俸水平可以高過(guò)主管。但主管人員無(wú)“加班工資”，而且工作量大，所承受的壓力和問(wèn)責(zé)責(zé)任也比高級(jí)技術(shù)員要大很多，這在一定程度上影響了公務(wù)員出任主管職務(wù)的積極性。此外，領(lǐng)導(dǎo)/主管的薪酬點(diǎn)是固定不變的，沒有體現(xiàn)不同年資、不同崗位以及不同績(jī)效的領(lǐng)導(dǎo)/主管之間的薪酬差別。例如，一個(gè)剛被委任的領(lǐng)導(dǎo)/主管，跟一個(gè)經(jīng)驗(yàn)比較豐富的、干了很多年的領(lǐng)導(dǎo)/主管薪酬是一樣的。這意味著對(duì)領(lǐng)導(dǎo)/主管而言，“干多干少一個(gè)樣”，其薪酬方面缺乏區(qū)分度和橫向的職階提升，對(duì)其工作缺乏激勵(lì)。并且一般公務(wù)員在第五職等漫長(zhǎng)的晉升時(shí)間與新增加的薪俸點(diǎn)失衡，使得受益的激勵(lì)性不足。

合理的薪酬差距對(duì)于澳門公務(wù)員士氣和工作績(jī)效的提升顯得尤為重要，因此，一是應(yīng)合理拉大主管與一般公務(wù)員之間的薪酬差距，充分體現(xiàn)主管人員與非主管人員在工作量、管理能力要求以及問(wèn)責(zé)壓力上的區(qū)別，以增強(qiáng)主管職位的吸引力；二是要建立領(lǐng)導(dǎo)/主管的薪酬晉升機(jī)制，在資歷的基準(zhǔn)上，綜合考慮工作性質(zhì)、工作強(qiáng)度、管轄范圍、績(jī)效水平等因素，從橫向上厘定不同職階的薪酬點(diǎn)，以體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)/主管薪酬方案的區(qū)分度；三是要適當(dāng)擴(kuò)寬各個(gè)職等、各個(gè)職階之間的薪酬差距，如第四職等第三職階與第五職等第一職階間的薪俸點(diǎn)差距，以累積四至五年的工作經(jīng)驗(yàn)計(jì)算，高級(jí)技術(shù)員職程是十點(diǎn)、技術(shù)員職程是十五點(diǎn)、技術(shù)輔導(dǎo)員職程是二十點(diǎn)、行政技術(shù)助理員職程是十五點(diǎn)，實(shí)在是微不足道。

結(jié)語(yǔ)

總體而言，香港的政務(wù)主任制度在人才儲(chǔ)備、人才培養(yǎng)、定期調(diào)任、人員流動(dòng)等方面對(duì)澳門公務(wù)員晉升機(jī)制的完善有著重要的借鑒意義。但由于香港和澳門在行政架構(gòu)的具體設(shè)置以及公職法律制度等方面存在不少差異，香港政務(wù)主任制度在澳門的引入存在很多技術(shù)性問(wèn)題，比如香港的政務(wù)主任是常任的，而澳門的領(lǐng)導(dǎo)或主管是通過(guò)委任制任命的、非常任的行政官員；香港有3 司13局60個(gè)以上的署或處，而澳門并無(wú)這么多部門或職位以供輪崗鍛煉。并且澳門不同領(lǐng)域的職程對(duì)于專業(yè)性的要求截然不同，在建立橫向流動(dòng)機(jī)制的時(shí)候可能會(huì)遭遇到很多現(xiàn)實(shí)的困境。此外，隨著香港社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的變化，政務(wù)主任制度自身面臨著一些新的挑戰(zhàn)，這些新挑戰(zhàn)也是澳門特區(qū)政府在借鑒香港政務(wù)主任制度的時(shí)候需審慎考慮的問(wèn)題。因此，在借鑒香港政務(wù)主任制度的時(shí)候，如何基于澳門現(xiàn)有的公職法律制度，對(duì)公務(wù)員晉升制度中的技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行深入的分析、比較以及研判，是本文未來(lái)需進(jìn)一步研究的方向。

①該項(xiàng)調(diào)查由澳門公務(wù)華員職工會(huì)與澳門工會(huì)聯(lián)合總會(huì)政策研究暨資訊部聯(lián)合開展，于2015年2月至4月進(jìn)行，共向澳門公務(wù)人員發(fā)出2000份問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷1263份，問(wèn)卷有效率為63%。

②轉(zhuǎn)引自卜約翰：《政府管治能力與香港公務(wù)員》（中文增訂本），香港：牛津大學(xué)出版社，2010年，第117頁(yè)。

③參見何建宗：《政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系：現(xiàn)況與建議》，北京：《港澳研究》，2016年第1期。

④楊建平：《香港、澳門、新加坡行政主導(dǎo)比較》，北京：《中國(guó)行政管理》，2008年第2期。

⑤李和中：《21世紀(jì)國(guó)家公務(wù)員制度》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2006年，第97～111頁(yè)。

⑥香港政務(wù)職系包括首長(zhǎng)級(jí)甲一級(jí)政務(wù)官、首長(zhǎng)級(jí)甲級(jí)政務(wù)官、首長(zhǎng)級(jí)乙一級(jí)政務(wù)官、首長(zhǎng)級(jí)乙級(jí)政務(wù)官、首長(zhǎng)級(jí)丙級(jí)政務(wù)官、高級(jí)政務(wù)主任以及政務(wù)主任。本文所指的“政務(wù)主任制度”針對(duì)的“政務(wù)主任”其實(shí)就是所有上述政務(wù)職系人員，而不僅僅指政務(wù)職系中最低職級(jí)的政務(wù)主任。

⑦參見http://sc.csb.gov.hk/gate/gb/www.csb.gov.hk/tc_c hi/grade/ao/751.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年12月31日。

⑧⑨卜約翰：《政府管治能力與香港公務(wù)員》（中文增訂本），香港：牛津大學(xué)出版社，2010年，第115～136頁(yè)。

⑩劉俊生：《中國(guó)人事制度概要》，北京：清華大學(xué)出版社，2009年，第312～313頁(yè)。

??何建宗：《香港政治人才的面貌——政務(wù)官與政治委任官員分析》，廣州：《當(dāng)代港澳研究》，2014年第3期。

??鄞益奮：《澳門公務(wù)人員職程制度改革中的困境與對(duì)策》，澳門：《澳門理工學(xué)報(bào)》，2009年第1期。

?參見第14/2009號(hào)法律《公務(wù)人員職程制度》第十三條第一款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)。

?參見阿伍：《修訂公務(wù)人員職程制度考慮不周，既無(wú)法解決舊問(wèn)題又形成新樽頸》，澳門：《訊報(bào)》，2013年8月16日，第A01版。

?薪俸具體計(jì)算方法，如第2職階首席技術(shù)員每月獨(dú)一薪俸的計(jì)算：470點(diǎn)×每一薪俸點(diǎn)金額（現(xiàn)為澳門幣81元）=澳門幣38070元。

［責(zé)任編輯胡榮榮］

D630.3

A

1000-7687（2016）02-0030-11

2014年教育部“留學(xué)回國(guó)人員科研啟動(dòng)基金”資助項(xiàng)目（教外司〔2014〕1685號(hào)），國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（11&ZD057）。感謝兩位匿名評(píng)審人的意見。

顏海娜，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授；于 靜，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生。廣州510631