“一國兩制”下中央對特別行政區(qū)的全面管治權

王禹

“一國兩制”下中央對特別行政區(qū)的全面管治權

王禹

［提要］《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書提出的全面管治權概念具有重要的理論意義和實踐價值?！叭婀苤螜唷钡母拍?，可以表述為我國在單一制國家結構形式下中央對所有地方的所有事務進行管轄和治理的權力。中央擁有對特別行政區(qū)的全面管治權，是基于我國對香港、澳門恢復行使主權而產生的。中央的全面管治權，與特別行政區(qū)的高度自治權，不僅不矛盾，而且相輔相成，共同構成特別行政區(qū)治理體系的整體。應當從這個角度來理解和探索特別行政區(qū)治理體系的完善和鞏固。

一國兩制單一制特別行政區(qū)全面管治權高度自治權

2014年6月，國務院新聞辦公室發(fā)布了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書。白皮書提出了“全面管治權”的概念及“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權”的論述，在社會上引起了不同的解讀和反響。

白皮書在三個地方使用了“全面管治權”的概念，其主要內容可以概括為：（1）中央對包括香港特別行政區(qū)在內的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權；（2）中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區(qū)依法實行高度自治；（3）對于香港特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權力。①

我國法學理論中以前沒有“全面管治權”的提法和概念。這是一個新的法理概念，從理論上對這一概念進行探討，就顯得尤為重要。②這里有三個核心問題：中央對香港的全面管治權在法理上能否成立？第二，全面管治權與高度自治權是否相互矛盾？第三，中央對其所享有的全面管治權應當怎樣行使？回答這些問題，不僅對正確推進“一國兩制”在特別行政區(qū)的實踐有現(xiàn)實意義，而且對我國憲法學體系的建設也有理論意義。

一、全面管治權的概念辨析

想要問答“全面管治權”的概念在法理上能否成立這一問題，首先就要厘清管治權與主權及其他類似概念的區(qū)別。

主權的概念，最早是法國的博丹提出的，他將主權定義為：“凌駕于公民和臣民之上的共同體（commonwealth）所有的最高和絕對的權力?！雹?648年《威斯特伐利亞和約》（the peace treaty of Westphalia）以主權概念為基礎，重新劃分了歐洲各國的邊界，創(chuàng)立了以國際會議解決國際爭端的先例，從而使得主權成為當代國際法體系的基石?！爸鳈唷弊鳛橐粋€中文的法律概念，在丁韙良于1864年所翻譯的《萬國公法》中就可見到。④我國民國初期的學者，在列舉國家要素時，不全用“主權”一詞，有用主權一詞者，如王世杰《比較憲法》，有用“統(tǒng)治權”一詞者，如鐘賡言《朝陽憲法講義》，也有用“權力”一語者，亦有用“國權”一詞者。⑤后來才逐漸統(tǒng)一使用“主權”。我國自1911年辛亥革命后在國家正式頒布的憲法里出現(xiàn)了主權、統(tǒng)治權、國權、政權與治權等不同的概念。

1.主權

《中華民國臨時約法》第2條規(guī)定：“中華民國之主權，屬于國民全體。”1914年《中華民國約法》第2條則規(guī)定：“中華民國之主權，本于國民之全體?！逼浜?923年《中華民國憲法》、1931年《訓政時期約法》、1946年《中華民國憲法》都采用了與臨時約法同樣的表述。1949年中華人民共和國成立后，則采用了“一切權力屬于人民”的表述，《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！?/p>

2.國權

1923年《中華民國憲法》第22條規(guī)定：“中華民國之國權，屬于國家事項，依本憲法之規(guī)定行使之。屬于地方事項，依本憲法及各省自治法之規(guī)定行使之?！边@里的“國權”，應該是指包括中央和地方在內的國家本身的統(tǒng)治權力。

3.統(tǒng)治權

清末《欽定憲法大綱》在“君上大權”中規(guī)定，“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國”；《中華民國臨時約法》第4條規(guī)定，“中華民國以參議院、臨時大總統(tǒng)、國務員、法院，行使其統(tǒng)治權”；1914年《中華民國約法》第14條規(guī)定，“大總統(tǒng)為國之元首，總攬統(tǒng)治權”。

4.政權與治權

孫中山先生提出了政權和治權的劃分理論，政權是指人民管理政府的權力，包括選舉、罷免、創(chuàng)制和復決四種，治權是指政府管理社會的權力，包括立法、行政、司法、考試和監(jiān)察五種權力。1928年《中華民國訓政綱領》和1946年《中華民國憲法》都采用了這種劃分理論。

5.主權和治權

中英在談判解決香港問題的過程中，英國提出了“主權換治權”的理論，即承認中國對香港地區(qū)的名義主權，而英國則繼續(xù)保有管治香港的實際權力。⑥中國認為，主權和治權是不能分割的，對此予以拒絕。中國拒絕英國提出的方案，其立足點在于主權和治權是統(tǒng)一的，有主權必有治權，“主權、治權分開，講不通”。⑦主權和治權不能分割，這是我們認識主權和治權兩者關系的一個基本前提。⑧

6.管制權

我國海洋法和國際海洋法公約中有“管制權”的概念。國際海洋法將沿海國領海以外鄰接領海的一帶海域稱為毗連區(qū)，并承認沿海國對毗連區(qū)內某些事項實行必要的管制。我國《領海及毗連區(qū)法》第1條規(guī)定：“為行使中華人民共和國對領海的主權和對毗連區(qū)的管制權，維護國家安全和海洋權益，制定本法。”毗連區(qū)是為了保護國家某些利益而設置的特殊區(qū)域，本身不屬于該國的領海，沿海國在此區(qū)域僅對某些特定事項實行必要的管制，包括：（1）防止在其領土或領海內違反其海關、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章；（2）懲治在其領土內違反上述法律和規(guī)章的行為。⑨

在談判解決香港問題的過程中，英國提出的與主權相并列的“治權”，這大致相當于我們這里所說的“管治權”。然而，什么是白皮書里所指的“管治權”，在學理上還缺乏一個明確的定義。類似的概念有《臨時約法》和《欽定憲法大綱》里的“統(tǒng)治權”和我國海洋法里規(guī)定的“管制權”。然而，統(tǒng)治權本身帶有強烈的政治色彩，難以作為一個嚴謹?shù)姆筛拍?。管制權則有控制的意思，缺乏治理的內涵。而且，沿海國對毗連區(qū)的管制權不同于其對領海的主權，領海是國家領土的組成部分，受國家主權的支配和管轄，而沿海國對毗連區(qū)本身沒有主權。

管治權毫無疑問是基于主權產生的。管治權就是一個國家基于主權而對其所屬領土行使管轄和治理的權力。主權要求國家對其國內所有地方和所有事務都有一種絕對和最高的權力，即管轄的權力。管轄的本義是管理、統(tǒng)轄。只有主權國對其國土內所有的事務有管轄權，才談得上對這些社會事務的治理權。這種治理權本身還包含著治理模式的選擇。主權的最高性決定了國家有權自行決定內外政策，“有權自由選擇并發(fā)展其政治、社會、經濟及文化制度”⑩，采取它認為合適的和必要的措施來保護自身的利益并實現(xiàn)既定的管理目標。管轄和治理既有聯(lián)系，也有區(qū)別。管轄側重于法律意義，是指國家統(tǒng)治權力所及的對象和范圍；治理是指國家統(tǒng)治權力的運用方式，是對單純管轄的政治升華。管治就是管轄和治理的結合，管治權就是管轄權和治理權力的統(tǒng)一。

中央擁有特別行政區(qū)的管治權，是基于我國對香港、澳門恢復行使主權而產生的?；謴托惺怪鳈?，就是恢復行使我國作為主權國家所應當行使的權力，即恢復對香港和澳門進行管轄和治理的權力，即管治權。并且，我國是在單一制的國家結構形式下對香港與澳門恢復行使主權的。單一制的特征是該國只有一個單一主權，中央代表國家壟斷行使主權，即“從嚴格的法律意義上來說，所有權力都是屬于中央政府的”?。只是中央為了管治地方的方便，在全國范圍內劃分行政區(qū)域，把權力授予地方，在這種國家結構形式下，中央對地方具有全面的管治權力。

我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議。國務院“統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”，“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，都服從國務院”，就是這種全面管治權的典型法律表達。?

然而，如果在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦與屬邦（州、共和國、邦、省等）的權力由憲法明確予以劃分，聯(lián)邦的權力甚至是屬邦讓渡其部分主權而形成的，屬邦未讓渡出來的剩余權力歸屬邦所有和行使。在這種國家結構形式下，就談不上聯(lián)邦對屬邦的全面管治權：屬邦內部的事務由屬邦自行進行管轄和治理。如瑞士聯(lián)邦憲法規(guī)定：“各州在聯(lián)邦憲法的限度內享有主權。凡未委交給聯(lián)邦政府的權力，概由各州行使?！?美國憲法規(guī)定：“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，分別由各州或人民保留。”?因此，全面管治權是在單一制國家結構形式下中央對地方權力關系的表述。白皮書就明確寫道：“中華人民共和國是單一制國家，中央政府對包括香港特別行政區(qū)在內的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權。”

我們以往通常用“主權-授權”模式來說明特別行政區(qū)高度自治權的形成過程。?然而，我們通常所使用的“主權”概念有著多種不同的內涵，其中一層含義是指國際法上的一種身份或資格。在國內政治上，君主立憲制使得主權的名義擁有和實際行使發(fā)生背離，如在英國，在名義上和法律上，女王是主權擁有者，但“統(tǒng)而不治”，“臨朝不臨政”，最高權力由議會行使，稱為議會主權。因此，主權有可能被理解為僅是一種名義上的權力，從“主權”到“高度自治”，難以徹底清晰地說明主權是怎樣授權而形成特別行政區(qū)的高度自治的。而經由“全面管治權”才可以說明：正因為中央是在單一制下對香港與澳門恢復行使主權，中央即擁有了對于港澳地區(qū)的全面管治權，中央從而可以把部分管治權授權給特別行政區(qū)行使，形成特別行政區(qū)的高度自治，同時，另一部分管治權保留在自己手上，形成中央自己直接行使的權力。這就形成了一個完整的鏈條，在“恢復行使主權”“在單一制下恢復行使主權”“全面管治權”“授權”與“高度自治權力”之間架起了更清晰的邏輯遞進關系。

二、中央對特別行政區(qū)全面管治權的內涵

“全面管治權”的概念，可以表述為我國在單一制國家結構形式下中央對所有地方的所有事務進行管轄和治理的權力。中央對香港和澳門的全面管治權，是指中央基于對香港與澳門恢復行使主權而產生的對特別行政區(qū)進行管轄和治理的權力。其內涵包括：

第一，特別行政區(qū)制度是我國對香港和澳門行使全面管治權的制度載體。

白皮書指出，特別行政區(qū)制度是我國憲法和基本法規(guī)定的國家對某些區(qū)域采取的特殊管理制度。我國憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！卑拈T基本法序言第三段規(guī)定：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施?！碧貏e行政區(qū)制度是在我國單一制國家結構形式下設立的，其本身就是“國家管理制度的一個組成部分，它既有自己的特殊性，又要符合國家管理中具有普遍性意義的原則”。?其特殊性就是對特別行政區(qū)實行不同于普通地方的管理方式，這種特殊性本身就是在我國單一制國家結構形式下運作的，符合單一制的普遍原則。

我國歷史上曾出現(xiàn)過不同的特別行政區(qū)劃的存在，如秦漢時期的屬國和道，唐宋時期的羈縻制度，明清時期的土司制度。?這種特別行政區(qū)劃制度是整個國家結構形式的一種例外和補充，有深刻的政治淵源和歷史淵源。為了解決歷史上遺留下來的領土問題，我國承諾在對香港和澳門恢復行使主權時，設立香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，采用不同于內地的管治制度和管治方式。這種特殊的管治制度和管治方式就是指中央在保留和行使必要的權力后，授權特別行政區(qū)實行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。這種特殊管治制度和管治方式本身就是在整個國家管理制度下運作的，特別行政區(qū)制度是我國對香港和澳門恢復行使全面管治權的制度載體。

第二，中央的全面管治權，包括中央直接行使的權力和授權特別行政區(qū)行使高度自治。

在單一制國家，地方權力是中央授予的，對于中央來說，授予地方權力有兩種方式：一種是授予地方一般的權力，一種是授予地方不同于普通地方的權力，從而形成了地方自治的權力。我國憲法在關于中央和地方的關系上，主要有三種關系：一種是中央和省、直轄市的關系，一種是中央和民族自治區(qū)的關系，一種是中央和特別行政區(qū)的關系。無論是普通的省和直轄市，還是民族自治區(qū)，還是特別行政區(qū)，其權力都是中央授予的，中央對這些地方都具有全面管治權。然而，中央對這些地方授予的權力內容和權力范圍是不同的。其中授給特別行政區(qū)的權力內容最廣，程度最高，不僅超過了省和直轄市的權力，也超過了民族自治區(qū)的權力，甚至也超越了聯(lián)邦制下屬邦的一般性權力，所以稱為高度自治。

根據白皮書的總結和歸納，中央在特別行政區(qū)直接行使的權力有：（1）組建特別行政區(qū)政權機關，如在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商基礎上任命行政長官，以及在行政長官提名的基礎上任命政府主要官員；（2）支持指導行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，如聽取行政長官每年一度的述職報告，就基本法規(guī)定的事務向行政長官發(fā)出指令；（3）負責管理與特別行政區(qū)有關的外交事務；（4）負責管理特別行政區(qū)防務；（5）行使憲法和基本法賦予全國人大常委會的有關職權，如接受特別行政區(qū)立法會制定的法律備案并有權發(fā)回使其立即失效，增減基本法附件三的全國性法律，對特別行政區(qū)作出新的授權，解釋基本法，對政制發(fā)展問題作出決定，批準附件一行政長官產生辦法修正案，對附件二立法會產生辦法修正案予以備案，接受終審法院院長和法官任命或免職的備案?，等等。中央除了直接行使以上權力外，還把其他管治權力授權給特別行政區(qū)行使，形成高度自治，使其享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這種高度自治權的授出，和中央自身保留行使的權力，構成了中央對特別行政區(qū)的全面管治權。沒有授出的權力則繼續(xù)保留在中央，中央也可以再授予特別行政區(qū)以新的權力。

第三，中央的全面管治權，還包括中央對高度自治權進行監(jiān)督的權力。

中央對特別行政區(qū)的高度自治權有監(jiān)督權，這是授權理論本身決定的。授權是指權力行使的轉移，而非權力本身的轉移。授權者不可能授出自己全部的權力，為了保證自己是授權的主體地位，授權者就必須保留部分必要的權力。這些必要的權力其中就包含著變更、收回和變更授權的權力，以及建立在此基礎上對被授權者進行監(jiān)督的權力。

香港基本法和澳門基本法是全國人大根據我國憲法制定的，全國人大本身就有監(jiān)督憲法實施的職責，全國人大常委會本身就有解釋憲法、監(jiān)督憲法實施以及解釋法律的職責。?全國人大和全國人大常委會本身就有監(jiān)督基本法在憲法架構下正確實施的職責和職權。香港基本法和澳門基本法都明確規(guī)定行政長官負責執(zhí)行基本法，并向中央人民政府負責。行政長官向中央人民政府負責，就包含著行政長官就基本法在特別行政區(qū)的落實和執(zhí)行向中央人民政府負責。

中央有權對高度自治權的運作進行監(jiān)督，兩部基本法本身就有多處規(guī)定和深刻體現(xiàn)。如在立法方面，特別行政區(qū)立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，全國人大常委會若認為該法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區(qū)關系的條款，可將有關法律發(fā)回，使其立即失效；在司法方面，全國人大常委會的解釋高于特別行政區(qū)法院對基本法的解釋，特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對基本法關于中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區(qū)關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋；等等。

三、全面管治權與高度自治權的關系

既然全面管治權的概念在理論上可以成立，那么，這里還必須追問一個問題：全面管治權和高度自治權是否自相矛盾？有一種意見認為，《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書提出“全面管治權”就意味著中央要全面接管香港特別行政區(qū)，特別行政區(qū)的高度自治將不復存在。

這種理解是不對的?！叭婀苤螜唷笔菍χ醒雽μ貏e行政區(qū)所擁有的所有權力的一種總體性概括，這種權力是基于我國單一制國家結構形式而形成的，是對中央權力在憲法上的概括表達。而高度自治權是對特別行政區(qū)所行使的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權的一種總體性概括。全面管治權與特別行政區(qū)的高度自治權不僅不矛盾，反而恰恰說明特別行政區(qū)高度自治權來源于中央的全面管治權。兩者相輔相成，共同構成特別行政區(qū)治理體系的整體。

第一，全面管治權與高度自治權是密切聯(lián)系在一起的。香港基本法和澳門基本法的許多條文都體現(xiàn)出這個特點：

（1）在涉及國防與外交等事務方面，兩部基本法第14條第1款在規(guī)定中央人民政府負責管理特別行政區(qū)防務時，第2款接著規(guī)定特別行政區(qū)政府負責維持社會治安。這是因為防務可以分為外部防務和內部防務，而內部防務就是社會治安的維持問題。?第13條第1、2款規(guī)定中央人民政府負責管理與特別行政區(qū)有關的外交事務并在特別行政區(qū)設立機構處理外交事務，第3款規(guī)定中央人民政府授權特別行政區(qū)依照本法自行處理有關的對外事務，等等。這是因為對外事務在本質上與外交事務是不能截然分開的。

（2）中央有些直接行使的權力，與特別行政區(qū)的高度自治權是結合在一起的，它們共同構成一個整體制度。如香港基本法第45條和澳門基本法第47條規(guī)定特別行政區(qū)行政長官在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產生，由中央人民政府任命。這就是說，行政長官的產生辦法，是由兩部分構成的，先在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產生，在此基礎上再報中央人民政府任命，在正常情況下缺乏其中一個環(huán)節(jié)，行政長官無法產生。又如全國人大常委會在對兩部基本法附件一第7條和附件二第3條的解釋里?，確立了“政改五步曲”的修改程序，即推動行政長官和立法會兩個產生辦法的修改，必須由行政長官向全國人大常委會提出報告（第一步），全國人大常委會確定是否進行修改（第二步），立法會以三分之二多數(shù)通過政府提出的修改方案（第三步），行政長官同意（第四步），全國人大常委會批準或備案（第五步），在這五個修改步驟中，全國人大常委會的權力和特別行政區(qū)的行政長官、政府和立法會的權力交錯行使，互相推動整個修改程序的前行，這充分說明了在此過程中中央直接行使的權力和特別行政區(qū)的高度自治權是交錯結合在一起行使的。

（3）在中央授予特別行政區(qū)行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權方面，基本法明確規(guī)定了中央的有關監(jiān)督權力。如香港基本法第17條第1款規(guī)定特別行政區(qū)享有立法權，第2款和第3款同時規(guī)定立法會制定的法律須報全國人大常委會備案；香港基本法第158條明確規(guī)定基本法的解釋權屬于全國人大常委會，同時授權特別行政區(qū)法院有權對基本法進行解釋，然而，法院若在審理案件時需要對基本法關于中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區(qū)關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋，法院在引用該條款時，應以全國人大常委會的解釋為準；等等。

第二，全面管治權與特別行政區(qū)的高度自治權的區(qū)別在于：特別行政區(qū)高度自治權是根據基本法形成的，而中央的全面管治權是先于基本法的權力，是基于主權恢復行使而形成的權力。特別行政區(qū)的高度自治權本身就源于全面管治權，全面管治權有對高度自治權依法進行監(jiān)督的權力。這兩種權力是相輔相成的，不能將兩者對立起來。特別行政區(qū)政治體制之所以不能被稱為是一種“三權分立”的政治體制，其核心就在于這里不止“三權”，這里還有中央的權力。如兩部基本法規(guī)定立法會在兩種情況下有權迫使行政長官辭職：（1）因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數(shù)通過所爭議的原案，而行政長官在三十日內拒絕簽署；（2）因立法會拒絕通過財政預算案或關系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案而解散立法會，重選的立法會仍拒絕通過所爭議的原案。?但是，如果出現(xiàn)這兩種情況而行政長官堅持不辭職的，那怎么辦？那就需要中央介入，免去行政長官職務。這就是說，特別行政區(qū)的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，是基于中央授權而來而并非本身所固有，是有限而不是完整自足的，而且離開了中央的權力介入，無法達成孟德斯鳩所說的“權力互相制約”?。特別行政區(qū)的高度自治權本身就是在中央全面管治權的范圍下運作的。

第三，特別行政區(qū)的某種具體權力必須依照基本法的有關規(guī)定進行運作和行使，而不能利用高度自治權的概念對特別行政區(qū)的某種權力作無限擴大理解；同樣，全面管治權是對中央對特別行政區(qū)享有的權力在憲制上的一種抽象表達，具體行使權力時，要落實到某項條文、某個機構、某種職權及某種程序。中央對特別行政區(qū)的全面管治權，亦是依法行使的。香港基本法和澳門基本法的許多條文，都有“中央管理的事務”“中央人民政府管理的事務”“特別行政區(qū)依照本法自行管理的事務”“不屬于自治范圍內的法律”“基本法自治范圍內的條款”等表述。如：

（1）“中央管理的事務”：立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，全國人大常委會在征詢基本法委員會意見后，如認為該法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區(qū)關系的條款，可將有關法律發(fā)回，經全國人大常委會發(fā)回的法律立即失效?。

（2）“中央人民政府管理的事務”：法院在審理案件時需要對基本法關于中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區(qū)關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋?。

（3）“基本法自治范圍內的條款”：全國人大常委會授權法院在審理案件時對基本法關于特別行政區(qū)自治范圍內的條款自行解釋?。

（4）“特別行政區(qū)依照基本法自行管理的事務”：中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預特別行政區(qū)依照本法自行管理的事務?。

（5）“不屬于自治范圍內的法律”：全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會和特別行政區(qū)政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減，列入附件三的法律應限于有關國防、外交和其他依照本法規(guī)定不屬于特別行政區(qū)自治范圍的法律。?

這里都有明確的“中央管理的事務”或“中央人民政府管理的事務”的表述。如果基于全面管治權的錯誤理解，認為全面管治權就是全面接管特別行政區(qū)所有事務，將香港基本法、澳門基本法第17條和澳門基本法第143條第3款、香港基本法第158條第3款所指的“事務”理解為是特別行政區(qū)內部所有的事務，那么，上述條文的設置就會失去意義。第17條和第143條這些條文也不需要在此“事務”后面再加上“中央和特別行政區(qū)關系的條款”。

這些規(guī)定說明，基本法對中央直接行使的權力和特別行政區(qū)的高度自治權有相對明確的規(guī)定。對于特別行政區(qū)的高度自治權，中央已經通過基本法明確授出，這就說明特別行政區(qū)對于高度自治范圍內的事務，有自行處理的權力，對于這種自行處理的權力，中央基于主權恢復行使而形成的全面管治權有監(jiān)督的權力。而中央對授出的權力進行監(jiān)督的權力，有些已經被基本法所明確規(guī)定，有些則需要根據“一國兩制”的實踐，運用憲法和基本法的有關規(guī)定及其精神，予以探索而進一步建立機制。

四、全面管治權的理論價值和實踐意義

全面管治權概念的提出，有重要的理論創(chuàng)新意義和理論指導價值，更有重要的現(xiàn)實意義，有助于我們進一步準確理解特別行政區(qū)的高度自治權是怎樣得到主權授權而形成的，有助于進一步正確理解中央和特別行政區(qū)的關系及端正中央和特別行政區(qū)關系的認識，進而推動“一國兩制”在香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的順利實施和成功實踐。

第一，全面管治權是對單一制國家憲法理論的創(chuàng)新和發(fā)展。我國憲法學理論以往沒有提出全面管治權的概念，憲法學教科書在論述單一制國家中央和地方關系時，通常僅講到地方接受中央的統(tǒng)一領導，地方不能脫離中央而獨立，地方的權力來自中央的授權。?這些論述僅從地方角度入手，而沒有運用全面管治權的概念來分析單一主權國家里中央和地方的關系。必須指出的是，在單一制國家里，中央才有此種全面管治權，而在聯(lián)邦制國家里，其聯(lián)邦對屬邦無此種全面管治權。全面管治權的概念可以作為區(qū)別單一制和聯(lián)邦制的一個重要特征。

第二，我國是單一制國家，中央對全國范圍內的所有地方，都有此種全面管治權。即使我國授權香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)實行高度自治，我國亦對香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)具有全面管治權。我國對香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的全面管治權既包括中央自身直接行使的權力，也包括授權特別行政區(qū)實行高度自治。中央對授予特別行政區(qū)的高度自治權，還具有監(jiān)督的權力。全面管治權與高度自治權不僅不矛盾，而且相輔相成，本身就是一個整體。應當從這個角度來理解和探索特別行政區(qū)治理體系的完善和鞏固。

第三，全面管治權是對中央權力在總體上的概括表達，本身并不是一項具體的職權。中央對特別行政區(qū)擁有全面管治權，并不是說中央可以隨心所欲地行使全面管治權，而是說中央必須嚴格按照憲法和基本法的有關規(guī)定及其精神行使全面管治權，即應當也只能依法行使全面管治權。中央對于已經授予特別行政區(qū)行使的權力，非經法定的撤銷或變更程序，就不能隨意中止、廢止和干預此項權力的運作。尤其是中央對特別行政區(qū)高度自治權的監(jiān)督，必須是依法監(jiān)督。應當進一步促進全面管治權與高度自治權的有機結合。這就要進一步探索特別行政區(qū)的治理體系，建立健全與基本法實施相關的制度建設，尤其需要促進中央有關管治機制的解凍、配套和建設等問題。

①這三處分別出現(xiàn)在：（1）白皮書第二部分“特別行政區(qū)制度在香港的確立”首段，“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權力”；（2）第二部分第一小節(jié)“中央依法直接行使管治權”第一段，“中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權和憲制責任，有效管治香港特別行政區(qū)”；（3）第五部分“全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針政策”第一小節(jié)第一段：“中華人民共和國是單一制國家，中央政府對包括香港特別行政區(qū)在內的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權?！痹凇丁耙粐鴥芍啤痹谙愀厶貏e行政區(qū)的實踐》白皮書英文本中，全面管治權被翻譯成overall jurisdiction及comprehensive jurisdiction。

②2010年9月13日，喬曉陽先生在給“香港特區(qū)政府常任秘書長研修及訪問團”所作的講座——“中央對香港具有的憲制權力及其實踐”中，將中央對香港的憲制權力分為十個方面，其中第一個方面就是“中央對香港具有全面的管治權”。

③［法］讓·博丹：《主權論》，李衛(wèi)海、錢俊文譯，北京：北京大學出版社，2008年，第26頁。

④［美］惠頓：《萬國公法》，［美］丁韙良譯，北京：中國政法大學出版社，2003年，第27～28頁。

⑤張知本：《憲法論》，上海：上海法學編譯社，1933年，第6～9頁。

⑥高望來：《大國談判謀略——中英香港談判內幕》，北京：時事出版社，2012年，第51頁。

⑦廖承志：《我們一定要收回香港》（1983年1月12日），見《廖承志文集》（下），香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，1990年。

⑧然而，關于這種意義上的治權內涵，其與主權的內在關系，卻鮮有深入的系統(tǒng)研究。董立坤等：《中央管治權與香港特區(qū)高度自治權的關系》，北京：法律出版社，2014年，第18～19頁。

⑨王鐵崖主編：《國際法》，北京：法律出版社，1995年，第270～271頁。

⑩《國際法原則宣言》（1970年）。

?［英］戴維·M.沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，北京：法律出版社，2003年，第1133頁。

?見我國1982年憲法第67條第8項、第89條第4項、第104條、第110條等。

?瑞士聯(lián)邦憲法第3條。

?美國憲法修正案第10條。

?鄒平學、潘亞鵬：《港澳特區(qū)終審權的憲法學思考》，《“一國兩制”與憲政發(fā)展》（慶祝澳門特別行政區(qū)成立十周年研討會論文集），澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年。

?喬曉陽：《深入學習研討基本法，努力提高公務員素質——在“澳門基本法高級研討班”結業(yè)典禮上的講話》，澳門：《“一國兩制”研究》，2010年第6期。?孫關龍、孫華：《關于中國古代兩種地方政制的初步研究》，澳門：《“一國兩制”研究》，2001年第9期。

?澳門基本法第87條、第88條。香港則是接受香港終審法院法官和高等法院首席法官任命或免職的備案，見香港基本法第90條。

?我國憲法第62條第2項和第67條第1項、第4項。

?陳端洪：《憲治與主權》，北京：法律出版社，2007年，第180頁。

?全國人大常委會《關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條及附件二第三條的解釋》（2004年4月6日）及《關于〈中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（2011年12月31日）。

?澳門基本法第54條，香港基本法為52條，措辭略有不同。

?［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，申林編譯，北京：北京出版社，2007年，第68～72頁。

?香港基本法第17條和澳門基本法第17條。

?香港基本法第158條第3款和澳門基本法第143條第3款。

?香港基本法第158條第2款和澳門基本法第143條第2款。

?香港基本法第22條第1款和澳門基本法第22條第1款。

?香港基本法第18條第3款和澳門基本法第18條第3款。

?如魏定仁主編：《憲法學》，北京：法律出版社，1999年，第132頁；胡錦光、韓大元主編：《中國憲法發(fā)展研究報告（1982-2002年）》，北京：法律出版社，2004年，第102頁；莫紀宏主編：《憲法學》，北京：社會科學文獻出版社，2004年，第230頁；等等。

［責任編輯黃樹卿］

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1000-7687（2016）02-0003-09

王 禹，澳門理工學院一國兩制研究中心副教授。