當前城市邊緣社區(qū)治理優(yōu)化探索*
——基于北歐社區(qū)治理的經(jīng)驗啟示

李春燕，盧婷婷

(西南石油大學 馬克思主義學院，四川 成都 641000)

當前城市邊緣社區(qū)治理優(yōu)化探索*
——基于北歐社區(qū)治理的經(jīng)驗啟示

李春燕，盧婷婷

(西南石油大學 馬克思主義學院，四川 成都 641000)

城市邊緣社區(qū)是在我國城市化進程快速發(fā)展的背景之下產(chǎn)生的，這類社區(qū)不再是傳統(tǒng)的農(nóng)村村社，但是又與成熟的城市社區(qū)有很大的不同。社區(qū)的治理受到傳統(tǒng)與現(xiàn)代多重因素的影響，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給社區(qū)統(tǒng)一、規(guī)范化治理帶來難度，城市化進程加快也會帶來一定的消極效應，缺乏針對城市邊緣社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗，制約著社區(qū)治理機制的完善。北歐國家的城市社區(qū)服務保障系統(tǒng)完善，社區(qū)治理系統(tǒng)權(quán)責分明，社區(qū)自治理念發(fā)展成熟，北歐國家的社區(qū)治理經(jīng)驗對于我國完善城市邊緣社區(qū)治理具有重要的借鑒意義。

城市邊緣社區(qū)；北歐社區(qū)；社區(qū)治理

城市邊緣社區(qū)是指處于城市邊緣地帶的農(nóng)村區(qū)域受到城市化進程的影響，逐步改變了農(nóng)村村社的性質(zhì)，成為城市社區(qū)的一部分，但是這類社區(qū)與成熟的城市社區(qū)又有很大的不同。自改革開放以來，我國的國民經(jīng)濟水平取得了高速增長，與此同時，城市建設的步伐亦逐步加快，到上世紀90年代，城市化已全面由沿海向內(nèi)地展開，城市的規(guī)模不斷擴大，在城市周邊的農(nóng)村區(qū)域也逐步被納入城市建設范圍。隨著新城市建設逐步推進，城市邊緣社區(qū)逐步成長起來。從社區(qū)的區(qū)域位置上來看，城市邊緣社區(qū)與城市毗連，但是又遠離主城區(qū)，與農(nóng)村接壤，是城市與鄉(xiāng)村的連接帶；從社區(qū)的性質(zhì)上來看，城市邊緣社區(qū)既保存有農(nóng)村生活的特色，但又受到城市社區(qū)生活的深刻影響，呈現(xiàn)出“亦城亦鄉(xiāng)”的特點；從社區(qū)居民結(jié)構(gòu)上來看，城市邊緣社區(qū)主要包括拆遷安置的原城郊居民、外來流動人口以及購買商品房入住的城市市民。也有學者把這類社區(qū)稱之為“城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)”，但我們認為基于當前我國城市化迅速發(fā)展的背景，以及這類社區(qū)的發(fā)展前景，它終將是會蛻變?yōu)檎嬲某鞘猩鐓^(qū)，因此稱其為城市邊緣社區(qū)更為恰當?？傮w而言，這類社區(qū)即是隨著城市化發(fā)展，在城市邊緣地帶出現(xiàn)的兼具城鄉(xiāng)特點、人口結(jié)構(gòu)復雜、治理方式交叉的一種新型社區(qū)類型。

一 當前影響城市邊緣社區(qū)治理的不利因素

城市邊緣社區(qū)的治理模式對于當前社會治理體制的創(chuàng)新具有重要意義，習近平主席曾經(jīng)指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了?！盵1]當前城市邊緣社區(qū)發(fā)展迅速，其治理模式亦在不斷發(fā)展之中，但是其治理模式尚未發(fā)展成熟，在具體的社區(qū)治理實踐中，依然存在亟需解決的諸多問題，具體表現(xiàn)在。

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給社區(qū)統(tǒng)一、規(guī)范化治理帶來難度

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制在建國初期，曾對中國社會的工業(yè)化發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用，但在當前的時代背景下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻給城市邊緣社區(qū)的治理造成了消極影響，使得城市邊緣社區(qū)治理體制也呈現(xiàn)出雙重性。在有些城市，城市邊緣社區(qū)已然是城市的組成部分，因此，社區(qū)應該接受以管理城市為主的“區(qū)”的領(lǐng)導；但與此同時，由于社區(qū)還未完全褪去農(nóng)村社區(qū)的屬性，因此在具體的治理環(huán)節(jié)又不得不依據(jù)農(nóng)村治理體制來進行治理，結(jié)果導致社區(qū)治理難以形成完善、有效的治理機制。城市邊緣社區(qū)的居民雖說已經(jīng)轉(zhuǎn)變身份成為新市民，但是他們在職業(yè)選擇以及行為習慣上與真正的市民依然有很大差別，因戶籍、土地所有權(quán)及失地后的再就業(yè)等問題引發(fā)了諸多利益矛盾，也給社區(qū)治理增加了難題。

(二)城市化進程加快所帶來的治理挑戰(zhàn)

城市化的飛速發(fā)展使得城鄉(xiāng)差距不斷縮小，促進了城鄉(xiāng)一體化進程，但是我國城市化在迅速推進的同時，也給城市邊緣地帶原本平靜的農(nóng)村區(qū)域帶來了劇烈的沖擊和震蕩，城市邊緣地帶隨之變成農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的“急變帶”，使得這一區(qū)域成為社會矛盾多發(fā)地帶和敏感區(qū)。在這類社區(qū)中，新的城市社區(qū)治理方式與舊的農(nóng)村思維方式之間的矛盾往往使社區(qū)治理很難按照標準化的城市社區(qū)治理規(guī)劃進行；在城市化過程中，各種類型的工業(yè)、信息、技術(shù)等隨著經(jīng)濟發(fā)展紛紛出現(xiàn)在城市邊緣地帶，這些要素彼此之間互相作用和競爭，給這一帶的規(guī)劃、開發(fā)、建設，尤其是治理帶來難度，使得這一地帶成為城市建設和社會治理的重難點區(qū)域。由于具備地理優(yōu)勢并且消費水平比市中心相對較低，城市邊緣社區(qū)也吸引了大量流動人口，不同職業(yè)、不同生活方式、不同價值觀念和需求的人使得社區(qū)在人口、環(huán)境、治安、衛(wèi)生、服務等方面呈現(xiàn)出更加復雜化的形勢，使得社區(qū)治理的難度更進一步增加。

(三)缺乏針對城市邊緣社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗，制約著社區(qū)治理機制的完善

與西方發(fā)達國家相比，我國的社區(qū)建設和社區(qū)治理均起步較晚，近些年來對于城市邊緣社區(qū)治理的實踐更是處于不斷的探索與實驗階段。城市邊緣社區(qū)是新建成的城市社區(qū)，它處于由農(nóng)村行政管理體制向城市社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變的調(diào)試階段，在此過程中，會由于社區(qū)居民生活習慣、文化素質(zhì)、價值觀念以及各種利益訴求等誘因引發(fā)各類矛盾和治理難題。近年來，我國的社會治理體制不斷變化，社區(qū)隨著城市發(fā)展而不斷成熟、壯大，并在社會治理中發(fā)揮著日益重要的作用，而目前我國的社區(qū)治理主要還是以政府為主導，由政府的下派機構(gòu)對社區(qū)行使主要的管理權(quán)，對于如何調(diào)動居民來參與社區(qū)治理，創(chuàng)建何種方式以鼓勵社會組織參與治理，怎樣更有效地發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的指導作用，從真正意義上把管理居民轉(zhuǎn)變成服務于居民等方面均缺乏足夠經(jīng)驗，因此當前優(yōu)化城市邊緣社區(qū)管理依然存在一定的困難與阻礙。

二 北歐國家社區(qū)治理的有益經(jīng)驗

在推進城市建設和社區(qū)發(fā)展的進程中，許多發(fā)達國家都進行過各類試驗，并且積累了相應的經(jīng)驗，尤其是北歐國家，它們的城市化已經(jīng)發(fā)展到相當高的水平，城市管理體制與福利保障制度一應俱全，居民幸福指數(shù)很高，“根據(jù)Boston Consulting Group的最新研究表明，在全球148個經(jīng)濟體的福祉排名中，挪威高居榜首，在前十大經(jīng)濟福祉國家中，5個是北歐國家?！盵2]由于國土面積不大，北歐國家的社區(qū)治理方式實際上是寓于城市管理之中的，換言之，北歐的城市就是北歐的社區(qū)，二者的治理方式是融為一體的。當前我國的城市建設正處于快速發(fā)展時期，吸收借鑒北歐在社區(qū)治理方面的理念和經(jīng)驗，對于完善城市邊緣社區(qū)治理機制，促進城市化健康發(fā)展具有積極意義。

(一)社區(qū)服務保障系統(tǒng)完善

北歐國家的社區(qū)服務保障體系相當完善，人們普遍認為為居民提供完備的服務保障是政府應該具有的責任，因為北歐國家普遍地廣人稀，許多國家的村莊只有幾百人的規(guī)模，而且冬天的漫長和寒冷的氣候也給鄰里、親友之間互訪帶來不便。北歐基層社會網(wǎng)絡功能較為弱小，不具有強大的社區(qū)組織功能，因此迫切需要政府承擔起家政服務、老人照顧、兒童照顧等社區(qū)服務的責任。就政府方面而言，較少的人口也更易于提供服務和管理，因此在北歐社區(qū)，雖然社區(qū)服務主要是由政府出面主導，但是卻并未妨礙社區(qū)服務的全面覆蓋和高效率。政府通過建立完備的社區(qū)服務系統(tǒng)，不僅保障了居民的利益，同時也以此種方式介入到社區(qū)規(guī)劃與治理之中。當然，完備的社區(qū)服務系統(tǒng)除了需要政府的制度化支持以外，亦需要充裕的財政支持。北歐國家的高福利與完善的公共服務體系離不開其高額的稅收制度。北歐國家基本遵循“取之于民，用之于民”的原則，再把稅收所得財政投入到與國民息息相關(guān)的公共服務保障方面的建設，竭力讓國民享受到更完善的服務和更高的福利待遇。“在丹麥，社區(qū)政府通常將開支的58%用于社會福利和健康保障，包括老年關(guān)照、兒童關(guān)照、各種現(xiàn)金補貼和總的社會福利等。在挪威，2002年奧斯陸支出總計237，79億挪威克朗，其中老年關(guān)照為14.34億、健康與兒童福利為9.62億、教育與文化事務為57.06億，總共占到34%?！盵3]社區(qū)政府作為社區(qū)事務的主要處理機構(gòu)，通過稅收來為社區(qū)工作積累運作基金也成為社區(qū)政府的基本權(quán)利。此外，強烈的自治文化觀念也讓北歐居民深刻認同并依賴以政府為主導的社區(qū)服務。由于歷史的宗教信仰和民族發(fā)展等原因，個人自治在北歐國民的價值觀念中得到高度的認同。國內(nèi)學者在對北歐國家社區(qū)工作的動力機制進行考察時發(fā)現(xiàn)：個人自治逐漸成為社會文化傳統(tǒng)的一部分，并且對人民的生活方式和福利服務影響深遠。例如北歐國民在需要類似養(yǎng)老、社會照顧等服務時，并不十分依賴于子女或者親友，主要是通過社會公共服務保障體系獲得相應的服務與幫助。[4]自治的文化價值觀念間接促使北歐國家把制度性服務確立為發(fā)展的目標，到今天北歐國家已經(jīng)發(fā)展形成了非常完善的社區(qū)綜合服務體系。有了完備的社區(qū)服務保障體系，居民的福利能夠有效得到保障，而且訴求也能夠更好地被滿足，這于無形之中也使得社區(qū)治理彰顯出人性化的特征。

(二)社區(qū)治理系統(tǒng)權(quán)責分明

“小國度里的大社區(qū)”是北歐國家最典型的特征之一，北歐國家在對各級政府進行行政劃分之時，基本上也包含了對社區(qū)治理職能部門的權(quán)責關(guān)系界定，不同層級的政府在社區(qū)治理中發(fā)揮不同的作用，但整體而言，在北歐國家的社區(qū)治理中，政府發(fā)揮著非常重要的作用，在某種程度上，社區(qū)工作項目即是政府的公共服務項目。“北歐各國實行的是準三級政府管理體制，政府層級之間按照事權(quán)輕重和服務范圍嚴格界定各自承擔的社會管理和公共服務職能，分工明確、互不交叉，既提高了社會管理和公共服務效率，也有效避免了各級政府之間錯位、越位、缺位現(xiàn)象的發(fā)生?！盵5]中央政府、郡和城市化社區(qū)是北歐國家行政系統(tǒng)中最主要的子系統(tǒng)，各個系統(tǒng)因行政級別的不同，所負責的工作也不盡相同，其中，中央政府作為北歐國家行政管理的最高機構(gòu)，類似于宏觀調(diào)控層面的防務、司法制度以及高等教育均由其負責；郡政府的主要任務是負責中級教育、醫(yī)院和公共交通；城市化社區(qū)作為行政管理中最小的單位，是行使社會管理職能的最基層的政府，它的職權(quán)范圍相當廣闊，社區(qū)的服務保障、初級教育、兒童關(guān)照、老人關(guān)照、衛(wèi)生、治安等基本事務均由它負責。發(fā)展到現(xiàn)在，北歐國家的社區(qū)政府已成為較為完善的城市基層服務機構(gòu)，這個機構(gòu)下設若干分支，主要負責社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和其他相應事務，然而牽涉到社區(qū)具體事務的決策，則要通過社區(qū)政府中最高決策機構(gòu)——社區(qū)議會的召開來決定。議事會的議長一般由市長擔任，委員要由居民選舉產(chǎn)生，在社區(qū)議會之下還通過民主選舉產(chǎn)生出若干個委員會。社區(qū)議會委任市政府關(guān)于社區(qū)管理的若干個部門，每個部與社區(qū)議會委員會一一對應并接受其領(lǐng)導，社區(qū)的行政機構(gòu)劃分清晰，權(quán)責分明。

自上世紀80年代開始，“自由市鎮(zhèn)實驗”開始成為北歐國家在基層政府改革中的重要嘗試，該實驗是在保證公民基本福利與社會平等原則的基礎(chǔ)上，來探討如何放松中央管制以及賦予基層政府更多自由，讓基層政府能更自如地處理地方事務。在這一原則下，北歐社區(qū)的治理可以說基本上由城市社區(qū)政府來負責，這其中包括制定社區(qū)鼓勵保障制度、社區(qū)公共事務的開支、以及社區(qū)規(guī)劃的整體實施等等。相對于基層社區(qū)政府對社區(qū)具體事務的管理，中央政府以及郡政府在社區(qū)治理中主要發(fā)揮宏觀的指導作用，通過制定城市社區(qū)發(fā)展規(guī)劃以及協(xié)調(diào)全國城市社區(qū)的發(fā)展，來對城市社區(qū)政府給予支持，并對社區(qū)政府是否有效履職進行監(jiān)督。但并不直接參與社區(qū)治理具體事務。北歐國家這種三級行政劃分呈現(xiàn)出清晰、嚴謹、簡明的特性，各級政府在城市社區(qū)治理中的職責權(quán)限劃分明確并相互支持，中央政府對基層政府充分放權(quán)，而基層政府在社區(qū)治理工作中又接受中央政府和郡政府的監(jiān)督，這一完善的運行體系既保證了北歐國家行政管理的有效運行，同時也保障了社區(qū)治理工作成效顯著。

(三)社區(qū)自治理念發(fā)展成熟

北歐社區(qū)之所以展現(xiàn)出井然的秩序和獨特的魅力離不開社區(qū)中處處存在的自治精神。北歐社區(qū)治理中處處彰顯著民主自治的特色，并且北歐國家的城市自治制度也向居民普及了自治理念并提供了參與社區(qū)治理的相應保障。北歐社區(qū)的自治特點主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一，社區(qū)行政機構(gòu)的產(chǎn)生需要經(jīng)過民主選舉。北歐行政區(qū)劃中的三級政府均需要通過民主選舉形成，并且每一個政黨在競選過程中都會強調(diào)民主自治對于國家的重要性，宣稱自己將保障人民民主自治的權(quán)力。社區(qū)議事會是社區(qū)政府中管理社區(qū)事務的主要機構(gòu)，它也是通過居民的民主選舉促成的，因此，社區(qū)議事會必須代表居民的立場，按照居民的意愿行事。在上個世紀中后期，北歐國家不斷以各種方式擴大城市社區(qū)的范圍，并賦權(quán)給社區(qū)以提升社區(qū)管理機構(gòu)的自治能力，讓社區(qū)政府有更大的空間和自由處理社區(qū)內(nèi)部事務。比如丹麥在1970年對地方政府機構(gòu)進行精簡和重組，改變原機構(gòu)的臃腫和繁瑣，把經(jīng)濟權(quán)利和行政權(quán)利都轉(zhuǎn)移給社區(qū)政府，其目的主要是提高社區(qū)政府的政治地位，使社區(qū)政府更加精煉，更加出色地治理各自的社區(qū)。通過精簡機構(gòu)，賦權(quán)于基層社區(qū)政府，使得政府和居民之間的距離不斷縮小，居民可以就自己關(guān)于社區(qū)建設、未來規(guī)劃、以及社區(qū)服務、福利保障等問題更直接、更有效地和社區(qū)管理部門進行溝通，從而保證了社區(qū)居民參與管理的權(quán)力，有效提高社區(qū)管理機構(gòu)的工作效率。

第二，在北歐社區(qū)管理中，居民對管理工作的廣泛參與。在北歐社區(qū)管理中，民眾的參與度很高，“民主參與”可以說是北歐社區(qū)的主要理念。1999年在瑞典南部的法爾肯貝里社區(qū)就居民的社區(qū)參與展開了一次居民調(diào)查，調(diào)查以隨機的形式向市中心居民寄發(fā)問卷1000份，其中76%得到了回應，并且占53%的答卷還認真仔細地闡述了自己對社區(qū)未來發(fā)展與管理的建議。這表明北歐國家的居民對于社區(qū)建設和管理具有很高的熱情，大家都希望自己的社區(qū)更加溫馨和和諧，社區(qū)管理更加高效有序，社區(qū)生活更加令人愉悅。再以丹麥最大的社區(qū)奧胡斯社區(qū)為例，社區(qū)議會和相應的委員會是社區(qū)事務的主要管理機構(gòu)，是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，在社區(qū)管理中擁有很大的自主性，但是在遇到有關(guān)社區(qū)發(fā)展和關(guān)涉居民利益的事情時，社區(qū)議事會和委員會以及其中的成員并不能擅自作出決定，而是必須要召開社區(qū)會議并以廣播、網(wǎng)絡等媒介讓社區(qū)居民都知悉情況，在了解到居民的意見和建議之后，社區(qū)議事會才能夠代表居民做出決策。還比如對于社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的修改和制定，也必須經(jīng)過社區(qū)議會的提案之后，讓社區(qū)居民討論評價、提出修改意見，并且還要召開居民大會進行商討，然后才根據(jù)居民的意見作出決定。成熟的自治系統(tǒng)，以及居民參與社區(qū)自治的熱情使得北歐社區(qū)管理彰顯出獨特的個性，使得社區(qū)的管理理念和管理方式與其他把社區(qū)管理作為社會控制手段的國家呈現(xiàn)出很大的區(qū)別。在北歐社區(qū)中，民眾的意愿和理想能夠在社區(qū)管理中得到充分的重視和尊重，居民對于社區(qū)管理的想法和建議也有足夠的空間予以展現(xiàn)，這對于城市管理和社區(qū)未來發(fā)展都是十分有益的。

三 北歐社區(qū)模式對城市邊緣社區(qū)治理的經(jīng)驗啟示

截止到2014年底，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到54.77%。[6]要保障城市化進程順利向前，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)應該重視城市邊緣社區(qū)的管理與優(yōu)化，促進這一區(qū)域的發(fā)展與治理體制的完善，從而促進城市整體的治理優(yōu)化，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。北歐社區(qū)在治理上的先進經(jīng)驗對于我們優(yōu)化城市邊緣社區(qū)治理有一定的借鑒意義。

(一)完善城鄉(xiāng)公共服務保障體系，為提升城市邊緣社區(qū)治理能力創(chuàng)造環(huán)境

從北歐社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗可以看到，完善的公共服務保障體系對于社區(qū)治理優(yōu)化具有相當重要的作用。以挪威為例，近些年來挪威不斷加大在公共領(lǐng)域的財政投入，以確保各級政府的公共服務支出優(yōu)先得到保障，極大地促進了社區(qū)穩(wěn)定并使國民幸福感隨之提升，這也表明加大對公共服務的投入并不斷完善公共服務保障體系，能夠不斷提升社區(qū)治理與服務的能力?！氨睔W國家的公共服務體系比較完善主要是因為各級政府的工作主要在再分配領(lǐng)域，而不是在生產(chǎn)領(lǐng)域，并且比較重視公共服務體系的總體設計?！盵7]當前我國在城鄉(xiāng)公共服務方面的工作還不夠完善，長期以來，在“以經(jīng)濟建設為中心”的原則指導下，各級政府都把工作重心放在經(jīng)濟指標的增長方面，與經(jīng)濟的飛速發(fā)展相比，公共服務供給則相對滯后。要改善這種狀況，具體而言，一是應逐步完善公共服務供給制度，探索建立公共服務所需資金的稅收來源機制，滿足公用服務支出的需要，確保各級政府在公共服務方面的職能能夠有效運轉(zhuǎn)起來。在公民關(guān)心的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域有更多作為，解決更多的民生矛盾，客觀上也促進了社會大環(huán)境的和諧；二是應加大公共服務供給對城市邊緣區(qū)域的投入力度。城市邊緣地帶作為城市與鄉(xiāng)村的交匯帶，在一定程度上代表著城市發(fā)展的前景與希望，這一區(qū)域匯聚了各類產(chǎn)業(yè)入駐，同時也吸引了大量人口流入，因此加強對這一區(qū)域公共服務保障的規(guī)劃與投入，既有利于本地居民融入城市生活，又為流動人口提供了便利的生活條件，間接也促進了城市的建設與發(fā)展。三是應該逐步改變對地方政府的政績考核標準，把提供公共服務的能力作為重量級考核指標。黨的十八屆三中全會提出“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向?！盵8]公共服務的投入與產(chǎn)出追求的不是立竿見影的短期效果，而是要形成持續(xù)、穩(wěn)定的工作機制，來不斷為居民提供相應保障，因此逐步加重對地方政府公共服務供給效果的考核評價，促進地方政府公共服務供給能力的提升非常必要。當前優(yōu)化城市邊緣社區(qū)治理僅僅依靠從治理方式上創(chuàng)新是遠遠不夠的，通過完善公共服務供給機制，則能夠有效解決社區(qū)發(fā)展過程中的利益沖突，為社區(qū)治理的優(yōu)化創(chuàng)造良好的環(huán)境。

(二)明晰各治理主體的地位，理順城市邊緣社區(qū)治理的工作機制

目前我國社區(qū)主要采取的是以政府為主導的治理模式，街道辦事處和社區(qū)居委會作為政府行政機構(gòu)的延伸，負責社區(qū)治理的各項工作，是社區(qū)治理的主體機構(gòu)。但對于城市邊緣社區(qū)來說，傳統(tǒng)的以政府為主導的治理模式逐漸不再適應時代發(fā)展的需要，社會治理、社區(qū)行政管理、社區(qū)服務、社區(qū)文化建設等繁雜的社區(qū)事務迫切需要發(fā)展多元主體協(xié)同共治的工作機制，需要把政府、社會組織、個體居民以及市場化的社區(qū)管理隊伍的力量都發(fā)揮出來。因此厘清各主體的地位與作用，對于優(yōu)化城市邊緣社區(qū)治理非常必要。首先，應更進一步明確政府在社區(qū)治理中的角色，發(fā)揮好政府的宏觀指導作用。北歐社區(qū)治理經(jīng)驗表明，合理界定政府的地位與角色對引導社區(qū)良性發(fā)展具有重要意義。就目前城市邊緣社區(qū)治理來看，一方面，應該避免基層政府權(quán)力“越位”，減少對社區(qū)自治范圍內(nèi)事務的干預，同時，應該分清社會治理與社區(qū)治理的工作權(quán)限，劃清社區(qū)居委會的職能范圍，減少把大量行政工作壓到社區(qū)，降低社區(qū)治理的行政化色彩。另一方面，要避免基層政府權(quán)力的“缺位”。在社區(qū)治理中，政府應該發(fā)揮規(guī)劃、協(xié)調(diào)等指導作用，并切實履行相應的職責，建立完善社區(qū)治理專業(yè)化的人才隊伍，指導社區(qū)建立居民自治機制，制定發(fā)展社區(qū)服務、社區(qū)文化的政策規(guī)劃，培育社會組織和自愿者團體參與社區(qū)治理等方式，培育社區(qū)自治能力。其次，應積極利用市場的力量，在社區(qū)治理中注重企業(yè)、現(xiàn)代物業(yè)公司的作用。北歐國家在社區(qū)服務方面充分注重引入市場的力量，并取得了很好的效果。他們提出一種“挑戰(zhàn)權(quán)” 理論，即私營企業(yè)如果認為自己能夠提供有競爭力的公共產(chǎn)品和服務，可以有權(quán)挑戰(zhàn)每一個國有實體”。[7]政府與市場結(jié)成“伙伴式”關(guān)系，更有利于社區(qū)的治理。中共十八屆五中全會指出要“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”[9]。在城市邊緣社區(qū)治理中，政府應該按照“簡政放權(quán)”的原則，充分利用市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，一方面把現(xiàn)代化的物業(yè)管理服務引進社區(qū)管理之中，并建立健全相應的制度，把社區(qū)行政管理以外的其他服務性工作交給物業(yè)公司，從而減輕社區(qū)自治組織的工作壓力；另一方面，可以本著為居民服務的原則，鼓勵私營企業(yè)和社會組織參與到社區(qū)治理與服務環(huán)節(jié)，把社會力量能夠承擔的服務事項推向市場，政府指導和監(jiān)督各項購買服務工作的開展，這不僅能夠提高政府公共服務效率，也在一定程度上優(yōu)化了社區(qū)治理工作機制。最后，應搭建平臺，為社會組織參與社區(qū)治理提供渠道。城市化進程日益加快，城市邊緣社區(qū)也在不斷發(fā)展，在此過程中所顯現(xiàn)的治理問題以及居民對于社區(qū)服務的訴求僅僅依靠政府大包大攬已經(jīng)無法實現(xiàn)，為了更好地服務居民，優(yōu)化社區(qū)治理模式，搭建相應的平臺鼓勵社會組織參與社區(qū)治理十分必要。就當前世界范圍內(nèi)社區(qū)建設與發(fā)展的現(xiàn)狀來看，社會組織在參與社區(qū)公共事務管理和維護社會公共秩序方面具有重要作用。吸納社會組織參與社區(qū)治理，支持社區(qū)生活服務類、社區(qū)公益慈善類、社區(qū)文體活動類和社區(qū)專業(yè)調(diào)處類社會組織的建立，可以有效為社區(qū)居民提供服務。

(三)加快培育社區(qū)自治精神，奠定城市邊緣社區(qū)治理的精神內(nèi)核

社區(qū)是居民生活的重要場所，秩序井然、安怡和諧的社區(qū)生活環(huán)境是所有居民共同的愿望，這一愿望的實現(xiàn)不能只依靠政府的部署和安排，充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體性，推進社區(qū)民主建設，提升居民自治水平，也是形成良好社區(qū)環(huán)境不可或缺的因素。北歐社區(qū)自治理念發(fā)展成熟，居民對社區(qū)治理也有較高的參與熱情，社區(qū)自治精神顯現(xiàn)在治理的每個環(huán)節(jié)。在當前的城市邊緣社區(qū)治理中，由于其居民主要是原來的城郊居民以及外來流動人口，很多居民對于現(xiàn)代化的社區(qū)還處于適應階段，社區(qū)自治理念尚未發(fā)展成熟。當前學習借鑒北歐社區(qū)治理模式，加快培育社區(qū)自治精神，提升居民參與社區(qū)治理的積極性，逐步降低在社區(qū)治理中居民對政府的依賴性，引導居民意識到參與社區(qū)治理是自己的權(quán)利和責任非常有必要。在具體的實施環(huán)節(jié)，可以借鑒北歐社區(qū)的經(jīng)驗，通過推進民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等途徑，實現(xiàn)社區(qū)的民主自治。在城市邊緣社區(qū)治理中，在政府、市場化的社區(qū)管理機構(gòu)以及社區(qū)居民之間建立社區(qū)治理的合作工作機制，力爭最大化發(fā)揮各治理主體的力量，構(gòu)造涵蓋社區(qū)管理各個角度、各個層面的管理網(wǎng)絡，不僅僅能夠起到維護社區(qū)安全穩(wěn)定的作用，也能夠提升社區(qū)管理與服務的質(zhì)量，讓居民對社區(qū)治理工作機制的運作更加滿意。

四 結(jié) 語

城市邊緣社區(qū)治理機制的完善需要在積極借鑒發(fā)達國家優(yōu)秀的社區(qū)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府、現(xiàn)代公民與社會組織的合力，唯此才能實現(xiàn)提升社區(qū)公共服務能力、創(chuàng)造和諧宜居環(huán)境、建設新型現(xiàn)代化城市社區(qū)的最終目標。

[1] 創(chuàng)新特大城市社會治理[EB/OL]. http://news.sina.com.cn/c/2014-03-06/153029639936.shtml.

[2] 百度學術(shù).全球經(jīng)濟福祉指數(shù)：挪威居首，中國居第76位[J/OL].中國對外貿(mào)易,2015(7)：41.http://xueshu.baidu.com.

[3] 楊 敘.北歐社區(qū)[M].北京：中國社會科學出版社，2004:143.

[4] 林 卡.論北歐社區(qū)工作發(fā)展的動力及其制度環(huán)境[J].浙江社會科學，2007(1).

[5] 國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制綜合改革司考察團.完善公共服務體制提高社會管理水平——瑞典挪威冰島社會管理和公共服務體制考察報告[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/rdzt/gggj/jyxx/200712/t20071210_177674.html .

[6] 高云才.截至2014年末，我國城鎮(zhèn)化率達到54.77% [N].人民日報，2015-10-23 .

[7] 金世斌.公共服務供給機制創(chuàng)新:北歐的改革實踐與啟示[J].南京社會科學，2012(7).

[8] 習近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng).http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[9] 習近平：中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.

Research on the Optimization of the Present Urban Fringe Community Management——Based on the Experience of the Community Governance in Nordic Community

LI Chunyan,LU Tingting

(Marxism College, Southwest Petroleum University， Chengdu 641000, China)

Urban fringe community appeared in the background of the rapid development of urbanization in China. This kind of community is not traditional rural community any more, but it is different from the city community. The governance of such community is impacted by the traditional and modern factors, the intersection of urban and rural management system mskes the standardixation management of urban fringe community difficult. Furthermore, the fost urbanization also brings negative effect. Moreover, lackingpractical management experience of the urban fringe community, restricts the improvement of the community governance mechanism. The urban community service guarantee system of the Nordic countries is complete, the responsibilities of community governance system is clear, and the community autonomy concept is mature, so their experience makes much difference to China’s urban fringe community management.

urban fringe community; Nordic community; community governance

2016-03-14

四川省教育廳人文社科項目“城鄉(xiāng)一體化進程中城市邊緣社區(qū)管理研究”(14SB0050)；西南石油大學校級科技基金項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視野中的城市邊緣社區(qū)管理研究”(2013RW028)。

李春燕(1983-)，女，河南信陽人，法學博士，講師，研究方向：中國特色社會主義理論與實踐。

C916.1

A

1671-1181(2016)04-0056-06