關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中農(nóng)村自留地管理問題

楊元章　劉小飛　廖友國

【摘 要】農(nóng)村自留地是我國農(nóng)業(yè)合作化建設(shè)的歷史產(chǎn)物，是我國社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要補(bǔ)充，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的重要內(nèi)容。在一定歷史時(shí)期對(duì)解決農(nóng)民生產(chǎn)生活困難發(fā)揮了重要作用。本文對(duì)農(nóng)村自留地的產(chǎn)生及其經(jīng)營制度發(fā)展變化作一簡要追溯，以強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中，不可忽視農(nóng)村自留地的登記管理。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村自留地；登記管理

一、農(nóng)村自留地的產(chǎn)生及其土地經(jīng)營制度發(fā)展變化

農(nóng)村自留地經(jīng)營制度的形成是我國在社會(huì)主義農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中經(jīng)過不斷實(shí)踐探索后總結(jié)出來的，走了不少彎路，經(jīng)歷了產(chǎn)生、取消、恢復(fù)和依法確定幾個(gè)過程。

（一）農(nóng)村自留地的產(chǎn)生

新中國成立后，經(jīng)過土地改革，消滅了封建土地所有制，農(nóng)民有了自己的土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的土地制度，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。但大多數(shù)農(nóng)戶家底薄，資金、耕牛、農(nóng)具等短缺，生產(chǎn)能力不強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害能力弱。因此，農(nóng)民群眾開展了農(nóng)業(yè)互助合作實(shí)踐探索，組建了農(nóng)業(yè)互助組，實(shí)現(xiàn)了土地及耕牛、農(nóng)具等生產(chǎn)資料屬農(nóng)戶私有，使用上農(nóng)戶之間可互用互助，勞動(dòng)互幫互換。在全國農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)推動(dòng)下，各地以農(nóng)業(yè)互助組為基礎(chǔ)組建了半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，即農(nóng)戶自愿聯(lián)合，土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營，采取“按勞分配，適當(dāng)照顧土地分紅”的收益分配原則。土地入股，即入社農(nóng)戶，除留少量菜地、園地和零星果木等外，其余土地全部入股，由社統(tǒng)一經(jīng)營。1955年通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》規(guī)定：“為了照顧社員種植蔬菜或者別的園藝作物的需要，應(yīng)該允許社員有小塊的自留地。社員每戶自留地的大小，應(yīng)該按照每戶人口的多少和當(dāng)?shù)赝恋氐亩嗌賮頉Q定，但是每口人所留的土地至多不能超過全村每口人所有土地的平均數(shù)的百分之五”。就這樣，農(nóng)村自留地在辦初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社過程中產(chǎn)生了，此期間農(nóng)村自留地所有權(quán)屬農(nóng)戶，各農(nóng)戶具有完全的處置權(quán)。據(jù)四川渠縣歷史資料反映，1953年冬到1954年春，渠縣試點(diǎn)辦的曙光、前進(jìn)、五井等三個(gè)初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，入社農(nóng)戶共70戶，336人，入社田土439.92畝，占入社農(nóng)戶田土總面積的92.6%，自留地35.06畝，占入社農(nóng)戶田土總面積的7.4%。

（二）農(nóng)村自留地被收回、其經(jīng)營制度被取消

隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)深入開展，各地都在原互助組或初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社基礎(chǔ)上成立了高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，掀起了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)高潮。把社員私有的土地、耕牛、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料折價(jià)甚至無償方式轉(zhuǎn)為高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社集體所有，實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營，統(tǒng)一勞動(dòng)，按勞分配，取消土地報(bào)酬。1958年8月，北戴河會(huì)議通過的中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》規(guī)定： “人民公社建立時(shí)，對(duì)于自留地、零星果樹、股份基金等等問題，不必要急于處理，也不必來一次明文規(guī)定”，但是又提出“自留地可能在并社中變?yōu)榧w經(jīng)營”。 所以，各地在公社化期間普遍以各種理由把自留地全部收回。為了追求“一大二公”，一些地方不僅把農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料無償歸公，同時(shí)在“徹底消滅生產(chǎn)資料私有制的殘余”的口號(hào)下，還將社員的自留地、自養(yǎng)牲畜、自營的成片果樹以及一些較大的生產(chǎn)工具等都收歸集體所有。另外，為了辦公共食堂、建立由公社經(jīng)營的蔬菜基地和養(yǎng)殖場(chǎng)，一些地方認(rèn)為人民公社實(shí)行供給制，自留地自然沒有存在的必要了，把社員的自留地重新收歸集體。這些嚴(yán)重傷害了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致許多地區(qū)很快糧食、副食品等供給出現(xiàn)危機(jī)，農(nóng)村形勢(shì)趨于緊張。

（三）恢復(fù)農(nóng)村自留地經(jīng)營制度

根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，中央在1959年五六月間相繼發(fā)出《關(guān)于農(nóng)業(yè)的五條緊急指示》、《關(guān)于分配私人自留地以利發(fā)展豬雞鴨鵝問題的指示》、《關(guān)于社員私養(yǎng)家禽、家畜、自留地等四個(gè)問題的指示》三個(gè)重要文件，恢復(fù)自留地制度，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展家庭副業(yè)。自留地里可以生產(chǎn)蔬菜、飼料，也可以種瓜果、小雜糧。所生產(chǎn)的產(chǎn)品，由社員自由支配，不征公糧，不派統(tǒng)購任務(wù)。但社員不得出賣、出租或私自轉(zhuǎn)讓自留地。明確了自留地的公有性質(zhì)。1961年8月，四川省委農(nóng)村工作部根據(jù)中央農(nóng)村工作部“關(guān)于檢查自留地落實(shí)情況”的通知，開展了調(diào)查工作，并向省委寫出報(bào)告，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出了意見。省委在8月28日批轉(zhuǎn)了這個(gè)報(bào)告，肯定了社員自留地，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必要的補(bǔ)充部分，是集體所有制經(jīng)濟(jì)和全民所有制經(jīng)濟(jì)的助手，要求各地要在近期內(nèi)，對(duì)社員自留地落實(shí)情況，進(jìn)行一次檢查。沒有劃夠的應(yīng)立即按規(guī)定補(bǔ)足，劃得過多的待社員把已種作物收獲后，再按規(guī)定適當(dāng)調(diào)整。1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（人民公社60條）規(guī)定，自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的百分之五到七 ，歸社員家庭使用，長期不變。1978年黨的十一屆三中全會(huì)通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案 ）》，仍然肯定自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的百分之五到七 ，不許擴(kuò)大和轉(zhuǎn)讓。由于人口變化造成自留地占有懸殊過大的，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，可在自留地總面積不變的前提下，按現(xiàn)有人口進(jìn)行調(diào)整。據(jù)四川渠縣農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料反映，1978年末，四川渠縣農(nóng)村集體耕地面積1067292畝，其中，自留地面積81418畝，人均0.075畝。

（四）依法確定農(nóng)村自留地經(jīng)營制度

實(shí)行農(nóng)村家庭承包責(zé)任制后，仍保留了自留地經(jīng)營制度。農(nóng)民在自留地上可自由耕種，生產(chǎn)的產(chǎn)品，由社員自由支配，不征公糧，不派統(tǒng)購任務(wù)，不計(jì)農(nóng)業(yè)稅，不承擔(dān)任何負(fù)擔(dān)。我國《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，對(duì)自留地未單獨(dú)提及。2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定為自留地、自留山農(nóng)民集體所有。《四川（中華人民共和國農(nóng)村土地承包法）實(shí)施辦法》第八條規(guī)定“已劃定的自留地、自留山由農(nóng)戶長期無償使用”。在法律性質(zhì)上明確規(guī)定了自留地屬于為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民長期無償使用。依法確定了農(nóng)村自留地經(jīng)營制度 。

二、農(nóng)村自留地的作用

農(nóng)村自留地經(jīng)營制度經(jīng)歷了蜿蜒曲折的發(fā)展過程，最終才得到鞏固確定。自留地所有權(quán)歸集體，不能買賣、不能出讓，農(nóng)民卻擁有充分的財(cái)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以長期使用自己的自留地，可以利用自己剩余勞力和勞動(dòng)時(shí)間，生產(chǎn)各種農(nóng)副產(chǎn)品，所生產(chǎn)的產(chǎn)品，由社員自由支配，不征公糧，不派統(tǒng)購任務(wù)，是一項(xiàng)家庭副業(yè)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充。自留地的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是對(duì)集體生產(chǎn)起到示范和促進(jìn)作用，農(nóng)民認(rèn)為有好的作物品種，先進(jìn)的種植技術(shù)和種植管理經(jīng)驗(yàn)，都可以在自家自留地試驗(yàn)試種，自留地往往能夠取得比集體土地更高的生產(chǎn)效率，這對(duì)集體土地統(tǒng)一生產(chǎn)起到示范作用；二是農(nóng)民根據(jù)家庭生產(chǎn)生活需要，可在自留地里生產(chǎn)蔬菜、飼料，也可以種瓜果、藥材、小雜糧，還可以建舍養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、養(yǎng)豬養(yǎng)羊等，促進(jìn)了多種經(jīng)營發(fā)展；三是在解決農(nóng)民生活困難方面發(fā)揮了重要作用，特別是在自然災(zāi)害時(shí)期，自留地是作為解決農(nóng)村嚴(yán)重危機(jī)的重要措施之一，農(nóng)民在自留地生產(chǎn)上具有較大生產(chǎn)積極性和責(zé)任感，發(fā)揮了增產(chǎn)、減災(zāi)的效用，為緩解農(nóng)村生產(chǎn)生活緊張的局面做出了貢獻(xiàn)。

三、在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中加強(qiáng)農(nóng)村自留地的登記管理

農(nóng)村家庭承包責(zé)任制已進(jìn)入第二輪承包期，但由于歷史原因形成的承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題突出，農(nóng)村土地承包糾紛時(shí)有發(fā)生，已是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定一大因素。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證就是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，按照工作方案要求，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)有和測(cè)繪技術(shù)，采取更嚴(yán)格、規(guī)范、科學(xué)的調(diào)查、指界、測(cè)量和公示的工作規(guī)程，確認(rèn)承包地塊的歸屬、坐落、四至、面積，解決長期沒有解決的承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清的問題。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是深化農(nóng)村改革的重要舉措，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作，事關(guān)農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展和億萬農(nóng)民切身利益。做好這項(xiàng)工作，有利于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，穩(wěn)定農(nóng)民土地經(jīng)營的預(yù)期，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；有利于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；有利于完善農(nóng)村社會(huì)管理，妥善解決土地承包的突出問題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的落實(shí)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村自留地的獨(dú)特作用和功能逐步減弱、趨于消失。與農(nóng)村承包地已經(jīng)沒有本質(zhì)區(qū)別，在使用對(duì)象上都是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶及成員；在使用期限上都是較長期限（承包地是30年或自留地是長期）；在大多數(shù)農(nóng)民群眾思想意識(shí)中，已區(qū)別不開哪些是承包地、哪些是自留地，特別是較年輕的農(nóng)民，甚至不知道自己家里的地哪些是承包地、哪些是自留地；在日常管理和土地流轉(zhuǎn)管理上，主要是按土地承包法律法規(guī)執(zhí)行，農(nóng)業(yè)報(bào)表統(tǒng)計(jì)時(shí)，已把自留地納入集體耕地總面積統(tǒng)計(jì)，土地流轉(zhuǎn)管理主要由土地流轉(zhuǎn)方與承包農(nóng)戶協(xié)商簽訂流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)時(shí)并未去區(qū)別是承包地、還是自留地，主要是考慮成片經(jīng)營，耕作方便；在惠農(nóng)政策方面，由于取消了農(nóng)業(yè)稅，土地上沒有負(fù)擔(dān)，而計(jì)算農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)，自留地與承包地一并享受了補(bǔ)貼；在土地征（占）用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，自留地與承包地是一樣的。

四川渠縣地處四川盆地東部，屬盆周丘陵山區(qū)，是百萬人口農(nóng)業(yè)大縣，全縣耕地面積93萬畝，人均耕地面積不足0.8畝，全縣自留地面積大約8萬畝，人多地少，地塊零碎、分散，且外出務(wù)工人員多，給土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作增加了難度。為此，我認(rèn)為在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，農(nóng)村自留地要與承包地一樣加強(qiáng)登記管理。一是要按照“村不漏組，組不漏戶，戶不漏地”的原則，全面建好農(nóng)村土地臺(tái)帳，不管是承包地還是自留地，都要逐塊逐地登記到戶，杜絕漏地，要把地塊的面積、四至界限、地塊類型和空間位置登記清楚?？傊r(nóng)村土地臺(tái)帳要全面反映農(nóng)村耕地信息，不得登記漏任何地塊。群眾能區(qū)別哪些是自留地的，可在地塊后面?zhèn)渥谡f明。二是根據(jù)農(nóng)村土地承包方案、農(nóng)村土地臺(tái)賬、承包合同等相關(guān)資料填發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，農(nóng)村自留地確權(quán)可根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意見一并給予確權(quán)登記。