新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化主要障礙與對策

王紅曉，楊申宣

（1.紅河學院政治學與國際關系學院，云南蒙自 661199；2.紅河學院生命科學與技術學院，云南蒙自 661199）

新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化主要障礙與對策

王紅曉1，楊申宣2

（1.紅河學院政治學與國際關系學院，云南蒙自 661199；2.紅河學院生命科學與技術學院，云南蒙自 661199）

新生代農(nóng)民工有著較為強烈的城市生活認同愿望，渴望融入城市生活。但是，高額的城市遷移成本、緊缺的發(fā)展機會、長期存在戶籍制度、政府財力的有限性阻礙了其城鎮(zhèn)化的步伐。推進新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，需要在教育、社會保障與權益保障、就業(yè)、戶籍方面進行一系列的改革，并構建“協(xié)商”型政府治理機制。

新生代農(nóng)民工；城鎮(zhèn)化；障礙

新生代農(nóng)民工指中國改革開放后出生的80后、90后戶籍在農(nóng)村但到城市務工的人員，其中既包括從小在農(nóng)村長大進城務工的青年勞動力，亦包含隨打工父母在城市中長大的青年勞動人口。[1]新生代農(nóng)民工有著強烈的城市夢想，根據(jù)2014年8月，課題組對云南省玉溪市、曲靖市、麗江市、大理州、迪慶州272名新生代農(nóng)民工的抽樣調(diào)查，69.9%的人喜歡工作的城市，61.8%的人對城市的生活狀況基本滿意。在條件允許的情況下，33.6%的人選擇在目前城市定居，22.6%的人選擇在家鄉(xiāng)附近的中小城市定居，29.9%的人選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市定居，13.9%的人選擇回農(nóng)村老家。

城鎮(zhèn)化，用經(jīng)濟學術語講，它是人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域空間上的聚集。提高城鎮(zhèn)化率，首先表現(xiàn)在統(tǒng)計數(shù)字上應該是農(nóng)村人口的減少、城鎮(zhèn)人口的增加。新生代農(nóng)民工進城應該是一個最簡單、有效地提升城鎮(zhèn)人口的措施，但要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，不僅要做到使農(nóng)民工進城，更重要的是要讓其在城鎮(zhèn)扎根，實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，這就要消除阻礙新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的障礙。

一 新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的主要障礙

（一）高額的城市遷移成本：教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、居住費用

每個新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化過程中都正在或將面臨著個人城鎮(zhèn)化與家庭城鎮(zhèn)化的接續(xù)進行，目前，由于新生代農(nóng)民工的個人遷移與家庭遷移不能接續(xù)，已帶來了留守兒童的教育、留守老人的看管、夫妻情感的維系等困擾，而要真正實現(xiàn)家庭的遷移，就需要城市能提供充足、優(yōu)質、低廉的教育資源,建立完善的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險體系,提供較低的住房購置價格。顯然,這些條件在目前尚不具備。

1.較高的教育費用

《中華人民共和國義務教育法》第十二條提出，“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件”，但在教育資源質與量地區(qū)配置不平衡、社會競爭日益激烈的情況下，由于法制不健全、監(jiān)督不到位等原因，在義務教育階段已然出現(xiàn)了“以權擇?！薄耙躁P系擇?！薄耙藻X擇?！钡痊F(xiàn)象。農(nóng)民工通常居住在城鄉(xiāng)結合部，該地帶教育資源配置最為薄弱，教學質量、教學硬件設施相對短缺。[2]161可是，農(nóng)民工望子成龍、望女成鳳的心情和城鎮(zhèn)居民一樣強烈，但高額的贊助費、借讀費也只能使他們望而卻步。同時，“三級辦學，兩級管理”的地方辦學格局，也給農(nóng)民工子女受教育帶來額外的教育成本，流出地兒童享受不到原地方政府教育補貼，同時，又沒有資格享受流入地政府補貼，要讓子女隨父母進城讀書，只能承擔不菲的借讀費。[2]162

2.較高的養(yǎng)老、醫(yī)療的費用

目前，中國農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有養(yǎng)老保障體系之外，基本上處于低保障狀態(tài)，養(yǎng)老保障呈現(xiàn)嚴重缺失。而農(nóng)民工的父母大多生活在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老更是常態(tài)?！秶鴦赵宏P于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2009〕32號）的出臺，改變了農(nóng)民自己儲錢過日子狀況，農(nóng)民養(yǎng)老得到個人、集體、政府三方保障，但農(nóng)民的社保待遇很大程度還是依賴當?shù)氐慕?jīng)濟狀況。在經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的實施還是存在一定的困難，加之，農(nóng)民對制度認知的缺乏，參保人數(shù)仍是非常有限。

同時，當前的醫(yī)療制度主要針對城鎮(zhèn)職工設計，要求醫(yī)療保險、工傷保險、事業(yè)保險等“捆綁”參保，阻礙了農(nóng)民工對醫(yī)療保險的有效需求，醫(yī)療保險主要是“大病統(tǒng)籌”，農(nóng)民工普遍年輕、少病，參保并不積極。農(nóng)民工及其家庭多是參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，需在定點的市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)院就醫(yī)報銷，在打工地就醫(yī)，就無法享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療的優(yōu)惠。

3.較高的城市居住費用

農(nóng)民工沒有城市戶口，一般享受不了城鎮(zhèn)居民的住房福利，盡管國家提出了有條件的地方可建立適用于農(nóng)民工的住房公積金制度，用于農(nóng)民工購買或租賃自主住房，以及將長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題納入城市住宅建設發(fā)展規(guī)劃，但都尚處于設想或試行階段。[3]95農(nóng)民工由于收入較少，大多是沒有能力在城市購買住房，或租住較好條件的房屋，一般擠居于簡易出租屋、棚戶區(qū)、工棚，幾乎沒有基本的衛(wèi)生和安全條件，如重慶的“棒棒公寓”[4]，蘇南的“農(nóng)民工集聚點”[5]，高昂的居住費用將在很大程度上阻礙家庭的城市遷移。

（二）緊缺的發(fā)展機會——就業(yè)和培訓機會

1.較少的就業(yè)機會

國家政策對農(nóng)民工就業(yè)經(jīng)歷了“禁止農(nóng)民工進城——允許控制農(nóng)民工進城——引導農(nóng)民工進城”三個階段。在禁止階段，農(nóng)民進入城市的可能途徑只有升學、參軍及為數(shù)較少的招工；在允許控制階段，農(nóng)民在國家留下的有限的允許空間中，更多地是在城市“非法”就業(yè)，其在勞動力市場的地位類似國外的“非法移民”，正因為該階段國家控制政策沒有達到預期效果，出現(xiàn)了諸多借執(zhí)行國家政策而苛刻對待農(nóng)民工的惡性事件；[6]在引導農(nóng)民工進城就業(yè)階段，國家取消了一系列限制農(nóng)民進城的政策規(guī)定，出臺了一系列改善農(nóng)民在城市勞動力市場就業(yè)和生活環(huán)境的政策，但由于農(nóng)民工自身資本的限制，其仍然只能在次屬勞動力市場就業(yè)。從目前企業(yè)招工來看，緊缺的是熟練技工，如電子裝配工、縫紉工、印刷工、絲印工、焊接工等，都需要一定的專業(yè)技能和工作經(jīng)驗，然而，新生代農(nóng)民工缺乏相應的技術能力。

2.較少的培訓提升機會

新生代農(nóng)民工由于較多在次屬勞動力市場工作，收入微薄，工作繁重，工作穩(wěn)定性較差，這使他們難以有空余的時間和金錢進行人力資本投資，加之其權利資本的缺失，使其無法在工作單位爭取一定的培訓權利。同時，在完全流動的競爭勞動力市場，廠商不愿意資助培訓,由此陷入“低素質——低收入——低人力資本投入”的惡性循環(huán)中。

（三）戶籍制度的限制

戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎建立起來的一套社會管理制度，是一項實施全面社會控制與管理的條例，它使勞動力處于非流動狀態(tài)，以便于推行各項經(jīng)濟計劃。戶籍制度在中國特殊的歷史時期有力地保證了國家利用城鄉(xiāng)價格“剪刀差”積累資本，從而迅速建立起較為完備的工業(yè)體系，而且為政府制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、勞動力合理配置等提供基礎數(shù)據(jù)和資料。同時，在維護治安，打擊犯罪等方面也起到了巨大的作用。[3]135但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，戶籍制度阻礙了全國統(tǒng)一勞動力市場的形成，加劇了城鄉(xiāng)差別，限制了農(nóng)民工進入城市。當前發(fā)達地區(qū)也只是在投資移民、技術移民和婚嫁移民方面，允許遷移定居，而不允許就業(yè)多年的農(nóng)民工，甚至是熟悉工人、從農(nóng)民工成長起來的技術管理人員向城市遷移定居。目前幾乎所有戶籍改革都降低了“準入門檻”，但其實也只是表面戶籍放開，往往有附加條款。如石家莊要求要在城市購房，或在市區(qū)投資興辦實業(yè)；北京在用人單位招用外地人時，除金融業(yè)、保險業(yè)、星級賓館服務員、電信營業(yè)員、汽車駕駛員等5個工種必須經(jīng)市勞動局批準外，其余工種都改為文化素質要求，這無疑將農(nóng)村勞動力中89%的低學歷人群拒之門外?？梢哉f，嵌入戶籍制度上的福利制度才是改革的核心和難點，“藍印戶口”仍舊享受不到“紅印戶口”的權利。[7]

（四）政府財力的有限

2013年，東莞義務教育階段在校生中，新莞子女共60.9萬，每個“新莞人”子女上公辦學校，財政每年投入約1.08萬元，財政總投入將占財政預算總收入的1/5，廣州市社科院高級研究員彭澎說：“歸根結底,城市的資源和政府的財力都有限,只能在有限的條件下,盡可能多地為外來務工人員提供均等的發(fā)展機會。這是個很實際也很無奈的選擇”。[8]

二 推進新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的舉措

（一）教育方面

一方面，政府要切實承擔起義務教育公共服務的職責，依法增加教育財政性經(jīng)費投資，規(guī)范義務教育入學制度，加強薄弱學校建設，縮小校際間的差距，興辦農(nóng)民工學校，改變以戶籍為基礎的義務教育撥款機制，保障進城務工新生代農(nóng)民工子女在城市接受義務教育的權利。另一方面，加大農(nóng)村基礎教育投資，建立和完善針對新生代農(nóng)民工的職業(yè)培訓體系，提高農(nóng)民工的人力資本。

（二）社會保障與權益保障方面

一方面，探索建立適合農(nóng)民工特點的可轉移、可持續(xù)的社會保障體制，使農(nóng)民工可以享有與城鎮(zhèn)居民平等的社會保障權利、無差異的公民權利。另一方面，為農(nóng)民工提供最基本的社會安全保障，切實解決涉及農(nóng)民工的勞資糾紛、工傷事故糾紛和工作環(huán)境惡劣等問題。

（三）就業(yè)方面

一是，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，加強勞動力市場體系建設，加強勞動力市場規(guī)則建設，充分發(fā)揮就業(yè)信息職業(yè)介紹服務機構、咨詢培訓機構、權益維護機構等合法非政府組織作用。二是,規(guī)范國家機關和國有企事業(yè)單位雇傭農(nóng)民工行為,激勵相關用人單位自覺執(zhí)行相關政策,消除就業(yè)歧視與偏見。

（四）戶籍方面

目前，戶籍改革仍處在各地探索，各自為政階段，建議中央政府在已制定的一系列戶籍改革方案和措施基礎上，出臺具體而明確的細則和規(guī)范。同時，剝離戶籍制度的福利分配功能，剔除附在戶籍上的用工、教育、住房等不合理的制度，恢復其原本的管理功能，逐步實現(xiàn)人口的自由遷移，建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度。

（五）構建“協(xié)商”型政府治理機制

彼得斯指出的，“如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”。[9]新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化需要政府、用工單位、農(nóng)民工、城市市民、非政府組織等有關主體來推進，政府在制定有關農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的相關政策時，可以更大程度上聽取農(nóng)民工及相關用工單位的意見，充分地發(fā)揮相關主體的作用，形成合力，更好地推進。

[1]人民網(wǎng).深圳新生代農(nóng)民工生存狀況調(diào)查報告[EB/OL].(2010-07-15)[2015-12-22].http://acftu.people.com.cn/GB/ 67582/12154737.html.

[2]李長安.轉軌時期農(nóng)民工就業(yè)歧視問題研究[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[3]劉傳江,程建林,董延芳.中國第二代農(nóng)民工研究[M].濟南:山東人民出版社,2009.

[4]李國,劉紹棟.“棒棒公寓”的陽光生活——重慶農(nóng)民工公寓見聞[N].工人日報,2007-09-22.

[5]楊得志.一億多農(nóng)民何以安居[N].中國青年報,2006-04-03.

[6]田松青.農(nóng)民工進城就業(yè)政策變遷——兼論農(nóng)民工勞動力市場地位[M].北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社,2010:113-125.

[7]白南生,宋洪遠.回鄉(xiāng),還是進城:中國外出勞動力回流研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2002:175.

[8]中國網(wǎng).城鎮(zhèn)化障礙:新生代農(nóng)民工融入城市困難重重[EB/OL].(2013-12-08)[2015-12-22].http://finance.china.com.cn/news/ gnjj/20131208/2028991.shtml.

[9]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社,2001:59.

[責任編輯 自正發(fā)]

Urbanization of the New Generation of Migrant Workers Obstacles &Countermeasures

WANG Hong-xiao1,YANG Shen-xuan2
(1.College of Political Science &International Relations,Honghe University,Mengzi 661199,China;2.College of Life science &Technology,Honghe University,Mengzi 661199,China)

New generation of migrant workers has a relatively strong desire to city life identity,desires to integrate into city life.However,the obstacles such as the high cost of urban migration,lack of development opportunities,the existing household registration system and the limitation of government financial resources hinder the process of new generation of migrant workers urbanization.Promoting the process of new generation of migrant workers urbanization,it is need to carry out a series of reforms include education,social security and rights protection,employment,the household registration,and build "consultation" type government governance mechanism.

new generation of migrant workers;urbanization;obstacle

C911

A

1008-9128（2016）06-0097-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.06.026

2016-01-12

云南省教育廳科學研究基金項目：新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化與政府職能研究（2010Y160）

王紅曉（1981-），女（蒙古族），河南內(nèi)鄉(xiāng)人，講師，碩士，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。