我國公眾參與地方立法的價(jià)值分析與路徑研究

楊詠婕，陳逸新

（1.南華工商學(xué)院，廣東廣州510000；2.越秀區(qū)人民法院，廣東廣州510000）

我國公眾參與地方立法的價(jià)值分析與路徑研究

楊詠婕1，陳逸新2

（1.南華工商學(xué)院，廣東廣州510000；2.越秀區(qū)人民法院，廣東廣州510000）

隨著社會主義法律體系的形成步伐，我國的科學(xué)立法、民主立法理念逐步深入人心，我國《立法法》第五條也明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”因此，公眾參與地方立法便成為了我國近些年頗受社會關(guān)注的政治熱點(diǎn)問題之一。公眾參與地方立法是立法活動展現(xiàn)的民主價(jià)值的重要表現(xiàn)，同時其更是我國公民在立法這一最高的社會活動層面上進(jìn)行的最為直接的民主表達(dá)。公眾參與地方立法對推進(jìn)民主建設(shè)、展現(xiàn)立法權(quán)威、提升公民意識等方面發(fā)揮積極作用、具有多重的價(jià)值，也現(xiàn)實(shí)存在著制度缺陷等方面的問題。因此，探尋公眾參與地方立法的合理性與可行性路徑便具有重要的價(jià)值與現(xiàn)實(shí)的意義。

公眾參與；地方立法；民主立法；公民意識

地方立法是中央立法權(quán)下放后與中央立法相對應(yīng)的滿足本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展需要的一種立法方式。地方立法應(yīng)當(dāng)具有的最為基本的價(jià)值取向即為其所具有的民主價(jià)值，“地方立法的民主價(jià)值意味著地方性法規(guī)在制定、修改以及廢止的全過程中都應(yīng)當(dāng)符合最廣大人民的根本利益，地方性法規(guī)的條文規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有充分的民意代表性。地方立法中的公眾參與是為了彌補(bǔ)代議制民主制度的某些不足而逐漸發(fā)展起來的一種直接民主形式。公眾參與作為直接民主形式，在地方層面較為容易展開?！雹僭谖覈?，“公眾參與地方立法是指公眾直接參與較大市以上地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方政府制定、修改、廢止地方法規(guī)的活動。”②

一、我國公眾參與地方立法的價(jià)值分析

（一）公眾參與地方立法有利于我國推行民主建設(shè)

公眾參與地方立法活動，是我國民主政治建設(shè)的內(nèi)在理念與基本要求。我國《憲法》規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民依法通過各種方式管理國家事務(wù)、社會事務(wù)。通過《憲法》的條文可以看出，在我國公眾參與立法有著法律上的根據(jù)與保障?！肮妳⑴c地方立法可以使其在立法過程中表達(dá)自身的利益訴求，通過利益博弈和各方的相互妥協(xié)，最終形成公正合理的權(quán)利義務(wù)機(jī)制，保障地方立法的內(nèi)容能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平?！雹酃妳⑴c地方立法活動還能夠有效地削減弱勢群體和強(qiáng)勢群體之間的利益差距，以及公眾權(quán)利與國家權(quán)力的失衡問題，現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)不同主體的多元化的利益訴求，最大化的使民主建設(shè)展現(xiàn)在法治這一層面之上。

（二）公眾參與地方立法能夠展現(xiàn)立法的正當(dāng)化與權(quán)威性

“廣泛的民眾參與不僅是立法民主化的集中體現(xiàn)，更是法律獲得正當(dāng)性的基本依據(jù)?！雹芄妳⑴c地方立法不僅能夠提升有效保護(hù)公眾權(quán)利、社會福祉及公共利益的社會關(guān)注度、重視度，還能夠現(xiàn)實(shí)有效地對公共權(quán)力進(jìn)行約束避免其對自身利益進(jìn)行片面追求，從而使得設(shè)立的地方性法規(guī)更具有合理、公平的價(jià)值評判，即正當(dāng)化。

地方立法與中央立法相比，往往缺乏較為廣泛的宣傳。然而，法律文件的公信力、權(quán)威性是建立在公示、公開的基礎(chǔ)上的。一般來說，對法律法規(guī)的公開其目的在于讓公眾能夠知曉，至于公眾是否確實(shí)知曉該法律法規(guī)的內(nèi)涵及如何應(yīng)用往往在所不問，這其實(shí)是一種形式公開。然而，公眾參與地方立法則具有特殊性，即在立法進(jìn)程中，公眾不僅能夠知道地方法規(guī)內(nèi)容，而且還可以知道其出臺的背景及立法目的與意義，簡單地說，公眾對于地方法規(guī)既要知其然，又要知其所以然。因此，公眾參與地方立法活動應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)的公開，而非形式的公開。并且，這種公開既是對地方立法的結(jié)果公開，又是對地方立法的起草過程的公開。由此，使得“公眾在參與地方立法的過程中產(chǎn)生了法制教育的結(jié)果，提升了公眾對地方法規(guī)的認(rèn)同和尊重，”⑤這展現(xiàn)了立法的權(quán)威性。

（三）公眾參與地方立法有利于提升公民法治意識

允許公眾參與立法活動，其邏輯基礎(chǔ)與價(jià)值歸宿在于我國社會主義民主政治的本質(zhì)。賦予公眾參與立法活動的機(jī)會有利于保障公眾對立法的知情權(quán)、參與權(quán)，并且對提升公眾的法律活動參與意識、參與積極性和參與程度，以及進(jìn)一步提高國家立法的質(zhì)量都具有著不可替代的重要價(jià)值。另外，公眾參與地方立法活動，還能夠使我國地方的立法活動真正的建立在集思廣益、充分商討、博弈與論證的基礎(chǔ)之上，“使地方立法真正成為能真實(shí)反映社會需求與發(fā)展規(guī)律的眾意之法、科學(xué)之法”。⑥公眾參與地方立法過程不僅是展現(xiàn)立法權(quán)威的過程，還是形成法律信仰的過程。因?yàn)楣妳⑴c地方立法能夠促使社會公眾關(guān)注重大社會政治經(jīng)濟(jì)問題、形成權(quán)利本位思想、基本法律思維、提升公民意識。

二、我國公眾參與地方立法的現(xiàn)狀研究

雖然我國《憲法》、《立法法》均對公民參與管理國家事務(wù)、社會事務(wù)，參與立法活動等予以肯定，政府與社會對于公眾參與地方立法的認(rèn)識在深度和廣度上也有著加大的發(fā)展，但是我國公眾參與地方立法活動還現(xiàn)實(shí)的存在著整體水平普遍偏低、參與方式有限、參與熱情與程度較低、參與范疇狹窄等問題，歸根結(jié)蒂，可以從以下兩方面予以探究。

（一）公眾參與地方立法缺乏制度保障

在我國，公眾參與立法活動早已不是新生事物，它已然貫穿了新中國的立法史。有相關(guān)史料記載，1954年我國在進(jìn)行《憲法》的立法活動時，對憲法（草案）開展了長達(dá)兩個月的全民大討論，總計(jì)有1．5億人參加了此次憲法（草案）立法討論并提出118萬多條意見。上個世紀(jì)七十年代起我國進(jìn)入了立法高峰期，國家對于一些重要法律草案先后向社會公開，廣泛征求人民群眾的意見與建議。然而，時至今日，我國尚未出臺一部針對地方法規(guī)、規(guī)章制定程序的法律，盡管我國多個省份對于公眾參與地方立法的政策、法律法規(guī)依據(jù)早已發(fā)布實(shí)施，但這些規(guī)定不僅較為分散、層級偏低，而且多為原則性條款，并沒有對公眾參與地方立法的具體形式、法定程序、必備內(nèi)容以及配套制度作出明確規(guī)定，公眾民主參與地方立法所應(yīng)享有的實(shí)體權(quán)利與程序保障上方面還存在諸多缺陷，例如：立項(xiàng)和起草階段缺乏公眾參與的制度保障；立法文件公開范圍不足等。⑦法律制度保障的缺失最終會投射到現(xiàn)實(shí)的公眾參與地方立法的活動中，具體表現(xiàn)為公眾參與地方立法的程度不高、參與范圍較窄、參與方式有限等方面。

（二）公眾參與地方立法缺少意識支撐

目前，總體程度的公眾參與地方立法活動的積極性普遍不高，一般民眾主動參與政府立法的意識較為淡薄。曾有官方媒體報(bào)道過，某省在地方立法過程中積極向公眾征詢意見，然而受訪的大部分民眾反應(yīng)較為消極，缺乏政治熱情。更為嚴(yán)重的是，部分公眾在參與地方立法時過于關(guān)注自己而忽視甚至是無視社會熱點(diǎn)問題，對那些會與自己當(dāng)前的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的立法議案較為關(guān)注，而對那些具有前瞻性、全局性、關(guān)系到國計(jì)民生的立法草案或立法規(guī)劃缺乏參與的熱情。公眾參與地方立法活動的積極性低，其原因不僅是主觀上不重視國家的立法活動，同時這與立法者對公眾參與這一環(huán)節(jié)的重視不夠也有一定關(guān)系?！疤貏e是地方行政規(guī)章的制定，行政機(jī)關(guān)的首長負(fù)責(zé)制在一定程度上導(dǎo)致其漠視行政立法內(nèi)容的合理性和科學(xué)性。”⑧對向的主體均缺少意識的支撐，必然會造成公眾參與地方立法的熱情不高、整體水平偏低的現(xiàn)狀。

三、我國公眾參與地方立法的路徑思考

筆者認(rèn)為，我國公眾參與地方立法活動應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范化、法治化，而要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化就要探尋積極有效的路徑，具體而言可以從以下三方面予以思考：

（一）構(gòu)建公眾參與地方立法的制度體系

由于我國目前沒有設(shè)置統(tǒng)一的有關(guān)規(guī)范地方性法規(guī)、規(guī)章制定程序的法律，因此，構(gòu)建一套完整的規(guī)制、保護(hù)公眾參與地方立法的法律制度體系，使之在實(shí)體與程序上雙重保障公眾的地方立法參與權(quán)是具有必要性的。具體而言，該制度體系應(yīng)當(dāng)包括但不限于厘定公眾參與地方立法的內(nèi)容界限和具體程序、明晰公眾的知情權(quán)內(nèi)涵與參與方式、具化地方立法信息公開的環(huán)節(jié)與程序規(guī)則等。

（二）完善公眾參與地方立法的機(jī)制體系

公眾參與地方立法活動，首先應(yīng)當(dāng)擁有自由表達(dá)意見的平臺。也就是說，公眾參與地方立法的關(guān)鍵在于建立和完善有效的利益表達(dá)機(jī)制，只有建立了有效、暢通的渠道來規(guī)范和容納公眾參與地方立法的利益表達(dá)，賦予公眾平等、公正的表達(dá)利益的機(jī)會，才能發(fā)揮公眾參與地方立法真實(shí)效用，即設(shè)置保護(hù)地方民眾利益、適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地方性法規(guī)。除了建立公眾的利益表達(dá)機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)建立有效的公眾意見處理機(jī)制。因?yàn)樵诘胤搅⒎ㄟ^程中，尤其是在公正征詢環(huán)節(jié)中，立法機(jī)關(guān)會收到大量的公眾意見反饋，然而對于公眾的意見如何回應(yīng)、答復(fù)，如何在答復(fù)環(huán)節(jié)中獲得公眾的認(rèn)可與信賴是需要具體有效的意見處理機(jī)制予以支持的。由此可見，完善公眾參與地方立法活動的各項(xiàng)機(jī)制，并將其形成客觀有效的機(jī)制體系能夠現(xiàn)實(shí)的調(diào)動公眾參與地方立法活動的積極性，同時還可以提升公眾的參與規(guī)模與范圍，最終使公眾參與立法活動向規(guī)范化、法治化方向發(fā)展。

（三）設(shè)計(jì)公眾參與地方立法的多元模式

在地方立法中賦予公眾參與權(quán)是現(xiàn)代社會民主法治的重要表現(xiàn)。然而，地方立法中的公眾參與不能模式單一，需要針對不同的參與人群建立切實(shí)可行的多元化參與模式方能知悉不同類別主體的利益訴求，建立符合民眾需求的地方性立法。

四、結(jié)語

公眾參與立法活動是我國人民依照《憲法》、法律的規(guī)定管理國家事務(wù)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)形式，也是國家進(jìn)一步聽取人民意見、集思廣益從而提高立法質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)保證措施，更是有效地向人民宣傳社會主義法治理念，“使立法過程成為普法過程”的重要環(huán)節(jié)。地方立法，與一切的法律文件一樣，其存在的價(jià)值在于能夠切實(shí)的應(yīng)用，切實(shí)的規(guī)范人們的行為、保護(hù)人們的權(quán)益。公眾參與地方的立法活動既推進(jìn)了我國民主化進(jìn)程，又體現(xiàn)了法治化發(fā)展，同時還能夠樹立地方立法的權(quán)威性。然而，如何保障公眾的地方立法參與權(quán)，如何完善我國公眾參與地方立法的措施，則有賴于具體路徑的探尋與選擇。

注釋：

①陶品竹：《地方立法的價(jià)值取向研究》，《長春大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年1月，第101-102頁。

②饒世權(quán)、饒艾：《地方立法公眾參與的概念、主體與價(jià)值》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年1月，第139頁。

③劉莘：《行政立法研究》，法律出版社，2003年版，第125頁。

④王春光：《民眾參與立法是法的正當(dāng)性之基礎(chǔ)》，《法學(xué)雜志》2002年2月，第41-43頁。

⑤饒世權(quán)、饒艾：《地方立法公眾參與的概念、主體與價(jià)值》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年1月，第141頁。

⑥參見江暉：《對我國公眾參與立法制度完善的思考》，《法制與社會》，2008年9月。

⑦吳興國：《論我國公眾參與地方立法的完善路徑》，《江西社會科學(xué)》，2013年7月，第157頁。

⑧吳興國：《論我國公眾參與地方立法的完善路徑》，《江西社會科學(xué)》，2013年7月，第158頁。

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[6]鄒平學(xué).完善人民代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的若干思考——為紀(jì)念人大制度50周年而作[J].法學(xué)評論，2005，（1）.