政府數(shù)據(jù)開放的實踐、現(xiàn)狀及對策

于世梁

（江西行政學院，江西南昌330003）

政府數(shù)據(jù)開放的實踐、現(xiàn)狀及對策

于世梁

（江西行政學院，江西南昌330003）

政府數(shù)據(jù)開放，是增強政府政務(wù)公開，提高政府工作效率，改善公眾對政府擁有數(shù)據(jù)的查詢和利用能力的重要舉措。2009年5月，美國政府推出了世界上第一個政府數(shù)據(jù)開放平臺data.gov，為其他國家和地區(qū)開放政府數(shù)據(jù)提供了示范和借鑒。我國政府數(shù)據(jù)開放還處于探索和起步階段，全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺還在規(guī)劃建設(shè)中。為了更好地推進我國政府數(shù)據(jù)開放，政府應當在完善法律法規(guī)、加強組織領(lǐng)導、加快平臺建設(shè)等方面進一步做好相應的工作。

大數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放；信息公開；開放政府數(shù)據(jù)

政府數(shù)據(jù)開放是指政府將掌握的數(shù)據(jù)在互聯(lián)網(wǎng)中進行發(fā)布，以便公眾查詢、下載和應用。2009年5月21日，美國政府開通了全球首個政府數(shù)據(jù)開放平臺（http://www.data.gov）。由于data.gov提供的數(shù)據(jù)權(quán)威、格式多樣、使用方便，上線不久便得到了公眾的認可和歡迎。data.gov平臺的上線，為開放政府數(shù)據(jù)提供了示范和借鑒，越來越多的國家、地區(qū)及國際組織相繼推出了各自的政府數(shù)據(jù)開放平臺。

目前，我國的政府數(shù)據(jù)開放還處于探索和起步階段，統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺還在規(guī)劃建設(shè)中。為了增強政府政務(wù)公開的透明度，提高政府工作和決策效率，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)對經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的促進作用，我國政府已經(jīng)將大力推進政府數(shù)據(jù)開放共享，作為《十三五》規(guī)劃的重要任務(wù)和實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。對于如何更好地推進這項工作的開展，還有很多東西值得研究和探討。

一、國外政府數(shù)據(jù)開放的實踐

美國是世界上第一個建立政府數(shù)據(jù)開放平臺的國家?；仡櫭绹當?shù)據(jù)開放的歷史，可以發(fā)現(xiàn)有許多值得我們借鑒的經(jīng)驗和做法。美國政府數(shù)據(jù)開放，源于政府信息公開制度。早在1946年，美國政府在其頒布的《聯(lián)邦行政程序法》（Federal Administrative Procedural Act）中，就要求聯(lián)邦政府機構(gòu)必須在《聯(lián)邦公報》（Federal Register）上公開他們的規(guī)則和規(guī)章，并賦予公民申請獲取政府文件的權(quán)利。但由于這部法律不夠完善，造成在具體實施過程中，政府機關(guān)常借法律中的規(guī)定拒絕向公眾公開和提供信息，使得這部以管理政府信息為目的法律，反而成為政府信息公開的最大障礙。

為了督促政府機構(gòu)向公眾公開其持有的信息，1966年，美國國會通過了《信息自由法》（Freedom of Information Act），這部法律制定了以下基本原則：（1）所有政府信息都必須公開，不公開的僅限于該法規(guī)定的9項免除公開的情況；（2）法律對申請人的資格沒有任何限制，申請人提出信息申請也無需闡述任何理由；（3）政府如果拒絕向申請人公開他們所要求的信息，必須負責提供拒絕的理由；（4）政府機關(guān)拒絕向申請人提供他們所要求的信息時，申請人可以向法院請求獲得司法救濟。

為順應信息電子化的要求，1996年，美國國會通過了《信息自由法》修正案，即《電子信息自由法》（Electronic Freedom of Information Act）。修正案規(guī)定政府機構(gòu)應當提供信息索引和在線信息?！峨娮有畔⒆杂煞ā肥切畔r代規(guī)范政府信息公開的重要法律，也是政府數(shù)據(jù)開放的重要法律依據(jù)。

2009年1月21日，奧巴馬就任總統(tǒng)的第一天，美國白宮新聞辦公室向各行政部門和機構(gòu)負責人發(fā)布了《透明與開放的政府》（Transparency and Open Government）總統(tǒng)備忘錄。備忘錄強調(diào)，要建設(shè)一個前所未有的開放政府，以確保贏得公眾的信任。由于政府掌握和維護的信息是整個國家的財富，所以政府有義務(wù)將相關(guān)信息上網(wǎng)公布，以便于公眾查詢和獲取。

美國政府各機構(gòu)都擁有自己的網(wǎng)站，由于政府掌握的數(shù)據(jù)分布在不同網(wǎng)站上，且不同機構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)其格式和標準也存在差異，這給公眾使用數(shù)據(jù)帶來了不便。建立統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)開放平臺，能夠整合各部門擁有的數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，方便公眾查閱和使用。經(jīng)過幾個月的醞釀和籌建，2009年5月21日，政府數(shù)據(jù)開放平臺data.gov正式上線，網(wǎng)站按原始數(shù)據(jù)、地理數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)工具三個大類公開了47組數(shù)據(jù)和27個數(shù)據(jù)分析工具。公開的數(shù)據(jù)包括國家基本信息（人口統(tǒng)計等）、環(huán)境（地質(zhì)、地形等）、經(jīng)濟（社?；稹⒗首兓龋┑?。data. gov受到了民眾的熱切關(guān)注，網(wǎng)站上線第一天點擊率就達到了210萬次，上線兩個月點擊率更是達到了2000多萬次。

data.gov的上線，提高了美國政府各部門信息的共享能力，降低了公眾獲取政府信息的成本，極大地提升了政府的運行效率，為奧巴馬建設(shè)“透明與開放的政府”發(fā)揮了重要的作用，也為其它國家和地區(qū)開放政府數(shù)據(jù)提供了示范和借鑒。data.gov上線后，新西蘭（2009年，data.gov.nz）、英國（2010年，data.gc.uk）、澳大利亞（2010年，data.gov.au）等國家也相繼開通了各自的政府數(shù)據(jù)開放平臺。

為了實現(xiàn)更大范圍的數(shù)據(jù)開放共享，2011年9月，美國、英國、挪威、南非、巴西、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓等8國成立了“開放政府伙伴關(guān)系”（OGP：Open Government Partnership），并簽署了《開放政府宣言》（OGD：Open Government Declaration）。OGP旨在通過技術(shù)支持、公共投資、協(xié)同合作等形式，幫助加入OGP的國家加快政府數(shù)據(jù)開放的進程。截至2014年12月，OGP已經(jīng)吸納了63個國家和地區(qū)成員。[1]

二、我國政府數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀

為了保障公民依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，2007年1月17日，國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》對政府信息的界定、公開政府信息的原則、政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制、公開政府信息的范圍、政府信息發(fā)布保密審查機制、政府信息公開和公民向行政機關(guān)申請獲取政府信息的方式和程序都做出了明確的規(guī)定。

對政府信息公開的方式，《條例》第十五條規(guī)定：“行政機關(guān)應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！卑凑铡稐l例》的要求，國務(wù)院各部委、地方政府各部門都將可公開的政務(wù)信息，在政府網(wǎng)站上進行公開。一些擁有大量數(shù)據(jù)的部門，還在其各自的官方網(wǎng)站提供了數(shù)據(jù)的瀏覽和下載。例如，國家統(tǒng)計局在其官方網(wǎng)站（http://www.stats.gov.cn/）上就提供了較全面的各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)?？萍疾恳苍谄涔俜骄W(wǎng)站（http:// www.most.gov.cn/）上提供了大量的科技類統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但是，這些政府部門在其網(wǎng)站上提供的數(shù)據(jù)，大多都不是原始數(shù)據(jù)，而且在數(shù)據(jù)的更新、歷史數(shù)據(jù)的提供、數(shù)據(jù)格式和標準的統(tǒng)一等方面還存在不足，這給公眾查閱和使用這些數(shù)據(jù)帶來了不便。

《條例》第十六條規(guī)定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！卑凑铡稐l例》要求，2011年，由國家圖書館聯(lián)合省市圖書館共建的“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”（http://govinfo.nlc.gov. cn/）正式上線。平臺采用分層建設(shè)、共建共享的模式，與各省級公共圖書館實現(xiàn)政府公開信息的分布采集、共存共享。但是，該服務(wù)平臺只是一個信息發(fā)布平臺而非政府數(shù)據(jù)開放平臺，它主要發(fā)布的是中央政府機構(gòu)、部分省、自治區(qū)、直轄市政府網(wǎng)站上“政府信息公開欄目”中的文件、報告、新聞等信息。

在政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)方面，地方政府走在了前列。2011年，上海市政府推出了“上海政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”（http:// www.datashanghai.gov.cn），成為國內(nèi)首個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺。平臺上發(fā)布的數(shù)據(jù)涵蓋了上海市的經(jīng)濟建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務(wù)、機構(gòu)團體、城市建設(shè)等11個領(lǐng)域。2012年10月，北京市政府推出了“北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)”（http://www. bjdata.gov.cn），該網(wǎng)站主要向公眾提供北京市政務(wù)部門公開數(shù)據(jù)的下載與服務(wù)，公開的數(shù)據(jù)涵蓋了旅游、教育、交通、醫(yī)療等。隨后，包括武漢、無錫、湛江、貴州、青島、浙江等地的10多個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺也陸續(xù)開通。

總體而言，開放政府數(shù)據(jù)在我國還處于探索和起步階段，與其他已經(jīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的國家和地區(qū)相比還存在較大的差距，還有很多東西需要不斷的改進和完善。值得欣慰的是，我國各級政府對推進政府數(shù)據(jù)開放共享已經(jīng)形成了共識。2015年9月，在國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中已經(jīng)明確提出，2018年年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。2015年10月，在黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中進一步強調(diào)，要大力推進“數(shù)據(jù)資源開放共享”。隨后，各級地方政府也在其出臺的《十三五規(guī)劃的建議》中，將大力推進數(shù)據(jù)資源開放共享作為地方政府信息化建設(shè)的重要內(nèi)容。這些政策和文件的出臺，對于推動我國政府數(shù)據(jù)開放共享和數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)，都將發(fā)揮重要的作用。

三、我國政府數(shù)據(jù)開放的對策和建議

經(jīng)過多年的探索實踐，中央政府和地方政府在推進政府數(shù)據(jù)開放過程中做了大量的工作，取得一定的成效。但是，在推進政府數(shù)據(jù)開放過程中我們還存在不少問題。例如，在頂層設(shè)計方面，我們還存在法律制度不健全，組織結(jié)構(gòu)不完備，管理監(jiān)督不到位，平臺建設(shè)緩慢等問題；在已經(jīng)上線的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺中，也還普遍存在數(shù)據(jù)開放力度不夠、數(shù)據(jù)更新不及時、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一等問題。為了更好地推進政府數(shù)據(jù)開放共享，我們應當從完善法律制度、加強組織領(lǐng)導、加快平臺建設(shè)等幾方面入手開展工作。

（一）完善法律制度

縱觀其他國家政府數(shù)據(jù)開放的實踐，一個最明顯的特點就是以完善的法律法規(guī)作為數(shù)據(jù)開放的依據(jù)和基礎(chǔ)。例如，美國政府在開放數(shù)據(jù)過程中，就是以《信息自由法》（Freedom of Information Act，1966年）、《信息質(zhì)量法》（Information Quality Act，2000年）、《正直領(lǐng)導和開放政府法》（Honest Leadership and Open Government Act，2007年）、《開放政府指令》（Open Government Directive，2009年）、《政府信息公開和機器可讀行政命令》（Executive Order--Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information，2013年），以及《2009個人數(shù)據(jù)隱私與安全法案》（Personal Data Privacy and Security Act of 2009，2009年）等一系列法律法規(guī)作為重要的基礎(chǔ)和支撐。

目前，我國政府數(shù)據(jù)開放，主要是以及政府信息公開的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，這些法律法規(guī)包括：2007年國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》、2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》、2011年《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見〉的通知》等文件。這些法律法規(guī)和文件，為促進和規(guī)范我國政府信息公開發(fā)揮了重要的作用。

但是，通過對中美兩國政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)進行比較可以明顯地看出，我國的法律體系還不完善，主要表現(xiàn)在：一是盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》中對政府信息的定義包括了行政機關(guān)在履行職責過程中獲取的數(shù)據(jù)，但《條例》并未對公開數(shù)據(jù)的層次和標準等細節(jié)做出明確規(guī)定；二是由于《中華人民共和國政府信息公開條例》的法律效力低于《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國保守國家秘密法》等以信息保密為立法取向的法律，這在一定程序上制約了政府數(shù)據(jù)公開的深度和廣度；[2]三是由于缺乏與開放數(shù)據(jù)相配套的諸如數(shù)據(jù)開放質(zhì)量、數(shù)據(jù)開放標準、數(shù)據(jù)安全和隱私保護等法律法規(guī)，這也會對政府數(shù)據(jù)開放的具體實施產(chǎn)生一定的負面的影響。

完備的法律制度，是推進政府數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)。因此，在不斷完善政府信息公開和數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律體系建設(shè)過程中，應當將《中華人民共和國政府信息公開條例》提升為《中華人民共和國政府信息公開法》，以強化政府信息公開的法律地位。同時，可以專門制定一部《中華人民共和國政府數(shù)據(jù)開放法》，明確政府數(shù)據(jù)開放的范圍、數(shù)據(jù)開放的邊界、數(shù)據(jù)開放的深度、數(shù)據(jù)開放的標準、數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量、免除開放的例外等。另外，應當加快與之配套的數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護等方面的立法，以法律來保護政府信息公開、數(shù)據(jù)開放和公眾使用數(shù)據(jù)過程中的信息安全和個人隱私安全。

（二）加強組織領(lǐng)導

《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定，各級人民政府及其部門應當在各自職責范圍內(nèi)主動公開其在履行職責過程中獲取的信息。但從《條例》的執(zhí)行效果來看，情況并不十分理想。一些政府部門不愿意完全公開他們所掌握的數(shù)據(jù)，即使是在公眾向他們提出數(shù)據(jù)公開申請時也常常用各種借口加以拒絕。之所以會出現(xiàn)這些問題，分析其原因主要有以下幾點：一是壟斷數(shù)據(jù)可以給部門帶來巨額利益；二是數(shù)據(jù)更新和維護需要投入更多的人力、物力和財力；三是數(shù)據(jù)公開有可能引起公眾對數(shù)據(jù)的質(zhì)疑和爭議；四是數(shù)據(jù)開放有可能帶來不可預知的風險，部門領(lǐng)導需要承擔更多的責任。

正是因為政府數(shù)據(jù)開放涉及部門多，協(xié)調(diào)難度大，所以，如果沒有強有力的機構(gòu)來對這項工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，將會遇到很多難以克服的困難。美國政府在推進政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放過程中，除了加強立法外，在組織結(jié)構(gòu)上也進行多項創(chuàng)新，這些創(chuàng)新包括：一是設(shè)立美國司法部信息政策辦公室（OIP：Office of Information Policy），負責監(jiān)督聯(lián)邦機構(gòu)對《信息自由法》的執(zhí)行情況；二是任命維維克·昆德拉（Vivek Kundra）擔任美國首位聯(lián)邦政府首席信息官（CIO：Chief Information Officer），負責監(jiān)管聯(lián)邦政府各部門的信息化建設(shè)；三是設(shè)立Data.gov行政督導委員會和Data. gov項目管理辦公室，為政府開放數(shù)據(jù)提供政策和策略建議。[3]正是因為在組織結(jié)構(gòu)上的這些創(chuàng)新，保證了美國政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放的順利推進。

建立健全組織管理體制，是推進我國政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放的體制保證。為此，我們可以借鑒美國和其他國家的做法，建立符合我國國情的組織管理體制。具體做法：一是可以在中央政府設(shè)立專門的機構(gòu)，負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全國的政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放工作，包括制定政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)的政策等；二是可以借鑒美國的經(jīng)驗設(shè)立政府首席信息官，全面負責政府部門的信息化建設(shè)，包括政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)等；三是在各級政府設(shè)立專門的管理機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同政府部門間的數(shù)據(jù)開放工作；四是設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，負責對《信息公開條例》及政府數(shù)據(jù)開放執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查。

（三）加快平臺建設(shè)

數(shù)據(jù)開放平臺，是政府數(shù)據(jù)開放的重要載體。國際上通行的做法有二種，一是建立全國性的統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，比如印度、新加坡等采取的就是這種做法；二是建立全國性和地方性數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站相結(jié)合，比如美國、英國等采取的就是這種做法。目前，由于我國部分地方政府已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)開放平臺，推出了相應的網(wǎng)站，所以，采用全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺和地方政府數(shù)據(jù)開放平臺相結(jié)合的方法，更適合我國當前的國情。從目前掌握的情況來看，全國統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)開放平臺還在籌建中。針對全國統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)，本文提出以下建議。

一是盡快推出數(shù)據(jù)開放平臺。政府數(shù)據(jù)開放，社會影響大、涉及部門多，在政府部門內(nèi)部難免會存在很多顧慮和爭議。若要等到這些顧慮和爭議全部消除（實際上也無法全部消除），恐怕要花上很多年的時間。因此，可以先推出全國性的政府數(shù)據(jù)開放平臺，首先開放人口、地理、交通、環(huán)境等爭議不大的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在實踐中逐步完善平臺建設(shè)，不斷推出更多的數(shù)據(jù)集。

二是要提供多種數(shù)據(jù)格式。為了滿足和方便公眾對數(shù)據(jù)的不同需求，應當對公開的數(shù)據(jù)提供多種數(shù)據(jù)格式。這樣，不需要對數(shù)據(jù)格式進行轉(zhuǎn)換，公眾就能直接在各類應用程序中使用。例如，在美國政府數(shù)據(jù)開放平臺data.gov中發(fā)布的數(shù)據(jù)，就提供了HTML、XML、PDF、ZIP、CSV等幾十種格式供公眾下載和使用。

三是要引導公眾參與。公眾的參與，能夠增強數(shù)據(jù)開放平臺的活力，最大可能地挖掘數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值。這對提高政府的工作效率和改善政府決策的質(zhì)量都將產(chǎn)生重大影響。因此，政府應當采取積極宣傳、資金支持、教育培訓、組織競賽等方式，引導公眾積極參與對數(shù)據(jù)的開發(fā)和應用。另外，在數(shù)據(jù)開放平臺中，應當增加公眾申請信息、政府與公眾互動、公眾交流社區(qū)、數(shù)據(jù)應用教程等功能，以方便公眾的參與。

政府數(shù)據(jù)開放共享是建設(shè)透明開放政府、提高政府效率、挖掘數(shù)據(jù)價值、發(fā)揮數(shù)據(jù)作用的重要舉措，是大數(shù)據(jù)時代社會發(fā)展的必然要求。政府數(shù)據(jù)開放工作任重而道遠，這就需要各級政府部門提高全局意識和服務(wù)意識，徹底破除部門數(shù)據(jù)壟斷。只有這樣，才能早日實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)全方位的開放共享。

[1]張涵，王忠.國外政府開放數(shù)據(jù)的比較研究[J].情報雜志，2015，（8）：143.

[2]黃思棉，張燕華.當前中國政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在的問題與對策研究——以北京、上海政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站為例[J].中國管理信息化，2015，（14）：177.

[3]周茜.美國政府數(shù)據(jù)開放的經(jīng)驗與對我國的啟示[J].河南圖書館學刊，2015，（7）：72.