公安派出所履行消防監(jiān)督管理職能的問題與對策

趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學院　治安系，天津　300382）

公安派出所履行消防監(jiān)督管理職能的問題與對策

趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學院治安系，天津300382）

公安派出所是第三級消防管理工作的主體，其消防工作是公安工作中受職業(yè)制和現(xiàn)役制交叉領(lǐng)導的一項工作。梳理當前公安派出所消防監(jiān)督管理工作存在的問題，完善消防法律制度和消防警力建設(shè)，才能從根本上提升公安派出所履行消防監(jiān)督管理職責的能力，從而深化消防監(jiān)督管理制度改革。

公安派出所；消防監(jiān)督管理；消防法律；消防警力

近些年，隨著國家經(jīng)濟快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步加快，城鄉(xiāng)社區(qū)流動人口急劇增多，“三合一”場所和“城中村”不斷增加，基層公安工作特別是消防工作面臨的形勢日趨嚴峻。雖然公安機關(guān)在此期間推行了消防安全網(wǎng)格化、“戶籍化”管理，并開展了多次全國性火災隱患專項治理行動，但受社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型影響，以及我國城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，城鄉(xiāng)社區(qū)消防安全形勢依舊不容樂觀。

一、履行消防監(jiān)督管理職能存在的問題

派出所作為第三級消防管理工作的主體，主要承擔對居民住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居（村）民委員會和上級公安機關(guān)確定的單位履行消防安全職責情況的日常監(jiān)督檢查和開展消防宣傳教育的職責。由于《消防法》在立法用語使用了“可以”兩個字作為授權(quán)規(guī)定，而且授權(quán)派出所的僅是“日常消防監(jiān)督檢查”和“開展消防宣傳教育”，并沒有涉及“消防行政處罰”和“火災事故調(diào)查”，客觀上造成了各地方消防法規(guī)和派出所消防工作職責要求權(quán)限不一，工作方式各不相同。

（一）派出所消防工作主體權(quán)責不清

派出所消防工作主體權(quán)責不清主要是在“法”和“權(quán)”兩個方面。“我國的消防法律法規(guī)體系由消防法和消防規(guī)章組成，沒有行政法規(guī)”①公安部負責人就《國務(wù)院關(guān)于進一步加強消防工作的意見》答記者問，人民日報，2006年6月5日。。由于消防工作的法律體系中沒有制定《消防法》實施細則，只能由公安部規(guī)章代替消防行政法規(guī)來規(guī)范派出所消防工作，導致了派出所消防工作職責權(quán)限范圍不明，造成了全國派出所消防工作開展的不平衡性。這其中，很多地方消防法規(guī)對派出所工作職能的規(guī)定超越了公安部規(guī)章，如吉林等5個省明確賦予了派出所火災事故調(diào)查的主體資格②賦予派出所火災事故調(diào)查主體資格的?。汉Ｄ稀⑶嗪?、四川、吉林和黑龍江。，而《火災事故調(diào)查規(guī)定》（公安部令第121號）規(guī)定火災事故調(diào)查工作是派出所協(xié)助消防機構(gòu)開展的一項工作，主要任務(wù)是維護火災現(xiàn)場秩序，保護現(xiàn)場，控制火災肇事嫌疑人［1］。雖然地方法規(guī)的內(nèi)容符合立法要求，但由于部門規(guī)章和地方法規(guī)之間產(chǎn)生沖突之后雙方法律效力處于不確定狀態(tài)，增加了民警消防執(zhí)法工作的不確定性，不利于消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（二）派出所列管單位范圍不清

派出所作為第三級消防列管單位的監(jiān)督管理主體，對轄區(qū)列管單位消防監(jiān)督檢查的工作可能與消防機構(gòu)在轄區(qū)單位列管范圍上產(chǎn)生職權(quán)交叉，容易導致職責不清?？陀^上，很多省市公安機關(guān)消防機構(gòu)只監(jiān)管重點單位，將非重點單位全部交由派出所負責管理，導致派出所消防監(jiān)管單位數(shù)量過多。以山東省為例，2014年山東省共有2366個公安派出所，全省確定由消防支隊列管的一級重點單位1020個，消防大隊列管的二級重點單位20178個，派出所列管的三級單位31.3萬個，派出所列管單位超過全省單位總數(shù)的93%。由于派出所警力緊缺，再加上民警業(yè)務(wù)水平有限，很容易導致對轄區(qū)單位“失管”和“漏管”的現(xiàn)象。主觀上，隨著近些年火災事故問責機制逐步加強，不論是派出所還是消防機構(gòu)都不想承擔過多的監(jiān)管責任。單位作為轄區(qū)內(nèi)火災隱患相對較多的場所，民警在工作中會有“主觀回避”的傾向。例如吉林德惠“6·3”火災。由于上級公安機關(guān)對重點單位界定工作不到位，米沙子鎮(zhèn)派出所在發(fā)現(xiàn)寶源豐公司符合二級消防安全重點單位后未及時向德惠市公安消防大隊上報，造成了121人死亡的特別重大火災爆炸事故［2］。

（三）消防行政處罰有待規(guī)范

派出所消防工作是受公安職業(yè)制和現(xiàn)役制交叉領(lǐng)導下的一項工作，消防機構(gòu)的現(xiàn)役體制形成了從機構(gòu)設(shè)置到人員任免相對封閉的獨立組織體系。政府、公安機關(guān)和消防機構(gòu)作為派出所消防工作的領(lǐng)導部門在消防工作中沒有絕對的控制力，很多的時候是以各自職責范疇去協(xié)調(diào)消防工作。由于《消防法》未明確賦予派出所消防行政處罰權(quán)①派出所沒有獨立的消防行政處罰權(quán)的省市（自治區(qū)）：安徽、西藏、甘肅、江蘇、北京、福建、廣東、廣西、天津、河北、湖北、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、陜西、上海、新疆、浙江和重慶。，造成各地方派出所消防行政處罰方式多樣。目前，全國有61%的省市（自治區(qū)）派出所還沒有獨立的消防行政處罰權(quán)，消防監(jiān)督執(zhí)法過程被割裂成兩個部分，影響了火災隱患的及時整改和消防監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性［3］。這其中有51%的省市（自治區(qū)）派出所在消防行政處罰時需報請當?shù)叵罊C構(gòu)②派出所以消防機構(gòu)名義進行行政處罰的省市（自治區(qū)）：江蘇、北京、福建、廣東、廣西、天津、河北、湖北、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、陜西、上海、新疆、浙江和重慶。，以消防機構(gòu)的名義做出行政處罰。由于體制差異以及公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化要求越來越高，“誰檢查，誰負責”的工作原則導致民警工作中不愿意去接觸消防機構(gòu)，害怕因為執(zhí)法程序出現(xiàn)瑕疵受到追責而回避處罰。

（四）消防宣傳教育有待深入

消防宣傳“進家庭”是消防宣傳“七進”之一，是社會消防宣傳工作的根基。民警在工作中應該充分利用深入社區(qū)工作的機會對老年人、兒童和流動務(wù)工人員進行“面對面”的宣傳教育和消防安全檢查［4］。但客觀上，各地方政府部門在消防宣傳文化建設(shè)中將資金投入到警務(wù)室建設(shè)上的比例不高，警務(wù)室作為派出所在社區(qū)網(wǎng)格中的嵌入點，沒有發(fā)揮出消防宣傳陣地應有的作用。主觀上，由于各級公安機關(guān)對基層單位的績效考核模式越來越“數(shù)字化”，考核指標幾乎都是抽象的數(shù)字，檢查多少單位、查處多少隱患、行政處罰多少案件等。這種警務(wù)考核“數(shù)字化”趨向，將警務(wù)活動所具有的倫理內(nèi)涵逐漸丟失，民警工作中不再關(guān)心宣傳教育這些難以計算的服務(wù)性工作。

二、完善派出所消防監(jiān)督管理職能對策

十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新時期，派出所消防工作作為公安工作的組成部分，必須把深化治理體系和提升治理能力作為消防工作改革創(chuàng)新的理論框架，通過完善消防法制建設(shè)和警力建設(shè)兩個方面從根本上提升派出所消防工作履責的能力。

（一）完善派出所消防法制建設(shè)

“法者，治之端也?！比绻严乐卫砉ぷ鞅茸饕槐緯敲捶ㄖ凭褪谴缶V，綱立文順，綱舉目張。在派出所消防治理能力建設(shè)中，派出所消防法制是消防治理工作的引領(lǐng)和規(guī)范，是派出所履行消防監(jiān)督管理職能的基本保障。

1.完善派出所消防法律體系

從立法體系的完整性看，在縱向立法結(jié)構(gòu)中應當由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章五個層次所構(gòu)成。加快消防行政法規(guī)的立法工作，在中央立法層面對《消防法》原則性、概括性法律條文的細化和補充是完善法律體系的首要工作?！吨腥A人民共和國消防法實施條例》（以下簡稱《消防法實施條例》）雖然已經(jīng)納入國務(wù)院的立法工作議程，并已出臺《消防法實施條例（征求意見稿）》，但是在征求意見稿中對派出所消防監(jiān)督檢查工作僅是對監(jiān)督檢查的手段和形式進行了說明①《中華人民共和國消防法實施條例（2009年征求意見稿）》第八章監(jiān)督檢查。，《消防法實施條例》在未來修訂過程中應該明確規(guī)定派出所消防工作的權(quán)限范圍。同時，公安部還應盡快制定《公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》，明確劃定派出所實施消防監(jiān)督檢查的單位和場所范圍，規(guī)范派出所在消防行政執(zhí)法中的程序、內(nèi)容和方法。

2.規(guī)范派出所消防行政處罰權(quán)

規(guī)范派出所消防行政處罰權(quán)的首要任務(wù)是要規(guī)范派出所消防行政處罰授予權(quán)。派出所作為法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，只能通過法律法規(guī)被授予行政處罰權(quán)。由于《消防法》很難在短時期內(nèi)進行修訂，各省市（自治區(qū)）在不違背《立法法》和《消防法》等法律前提下，只可以在地方消防法規(guī)中授予派出所消防行政處罰權(quán)。其次，明確處罰種類。依據(jù)《消防法》規(guī)定，消防行政處罰包括六種行政處罰方式②消防行政處罰種類包括：警告、罰款、責令停止施工（停止使用、停產(chǎn)停業(yè)）、行政拘留、沒收違法所得和吊銷許可證。，考慮到派出所處罰主體資格和有關(guān)處罰的程序要求，派出所消防行政處罰應當僅涉及警告和罰款兩種方式［5］。最后，科學界定罰款數(shù)額。罰款數(shù)額的界定應該考慮兩方面因素，一方面，要參照各地方經(jīng)濟發(fā)展水平，通過合理界定罰款數(shù)額保證火災隱患整改的及時性和消防監(jiān)督工作的完整性。另一方面，要考慮民警執(zhí)法水平，不同罰款數(shù)額對應著不同消防違法行為，只有通過提升專業(yè)訓練的針對性才能保證民警相應的業(yè)務(wù)執(zhí)法能力。

3.探索地方消防法規(guī)的創(chuàng)新性

地方消防法規(guī)應該在《消防法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地消防工作存在的突出問題和取得的經(jīng)驗，填補立法空白，體現(xiàn)出地方消防法規(guī)先行性和實驗性的特點。對于當前派出所消防工作，地方消防法規(guī)可以探索賦予派出所更多的工作職能。一是賦予派出所火災事故調(diào)查的職能。當前，全國專（兼）職火災調(diào)查人員不足2000人，而全國每年火災總數(shù)已突破40萬起，人均每年調(diào)查近200起火災，實際工作中現(xiàn)行火災事故調(diào)查制度已無力滿足社會需要。而反觀每年火災事故的調(diào)查僅有10%的火災采取一般程序，絕大部分的火災都采取了簡易程序［6］。這其中大部分城市社區(qū)和農(nóng)村住宅火災都未危害他人生命財產(chǎn)，派出所完全有能力進行事故調(diào)查工作。賦予派出所火災事故調(diào)查權(quán)不僅可以有效地解決專職火災調(diào)查人員數(shù)量不足的困境，還可以通過分析火災事故原因進行反思，改進派出所消防工作。二是賦予派出所對小型公眾聚集場所開業(yè)前的行政許可權(quán)。根據(jù)《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）派出所只有監(jiān)督檢查權(quán)，而沒有行政許可權(quán)，造成監(jiān)督管理流程碎片化。工作中，派出所和消防機構(gòu)對給予一些公眾聚集場所的行政許可權(quán)存在爭議，派出所往往只能被動地承接這些場所的監(jiān)督管理職責，導致派出所對消防工作主體責任的不認可［7］。因此，地方性消防法規(guī)可以明確派出所消防行政許可的范圍和程序，對列管單位的審批、許可、監(jiān)督和處罰職責，讓派出所“權(quán)責具備、有職有責”。

（二）提升派出所消防警力建設(shè)

派出所消防警力建設(shè)對消防監(jiān)督管理工作能力的提升起著根本性的作用。派出所不僅要科學配置基層消防警力，還要重視消防警力的崗前教育和在職訓練，從制度上拓寬激勵范圍，使民警在消防工作中“愿意做、留得住”。

1.科學配置消防警力

我國各地區(qū)派出所警務(wù)工作模式千差萬別，統(tǒng)一規(guī)定派出所消防警力崗位既不科學也不現(xiàn)實。在整體警力無法增長的情況下，公安機關(guān)應綜合考慮轄區(qū)規(guī)模、實有人口、消防安全狀況以及單位性質(zhì)等因素，通過科學優(yōu)化配置警力、建立動態(tài)管理、緊貼實戰(zhàn)的勤務(wù)機制來提高警務(wù)效能。例如，在轄區(qū)單位、場所較多的治安派出所中要設(shè)專職消防民警，對以社區(qū)居民為主的派出所可以增加社區(qū)民警數(shù)量。與此同時，公安機關(guān)要明確民警的消防工作職責，做到“以人為本，以崗為基”優(yōu)化人員組合。大部分民警對物質(zhì)激勵需求不高，更為看中的是職務(wù)晉升的通道。這就需要在制度上拓寬激勵范圍，增加消防民警在升職、選調(diào)中所占的比例，吸引更多的民警投身消防工作，建立一支相對穩(wěn)定的派出所消防隊伍［8］。

2.科學規(guī)劃消防教育工作

各省市地方公安院校的專業(yè)教學工作要以學員任職需要為第一要務(wù)，合理規(guī)劃教學重點。教學中應緊密圍繞民警日常消防工作中應具備的知識和能力，以消防工作任務(wù)來確定課程的核心內(nèi)容［9］。據(jù)統(tǒng)計，全國各省市公安院校的消防課程平均約為20～30學時，這就需要科學安排教學計劃，根據(jù)消防工作特點，劃分出專業(yè)基礎(chǔ)知識、專業(yè)核心能力和綜合訓練強化內(nèi)容等。同時，還要著力提升公安院校中消防教師的師資力量。教師是提升課程質(zhì)量的基礎(chǔ)，公安機關(guān)從頂層設(shè)計上，一方面要打開進門關(guān)，在政策上吸納消防部隊轉(zhuǎn)業(yè)干部，尤其是在支（大）隊防火崗位工作過的干部進入公安院校教學崗位，提升消防專業(yè)教師的基礎(chǔ)質(zhì)量。另一方面要打通培訓關(guān)，在政策上要克服體制的壁壘，讓地方公安院校的教師有機會到公安現(xiàn)役院校接受消防業(yè)務(wù)師資培訓，拓展消防專業(yè)教師的成長途徑。

3.健全消防警力訓練機制

地方公安機關(guān)政工部門作為訓練工作主管部門，要將消防訓練工作納入年度工作計劃，做到“長計劃短安排”，完善“輪訓輪值，戰(zhàn)訓合一”訓練模式，將消防工作納入民警的入警訓練、晉升訓練、專業(yè)訓練和發(fā)展訓練，全面負責培訓工作的開展。消防機構(gòu)作為警種部門，應配合政工部門設(shè)計模式化訓練內(nèi)容、提供訓練資料（主要是案例教學材料）和選派兼職教官，探索適合派出所消防發(fā)展訓練的內(nèi)容。地方公安院校和訓練基地要切實承擔起保障工作，創(chuàng)新訓練手段，充分利用信息化技術(shù)開展MOOC教學和在線考核以及系統(tǒng)管理。此外，各地方公安機關(guān)要探索建立民警和消防機構(gòu)聯(lián)合檢查、現(xiàn)場教學的工作機制，重點解決監(jiān)督檢查質(zhì)量不高、行政案件辦理能力不強、法律文書制作有待規(guī)范等問題。

綜上所述，通過對當前派出所履行消防監(jiān)督管理職能的深入探析，可以發(fā)現(xiàn)當前派出所消防工作所暴露出的問題涉及到公安基層警務(wù)工作中的各種困難。加強和完善當前派出所消防法律規(guī)范和提升派出所消防警力建設(shè)，不僅是深化和完善消防監(jiān)督管理工作職能的基本保障，更是深入推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本要求。2015年初，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確提出要深化消防監(jiān)督管理制度改革。消防工作的公共物品屬性決定了無論是政府、社會組織還是公眾對消防安全都有共同的需求。未來隨著國家治理體系的總體轉(zhuǎn)型，在依法治國的框架下，解決派出所消防工作中存在的問題就應當以十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為綱，在公安行政管理體制改革的大背景下不斷深化消防監(jiān)督管理職能方式，創(chuàng)新工作方法，形成科學有效的消防工作治理體系和治理能力。

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責任編輯：王真真

［Abstract］Public security stations is the third level principal part of fire supervision and management，whose fire control work is under the alternative leadership of active service system and vocational system.Public security stations'fulfillment capacity of fire supervision and management functions is foundamentally improved through sorting out the problems in the present public security stations'fire supervision and management functions，and improving construction of legal system for fire control and fighting forces.

［Key words］public security stations；fire supervision and management；laws for fire control；fire control force

On the Problems in Public Security Stations'Fulfillment of Fire Supervision and Management Functions and the Countermeasures

ZHAO Bu-kui
（Department of Public Security，Tianjin Police Vocational Academy，Tianjin 300382，China）

D631.6

A

1008-9438（2016）03-0041-04

2016-03-21

網(wǎng)絡(luò)出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.018.html

趙步逵（1982-），男，天津人，天津公安警官職業(yè)學院治安系講師，工程碩士，主要從事消防管理與公共安全管理研究。