關于中國檢察委員會的法律性質(zhì)分析

郭劍平，郭小寧

（廣西師范大學　法學院，廣西　桂林　541004）

關于中國檢察委員會的法律性質(zhì)分析

郭劍平，郭小寧

（廣西師范大學法學院，廣西桂林541004）

檢察委員會的法律性質(zhì)是檢察委員會制度的基本問題，關系到檢察委員會的法律地位和職能。雖然理論界和實務界對檢察委員會法律性質(zhì)的界定不一致，但檢察委員會的法律性質(zhì)應體現(xiàn)在法律、法規(guī)及其他法律文件層面上。實質(zhì)上，檢察委員會的法律性質(zhì)是檢察機關內(nèi)部實行民主集中制原則的重大檢察業(yè)務決策機構。

檢察委員會；法律性質(zhì)；定位

檢察委員會是中國各級檢察機關進行科學民主決策的法定機構，自產(chǎn)生之日起就扮演著非常重要的角色，通過充分發(fā)揮民主集中制原則的優(yōu)勢，促進了檢察工作的有序、科學進行。在檢察改革及司法改革的大潮流下，檢察委員會改革也成為理論界和實務界關注的熱點，然而，在當下的研究成果中，由于側(cè)重點和研究方向的差異，對檢察委員會的一些基礎的問題尚未得到共識，比如檢察委員會的法律性質(zhì)問題。出現(xiàn)爭議在所難免，關鍵是從爭議的背后科學定位檢察委員的法律性質(zhì)，這不僅僅是檢察委員會的基礎理論，更是其改革不可回避的課題。

一、檢察委員會法律性質(zhì)的體現(xiàn)

性質(zhì)是事物區(qū)別于其他事物的屬性。檢察委員會的法律性質(zhì)就是在法律層面上檢察委員會區(qū)別于其他國家機構、組織的屬性。在中國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，相關檢察委員會的法律、法規(guī)和其他一些法律文件并沒有明確規(guī)定檢察委員會的法律性質(zhì)，大多集中于檢察委員會的組織形式、組織原則、基本職能、工作程序、任免程序等方面。雖然并未明確規(guī)定，但并非無蹤可循，通過對檢察委員會相關法律規(guī)定的梳理，可以發(fā)現(xiàn)在某些方面也能從中反映其法律性質(zhì)。

（一）法律層面

在法律層面上對檢察委員會有一些比較具體的規(guī)定。其中，《人民檢察院組織法》第三條規(guī)定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題?！贝隧椧?guī)定不僅是在法律層面的規(guī)定，也是總綱性的規(guī)定，以后檢察委員會的組織條例、工作規(guī)則、議案規(guī)則，都是在這個法條以及其他相關法律規(guī)定的基礎上制定、細化。從這條法律規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，民主集中制原則是檢察委員會的組織和活動原則，檢察長在檢察委員會中的角色是主持人，即在其主持下對兩個“重大”的討論、決定。這一法條的核心無疑是民主集中制原則，“檢察委員會要貫徹民主集中制的原則，就必須對案件和其他重大問題進行充分討論，認真發(fā)揚民主，集思廣益，展開各種不同意見的交鋒和辯論，以求弄清問題的各個方面，最后按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定?！保?］關于民主集中制的優(yōu)點這兒就不多論述，此處要強調(diào)檢察委員是檢察機關貫徹民主集中制原則的組織形式。在法律層面的其他相關規(guī)定中對檢察委員會的法律性質(zhì)并沒有清晰的表述，對其職權的籠統(tǒng)規(guī)定并不能和法律性質(zhì)等同，還需要從其他層面進行分析。

（二）法規(guī)層面

在法規(guī)層面上對檢察委員的規(guī)定是比較細致、全面。2008年修訂的《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱條例）是根據(jù)《人民檢察院組織法》和《檢察官法》制定，條文擴展至十七條。在《條例》第四條除了延續(xù)法律所規(guī)定的“檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題”，又列舉了八個方面的具體職責。這些具體的職責，大部分用“審議”“通過”“決定”等詞匯表述。簡單歸納其中的幾個方面已經(jīng)逐步清晰地表現(xiàn)出了一種性質(zhì)，即在履行職責的過程有“決策”的屬性。例如，最常見的“審議、決定重大、疑難、復雜案件；決定檢察院檢察長、公安機關負責人的回避”。當然，此處只列舉了常見的情形，并未列舉完全，但總而言之已經(jīng)體現(xiàn)出檢察委員會決策的性質(zhì)?！皼Q策，是現(xiàn)代管理學中一個重要理論問題，一般是指在一個單位或組織內(nèi)，決策者為了達到一定目標，依據(jù)掌握的信息情況，對特定事項進行分析、研究，從而得出一定的結(jié)論，使該結(jié)論運用于客觀實際，并對其效果進行反饋和控制，使其符合規(guī)律的一系列過程?！保?］檢察委員會對檢察工作中的重大問題進行分析、研究、審議，最后以通過、決定的方式履行基本職責，符合決策的基本方式?！稐l例》第十六條規(guī)定了設立檢察委員會辦事機構或者配備專職人員負責檢察委員會日常工作。此條用“或”來表達，充分考慮到檢察工作的實際。由于各級檢察機關辦公條件和人員配置的差異，檢察委員會辦事機構的設置在各級檢察機關的設置情況不統(tǒng)一，很少獨立設置，大多是與辦公室、研究室等合作辦公。所以，如果條件不成熟的檢察機關是可以設置專職委員進行輔助檢察委員會的工作的，對已經(jīng)設立的檢察委員會辦事機構則明確了其主要職責。檢察委員會辦事機構是輔助機構，從會議召開前到會議召開過程中以及決定做出后的督辦，都離不開辦事機構的全面輔助，目的是為了促進檢察委員會的順利運行。既然存在輔助機構，對應的就一定是主體機構，而檢察委員會毋庸置疑則是這個主體機構，即定位為檢察機關的內(nèi)部機構也是可以成立的。

《最高人民檢察院議事規(guī)則》則明確了檢察委員會議事范圍，具體分為十項。這里雖然表述為“議事”，但也有“議案”的事項，如檢察機關直接受理案件的立案、逮捕、審查起訴以及提請抗訴的案件，但總體是可以歸納為重大檢察業(yè)務。《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（以下簡稱議事和工作規(guī)則）規(guī)定，檢察委員會審議議題、作出決定，實行民主集中制原則，又明確了審議議題的范圍，也包括十個方面。在這些議題中，多是用“審議”“重大”這兩個詞進行表述，如在檢察工作中貫徹、執(zhí)行法律、政策的重大問題審議；重大專項工作和業(yè)務工作的審議；其余即使沒有用重大表述，但確實是屬于檢察業(yè)務中的重大事項?？梢钥闯?，檢察委員會審議議題集中于重大檢察業(yè)務。通過梳理這些法規(guī)，雖然沒有明確的規(guī)定檢察委員會的法律性質(zhì)是什么，但通過其具體職責的規(guī)定，以及輔助機構的設置以及職責的明確，可以基本確定檢察委員會的法律性質(zhì)是檢察機關內(nèi)部重大檢察業(yè)務的決策機構。

（三）法律文件層面

在法律文件方面，對檢察委員會法律性質(zhì)有比較明確規(guī)定的是《最高人民檢察院關于改進和加強檢察委員會工作的通知》。這是最高人民檢察院在1999年專門針對檢察委員會改革提出了六項具體的工作要求，其中第一項規(guī)定：“檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構，主要任務是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大問題?！钡谝淮伪硎鰴z察委員會為“議事決策機構”，但由于其法律效力有限，在后來《條例》的修訂以及《議事和工作規(guī)則》并未明確、清晰地表述檢察委員會的法律性質(zhì)。但是，通過前面的層層剖析以及職責的范圍，已經(jīng)完全體現(xiàn)出了“決策機構”的法律性質(zhì)，。不過，正是法律、法規(guī)沒有明確的規(guī)定其性質(zhì)，實踐中又未達成一個統(tǒng)一的共識，導致了在理論界和實務界的一些爭議。

二、檢察委員會法律性質(zhì)的爭議

理論界和實務界研究的側(cè)重點和關注點有差異也就難以形成統(tǒng)一的認識。對檢察委員會的法律性質(zhì)存在不同的認識，導致在理論界有幾種不同的觀點，而在實踐中為適應客觀需要也形成了各自不同的定位。

（一）理論界關于檢察委員會法律性質(zhì)的爭議

關于檢察委員會的性質(zhì)，理論界也有幾種不同的觀點，也有多種表述。有學者在其著作中進行了歸納，“一種表述是：檢察委員會是中國各級人民檢察院實行集體領導的一種組織形式。另一種表述是：檢察委員會是人民檢察院的權力機構。第三種表述是：檢察委員會是中國各級檢察機關實行集體領導，討論決定檢察工作中一切重大事情，特別是研討重大疑難案件和有關政策、法律性等問題的組織形式?！保?］也有學者認為“作為檢察立法機構，檢察委員會是最高人民檢察院和專門檢察院內(nèi)部的檢察立法決策機構，也稱檢察立法權力機構。只有檢察委員會有權對檢察立法案作出最后的決定?！保?］認為檢察委員會的性質(zhì)是實行集體領導的組織形式，主要原因是基于以下兩個方面，一是檢察機關內(nèi)部領導方式的特殊性，與檢察長個人負責制相對應的是集體負責制，而這個集體負責制的領導方式就是檢察委員會，所以表述為集體領導；二是因為在檢察機關實行民主集中制的組織形式是檢察委員會，此處所以最終表述為是實現(xiàn)集體領導的組織形式。認為檢察委員會是權力機構主要原因基于兩點，一是檢察委員會的決定力，最基本的職權就是對檢察機關重要事項決定的權力，并且一經(jīng)決定則具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行；二是檢察委員會因其職責的細化和工作程序的規(guī)范化以及輔助機構的逐步完善，已經(jīng)是檢察機關內(nèi)部的一個重要機構，所以表述為檢察機關的權力機構。認為是討論決定檢察工作中一切重大事情，特別是研討重大疑難案件和有關政策、法律性等問題的組織形式，主要原因是將檢察委員會的基本職能歸納為基本性質(zhì)，而討論決定則是行使職能的基本方式。認為檢察委員會是立法機構是因為檢察機關的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等規(guī)范性文件需要檢委員會審議和通過，如2008年新的《條例》是由最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九十一次會議修訂，這就充分體現(xiàn)了檢察委員會的立法屬性，所以此種觀點認為檢察委員會是立法機關。

綜上所述，筆者認為理論界關于檢察委員會的性質(zhì)的表述各有千秋，但是還不能完全明確界定檢察委員會的法律性質(zhì)。這些表述都是依據(jù)法律、法規(guī)對檢察委員會職能的規(guī)定，以這個作為基礎，然后根據(jù)職能來歸納、定義檢察委員會的性質(zhì)，但往往集中于一個或幾個職能然后得出檢察委員會的性質(zhì)。不可否認，這些確實屬于檢察委員會的性質(zhì)，但如果僅從上面幾個觀點所陳述的那樣進行限定，則會有以偏概全的嫌疑。檢察委員會的性質(zhì)不僅僅是這些方面，特別是檢察委員會的法律性質(zhì)，則要在法律層面找到檢察委員會不同于其他的機構或組織的屬性。所以理論界的幾種對檢察委員會的性質(zhì)表述不是很全面，雖有側(cè)重點，但缺乏概括性。檢察委員會的法律性質(zhì)應表述為檢察機關內(nèi)部重大檢察業(yè)務的決策機構，這將在后文進行詳細闡述。

（二）實務界關于檢察委員會法律性質(zhì)的定位

檢察委員會在實踐運行中出現(xiàn)一個突出問題就是職能發(fā)揮的不充分，具體的表現(xiàn)就是檢察委員會關于“議案”和“議事”的不均衡。“目前檢察委員會討論決定的議題主要為重大、疑難、復雜案件，或抗訴案件，提請檢察委員會討論的事項多局限于擬提交人大及其常委會審議的工作報告，以及部分業(yè)務規(guī)范性文件，大量與檢察業(yè)務息息相關的其他重大事項、工作部署等議題卻鮮見于檢察委員會的實際議事活動?！保?］在全國范圍內(nèi)，“多議案，少議事”的現(xiàn)象普遍存在，特別在基層檢察機關，這種現(xiàn)象更明顯。從客觀實際來說，一方面是基層檢察機關辦理案件在各級檢察機關中是最多的，另一方面是基層檢察機關的議事范圍確實比較小。“議案”多于“議事”的這種現(xiàn)象普遍出現(xiàn)的原因主要有以下兩點。一是檢察委員會在工作中的重視程度不同，實踐中對重大檢察案件重視程度遠高于重大檢察事項，普遍存在把案件處理數(shù)量作為年度考核的重要指標，所以也就更傾向于議案；二是檢察機關內(nèi)部機構并不能完全做到協(xié)調(diào)一致、分工配合、各司其職，決策機構的職能范圍存在重合，如院黨組會、檢察長辦公會可能會把不屬于自身的事項進行討論，而檢察委員會有可能將更多的案件進行討論、決定。以上只是一些簡單的分析，這些實踐運行中存在的不足和困境，會在檢察委員會不斷深化改革中逐步完善?？傮w來說，正是基于這種現(xiàn)實的原因和實踐中的異化，導致檢察委員會在實際運行中的法律性質(zhì)演變成檢察機關內(nèi)部議案決策機構。

三、檢察委員會法律性質(zhì)的定位

通過前文關于檢察委員會法律性質(zhì)在法律、法規(guī)和其他法律文件中一些體現(xiàn)的闡述，以及根據(jù)理論界和實務界關于檢察委員會法律性質(zhì)的不同論述和檢察委員會法律性質(zhì)應然和實然的分析，逐步可以清晰地界定出檢察委員的法律性質(zhì)是檢察機關內(nèi)部實行民主集中制原則的重大檢察業(yè)務決策機構。

（一）檢察委員會是檢察機關內(nèi)部實行民主集中制原則的機構

中國的國家機構實行民主集中制的組織和活動原則，這是由中國憲法規(guī)定的原則，作為中國的國家機關當然也無一例外地實行這個原則，而在檢察機關內(nèi)部實行民主集中制的組織形式就是檢察委員會。檢察委員會的討論、表決、通過的決策過程是民主集中制的體現(xiàn)。在今后的改革過程中，必須始終堅持這個原則，“在重大問題決策和重大案件處理上，充分發(fā)揚民主，集思廣益，在民主集中制的基礎上作出決定?！保?］決策過程是在檢察長主持下民主討論，每個委員都有平等的權利，獨立發(fā)表自己的意見，決策結(jié)果實行少數(shù)服從多數(shù)，在充分民主的基上集中上大多數(shù)的意見，完全是這一原則的體現(xiàn)。

檢察委員會實行民主集中制，民主集中是具有優(yōu)勢的。一方面可以有效地發(fā)揮集體的智慧，避免檢察長單一決策的獨斷和片面性，通過充分發(fā)揚民主能最大程度地作出正確的決策，“通過檢察委員會討論決定的案件，也更有利于以集體的名義排除干擾，消除阻力，維護法律的尊嚴。”［7］另一方面集體決策中也發(fā)揮了集體監(jiān)督的優(yōu)勢，有效減少辦案過程中違法現(xiàn)象的出現(xiàn)，快速糾正違法行為，保證檢察權的合法、合理行使，保障法律的正確適用。

（二）檢察委員會是重大檢察業(yè)務的決策機構

檢察委員會自產(chǎn)生之日起，就扮演著非常重要的角色，尤其在檢察機關恢復重建后，更是發(fā)揮著無可替代的作用。檢察委員會作用的發(fā)揮是通過具體職責的履行，而通過職能的發(fā)揮，又體現(xiàn)出檢察委員會重大檢察業(yè)務決策的法律性質(zhì)。

法律明確規(guī)定在全國各級檢察機關設置檢察委員會，體現(xiàn)檢察委員會地位的法定性。無論是法律、法規(guī)對其職責范圍的規(guī)定是怎樣的表述，可以確定的是這些都屬于檢察工作中的重大業(yè)務，檢察委員會行使職權的過程也是體現(xiàn)自身法律性質(zhì)的過程。檢察委員會在檢察機關行使檢察權時對重大案件和其他重大問題的決策，對重大法律適用中的問題快速糾正，進行有效的內(nèi)部監(jiān)督，這些都促進了檢察機關的公正司法，更是體現(xiàn)了檢察委員會重大檢察業(yè)務決策的法律性質(zhì)。通過科學的決策，有效的制度運行，保證重大疑難案件和重大問題通過民主討論，使案件得到公正處理，問題得到妥善處理，減少冤假錯案的發(fā)生，促進了社會公平正義?！绑w現(xiàn)了檢察機關對重大案件所作決斷的審慎性、科學性和權威性，是提高檢察機關執(zhí)法辦案水平、推進檢察工作科學發(fā)展的重要保證?！保?］

（三）檢察委員會是檢察機關內(nèi)部決策具有法律效力的機構

檢察委員會對重大案件和其他重要問題的決定一經(jīng)作出后就產(chǎn)生了法律效力，這種決策的效力具體表現(xiàn)為以下三點。一是體現(xiàn)法律執(zhí)行力。決策對內(nèi)而言，包括檢察機關各個部門、檢察長及其他檢察人員都應按照決策內(nèi)容執(zhí)行。對外而言，如果檢察委員會決定涉及檢察機關以外的人員和機構，這部分主體也應執(zhí)行。二是體現(xiàn)國家強制性。檢察機關依法獨立行使檢察權，檢察委員會作出的決策是委員會整體的決定，不是檢察長或單個委員個人名義的決定，所以其做出的決策也就代表了該檢察機關，這個決策的具體執(zhí)行也就當然需要靠國家強制力作為保障。通過國家的強制力促使決策的執(zhí)行和決策內(nèi)容的實現(xiàn)，一方面體現(xiàn)了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的國家屬性，是檢察權實現(xiàn)的過程，另一方面也體現(xiàn)了國家權力的行使。三是體現(xiàn)決策重大性。提交檢察委員會決策的議題范圍并不是涉及檢察機關日常工作的方方面面，而只是針對法律規(guī)定的少數(shù)重大案件和重大問題的決策。對決策內(nèi)容范圍限定為重大檢察業(yè)務，一方面促進檢察工作效率的提高，另一方面提高決策的科學性。

四、結(jié)語

檢察委員會作為中國特色檢察制度的重要組成部分，對檢察機關充分發(fā)揮檢察職能，保障公正司法，維護司法權威，促進社會公正等方面發(fā)揮著重要作用。從國家層面來說，這是檢察機關系統(tǒng)貫徹國家機關民主集中制原則的集中反映，是和國家基本制度、原則相一致的體現(xiàn)。從檢察機關內(nèi)部來說，這對檢察工作把關掌舵，對檢察權行使宏觀指導，微觀糾正，毫不含糊的說檢察委員會在檢察機關內(nèi)扮演著壓艙石的角色。在全面推進依法治國的建設，不斷深化司法改革，努力建設中國特色社會主義司法制度的今天，檢察委員會處在一個關鍵點，必須高度重視。檢察委員會的改革必然也會成為檢察改革乃至整個司法改革的重要一環(huán)，我們有理由拭目以待，而作為檢察委員會基礎理論的檢察委員會法律性質(zhì)的界定也就顯得更有意義。

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責任編輯：覃珠堅

［Abstract］The legal nature of procuratorial committee is the base for the procuratorial system，concerning the legal status and functions of the procuratorial committee.Despite the inconsistency in defining the legal nature of procuratorial committee between the theoretical and practical communities，the legal nature of procuratorial committee should be reflected in the aspects of laws，regulations and other legal documents.In essence，the legal nature ofprocuratorial committee represents the major procuratorial business decisions making sectors that implements the principle of democratic centralism within the procuratorial organs.

［Key words］procuratorial committee；legal nature；orientation

An Analysis of the Legal Nature of China's Procuratorial Committee

GUO Jian-ping，GUO Xiao-ning
（School of Law，Guangxi Normal University，Guilin 541004，China）

D926.3

A

1008-9438（2016）03-0007-05

2016-2-18

網(wǎng)絡出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.004.html

2015年第六批廣西壯族自治區(qū)人民檢察院檢察理論研究課題（GJ2015B05）

郭劍平（1974-），男，湖南漣源人，廣西師范大學法學院教授，法學博士，主要從事法學研究。郭小寧（1991-），男，山西晉城人，廣西師范大學法學院法學理論碩士研究生，主要從事法學研究。